养老金权益差序格局的法律审视 ——以成武县养老金分配数据为切入 近日，一位博主提到山东某县养老金支出的问题，本文从法律角度来聊这一话题。
2023年，山东菏泽成武县机关事业单位退休人员仅8778人，却领取了7.85亿元养老待遇；而城乡居民养老保险待遇领取人员11.94万人，仅领取2.51亿元。与此同时，该县全年公共教育支出仅6.53亿元，却覆盖了超过10万名在校学生和幼儿及7533名专任教师。
这组数据所揭示的制度性分配失衡，不仅是一个财政问题，更是一个严肃的宪法和法律问题。
我国《宪法》第四十五条明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”这一规定确立了社会保障权的宪法权利属性。同时，宪法第三十三条确立的平等原则要求国家在提供社会保障时，不得对公民基于身份差异进行不合理的差别对待。然而，成武县的数据表明，8778名机关事业单位退休人员人均年养老待遇约为8.94万元，而城乡居民人均年养老待遇仅约2102元，两者相差逾42倍。如此悬殊的差距，显然难以通过“合理差别”原则获得正当性论证。
从法律规范层面审视，这一问题的制度根源在于《社会保险法》的制度设计缺陷。该法第十条至第二十二条建构了职工基本养老保险的制度框架，但第二十二条仅规定“国家建立和完善城镇居民社会养老保险制度”，未对城乡居民养老保险的待遇标准、财政投入比例等核心问题作出具有约束力的规范。更为关键的是，2010年《社会保险法》立法时，机关事业单位养老保险被排除在该法覆盖范围之外，其办法“由国务院规定”。这一立法安排实质上以法律形式确认了不同群体适用不同养老制度的“双轨制”格局。
2015年，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号），启动机关事业单位养老保险制度改革，明确了“一个统一、五个同步”的基本思路。然而，十年过渡期已于2024年9月结束，制度层面虽已完成并轨的形式要件，但待遇差距的实质缩小仍面临深层障碍。机关事业单位在基本养老保险之外普遍建立了职业年金制度，而企业年金和城乡居民养老保险的补充层次严重滞后，多层次体系在事实上加剧而非缩小了待遇鸿沟。
从宪法实施的角度看，现行养老金制度的核心问题在于：基本养老保险的“保基本”功能定位未能得到统一贯彻。有学者指出，公职人员基本养老金替代率显著高于其他群体，存在对基本生活的“过度保障”，而企业职工和城乡居民则分别面临“基本保障”与“难以保障”的困境。这种待遇差序格局的形成，与《宪法》第四十四条关于退休人员生活受到国家和社会保障的规定形成了制度性张力。在“十五五”规划建议中，已有学者明确提出应着力缩小不同群体、不同地区的养老金待遇差距，城乡居民基本养老保险要稳步提高灵活就业人群和农民的养老金待遇。
改革的法律路径应当从三个层面推进。其一，尽快启动《社会保险法》修订程序，将城乡居民养老保险的待遇确定机制、财政投入责任和待遇调整规则纳入法律规范，改变目前过度依赖行政规范性文件的局面。其二，在立法中明确“基本养老保险待遇差距合理区间”的量化标准，为财政转移支付和待遇调整提供可操作的法治依据。其三，建立养老金待遇的合宪性审查机制，确保涉及公民社会保障权的重大制度安排符合宪法平等原则。诚如学者所言，社会保障是国民收入再分配的重要途径，应确立“国民社会保障权益平等”原则，按“抑峰填谷”思路缩小不同群体间的待遇差距，强化基本养老金“保基本”的功能定位。
成武县的数据之所以引发广泛关注，恰恰因为它以极端清晰的方式呈现了一个普遍性制度困境：当社会保障从“身份保障”向“权利保障”转型的过程中，法律规范的滞后与宪法承诺之间的落差，已经成为社会公平正义的显性缺口。养老金制度的改革，归根结底是宪法平等原则在社会保障领域的具体落实。唯有以法治方式重构制度框架，方能使“老有所养”从宪法权利转化为每一个公民可预期的制度现实。
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