学生走了老人来了：闲置校舍变养老院，要破确权难题|中小学校|养老院|校舍

21世纪经济报道记者王峰北京报道

今年9月，山东省高密市注沟中学门口，“好好学习，天天向上”的标语被撤下，没过多久，换上了“高密市恒德康养中心”的新牌子。

注沟中学2024年最后一次单独招生时，只招到了13名学生。第二年，注沟中学与附近的学校合并，校舍闲置。如今，教室被隔成养老居室，孩子们曾经的课堂，成了老人安度晚年的地方。

闲置学校校舍变身养老院，既是应对学龄人口变化、调整教育资源的顺势之举，也是补上普惠养老短板的有力手段。但现实是，被盘活的校舍只是少数，不少闲置校舍因产权不明晰而难以再利用。要让更多“空教室”变成“养老床”，仍需在机制上迈过确权这道坎。

注沟中学曾经的教学楼已被改造一新，一楼大厅变成了活动室，教室被重新隔断，变成了一人间、二人间、多人间等不同规格的卧室。电梯、室内淋浴间、卫生间一应俱全。

整栋楼被适老化改造，铺上了防滑地板，楼道和楼梯加装了扶手，每个床头装上了呼叫器，等等。

高密市恒德康养中心的工作人员告诉21世纪经济报道记者，这家养老机构可以服务自理、半失能、失能、失智等不同健康状况的老人。开业没多久，就有当地和附近县市的老人入住。

高密市注沟社区处在三市（区）交界地，地理位置偏、经济实力弱、人口数量少。最多时，注沟社区有1所初中、6所小学，但随着学生减少，学校不断撤并。

高密市政府网站的数据显示，2025年，注沟社区的两所小学分别招生6人、17人。注沟中学曾是当地唯一的初中，2024年招生仅13人，是当年高密市所有初中里招生最少的。2025年，注沟中学合并到了附近的初中。

“注沟社区范围内虽然有几十个行政村，但最近几年，学生人数一直很少。这里学校不少，但以前没有养老院，老人们养老全靠子女，哪怕瘫痪在床，也得不到专业照护。”当地村民告诉21世纪经济报道记者。

据当地媒体报道，高密市恒德康养中心还有另一块牌子——高密市注沟社区区域养老服务中心，这是高密市第三家投用的镇级区域性养老服务中心，规划床位300余张、一期开放60张，是市、镇、村三级规范化养老服务体系的重要部分。

值得注意的是，高密市恒德康养中心的运营方还在其他地方运营着近30家养老机构，其中有3家都是在闲置农村小学校舍基础上改建的。

安徽大学社会与政治学院副教授石伟认为，农村闲置校舍改建成养老院是基于两大现实背景：一是农村老人多，养老需求大。石伟在湖北某村调研时发现，一个3200人的村庄，常住人口仅500人，其中60岁以下的不到20人，失能、半失能老人却有13人。二是学校闲置多，改建成本低。农村闲置校舍连同村委会、旧厂房等，为改建养老院提供了低成本空间。

闲置校舍改建养老院已不是孤例，而是在多地出现。

据报道，陕西省山阳县君子涧村小学改成了孝老爱亲养老院；福建省南平市到2025年秋季有闲置校舍601处，盘活的一批里，20处用来做养老院、福利院、长者食堂；江西省赣州市几个乡镇，把闲置校舍改造成养老、托幼一体的“一老一小”幸福院；浙江省乐清市原市第二中学的闲置宿舍楼改成了养老机构，200张床位已入住140人。

闲置校舍改建养老院也不是最近才有的新鲜事。早在十几年前，农村学校大规模“撤点并校”，不少地方就已开始处置闲置校舍。比如，重庆市2014年印发《关于农村教育闲置资产盘活利用的指导意见》，规定闲置校地可优先用于农民新村、高山生态扶贫搬迁和养老、医疗等公益事业建设。

2025年开始，闲置校舍处置再次被广泛关注。此轮闲置校舍的出现并非源于有关部门“撤点并校”，而是因为生源的自然减少。

教育部数据显示，2025年全国小学招生人数1461.74万人，比1998年减少33.6%。再以地方为例，河北省教育厅发展规划处有关负责人2025年年底介绍，河北省小学阶段人口于2020年达峰，适龄人口约700万人，之后明显下降，预计2032年降至约370万人。

比学龄人口减少更重要的影响因素，是农村人口加速向城镇流动。2024年，全国乡村小学招生213.6万人，仅是城镇小学招生人数的15.2%。这一年，河北省100人以下乡村小规模学校及教学点增加到约5000所，与此同时，城镇学校在校生占比攀升至81.89%。

人口流动导致城乡生源严重不均。高密市政府网站数据显示，2025年，该市有74所小学招生，招生人数最多的达669人，招生人数不足10人的有9所，其中3所学校招生人数为0。

有专家测算，2025年全国农村闲置校舍约为4万所，2032年将达到5万所以上。

正因此，多地对农村闲置校舍开展摸底。河南省三门峡市教育局今年8月在一份对政协提案的回复中写道：全市共有闲置校舍170处，占地面积超56万平方米，总建筑面积超22万平方米。

紧接着，盘活利用工作启动。近日，河北省教育厅等五部门联合印发《河北省中小学校闲置校舍资源处置利用实施方案》，深入推进盘活闲置校舍资源工作。今年4月，湖南省教育厅等九部门联合印发《关于做好农村中小学校闲置校园校舍盘活利用工作的通知》，明确利用3年左右的时间，分类处置闲置校园校舍。

这与发展养老服务的相关政策正相契合。2025年3月，国家发改委等八部门发布《促进普惠养老服务高质量发展的若干措施》，鼓励改造闲置校舍建设普惠养老机构。2026年1月，自然资源部等三部门印发《关于深化自然资源要素保障支持养老服务改革发展的若干措施》，明确对农村利用闲置校舍建设养老服务设施，给予五年过渡期内不增收土地价款的优惠。

石伟认为，闲置村小校舍改建养老院，是目前最符合农村养老需求的可行模式。

然而，农村闲置校舍盘活利用是一项复杂工作，大多数闲置资源仍在“沉睡”之中。

比如，重庆市2014年就印发了相关文件，但公开信息显示，截至2025年年底，全市盘活利用5282处闲置校舍，总体盘活利用率只有48%。还有公开信息显示，某中部省份在对农村中小学布局优化后，形成的闲置校舍资产处置率目前不足30%。

闲置校舍得不到盘活利用，原因是多方面的。

“有的农村小学已经没有学生、教师，但没有注销，空留校舍闲置在那里。”东部地区一名退休的农村小学校长崔磊告诉21世纪经济报道记者。

他介绍，“0人校”不注销的原因主要有两个：一是担心流出的学生以后返乡回流，或者考虑到今后学校布局可能调整，为避免二次建设造成浪费而保留；二是即便已经没有学生，但只要学校不予注销，很多地方仍会下拨办学经费。

“但实际上，闲置下来的校舍需要专人看管，有的需要不定期维护，成本还是很高的。如果一直闲置下去，成为危房，就只能拆除，再无利用价值。”崔磊说。

更重要的未盘活原因是闲置校舍的产权不清晰。

现实中，农村闲置校舍土地和房屋的所有权种类较多，有的产权较为规范和清晰，土地和房屋均为国有资产；有的土地为集体土地，房屋为国有资产，虽然不统一但也清晰；但很多房屋产权极为复杂：有的全部由村民集资建设，有的是财政出资与村民集资共同建设，有的全部由社会捐资建设，有的是财政出资与社会捐资共同建设。

“建设资金来源有多个，就导致一个问题：校舍对外出租的收益该如何分配？”崔磊说，“有的地方就是因为村民与村委会、政府谈不拢租金分配，导致有意向的租户放弃租赁校舍。”

盘活利用闲置校舍的关键是确权。湖南省教育厅等九部门联合印发《关于做好农村中小学校闲置校园校舍盘活利用工作的通知》提出，依法依规确定闲置校园校舍土地使用权、房屋所有权等产权权属，核发或补办权证，完善权属转移、资产交接等手续。

该通知提出了分类处置的原则：对于产权明晰、手续齐全的先行予以处置利用；对于因历史原因土地和房屋等产权手续不完整的，按照法律法规、国家有关规定确定产权权属，明确监管主体单位，创新盘活路径，提升利用效益；对于产权权属有争议、暂时无法查证与确权的，先行搁置争议，边查证边确权，争取盘活利用。