编者按：做企业的都知道，最怕的不是自己出错，而是上游出事牵连到自己。开票方在异地被税务局认定虚开，自己作为受票方，发票突然就不能抵扣了，还得补税。这时候很多老板会问：我能不能直接去告上游税务局？凭什么他们说虚开就虚开？辽宁省高院同一合议庭作出的两份裁判，给出了一个很有意思的答案：一份说“不能告”，一份说“能告”。差别不在法院态度，而在你告的到底是什么文书。本文就把这件事讲清楚。

01两个案子，一个说不能告，一个说能告

先看第一个案子，案号是（2025）辽行申1205号。大连某区税务机关认定辖区内一家开票企业对外虚开，然后给受票方唐山某公司所在地的税务局发了一份《已证实虚开通知单》。唐山公司觉得，这张单子直接导致自己抵扣不了，于是跑到大连市税务局申请行政复议。结果税务局不受理，告到法院，一审二审都输了。辽宁省高院2026年2月裁定：这张通知单是税务机关之间的内部协查文件，不直接送给企业，也不直接给企业设定义务，不属于行政复议范围，驳回再审申请。

再看第二个案子，案号是（2025）辽行再19号，河北某物流公司诉大连市税务局行政复议申请决定案。上游税务机关对开票企业作出了《税务处理决定书》，认定其虚开。受票企业不服，申请行政复议。这次法院说：可以。受票企业虽然不是这份处理决定直接针对的对象，但处理决定认定虚开，直接导致它手里的发票不能抵扣，它跟这个决定有实实在在的利害关系，具备复议申请人资格。

这两个案子出自同一个合议庭，时间相隔不到四个月，结论却一驳一准。关键不在法院偏袒谁，而在于你告的东西性质不一样。《已证实虚开通知单》是内部传话的条子，《税务处理决定书》是对外生效的正式决定。告前者，门是关的；告后者，门是开的。两案观点其实也有呼应：第一个案子在驳回再审的同时特别指明，申请人“可以就对外发生法律效力的税务处理或处罚决定依法寻求救济”，这恰好与第二个案子确认受票企业对上游虚开定性处理决定具有利害关系的立场相互印证。

值得一提的是，第二个案子后来以“河北某物流公司诉某市税务局行政复议申请决定案——以司法监督践行‘法治是最好的营商环境’理念”为题，入选最高人民法院发布的人民法院服务新时代东北全面振兴典型案例（第二批）。最高法在阐述典型意义时明确指出，本案畅通了企业纳税权益的救济渠道，为同类案件的处理提供了重要参考。也就是说，最高法肯定的不是“告通知单”那条路，而是“告处理决定”这条路。

02为什么《已证实虚开通知单》原则上告不了？

道理其实不复杂。按照《税收违法案件发票协查管理办法（试行）》的规定，委托方税务局按“一户一函”出具通知单，随协查函寄给受托方税务局，受托方收到后立案检查。这张单子只在税务局之间流转，不直接送到企业手上，也不直接让企业补税。企业最后要不要补、补多少，取决于本地税务局立案检查后自己作出的处理或处罚决定。

用法律术语说，这叫“内部行为”或“过程性行为”，不产生外部法律效力，所以不可诉，同理也不可复议。法院还援引了人民法院案例库里的一个入库案例：行政机关之间委托案件协查的内部通知和线索材料，属于过程性行为，对相对人合法权益不产生实际影响，不属于行政复议和行政诉讼受案范围。

但“告不了”不是绝对的。如果本地税务局拿到通知单后，没有自己做调查，直接拿它当定案的主要依据，那这张单子就“外部化”了，性质就变了。最高法在2025年第三期“行政审判讲堂”答疑里说得很清楚：通知单如果只是线索，不发生外部效力，不属于受案范围；如果受托方把它作为作出处理或处罚决定的主要依据、已经发生外部效力，就要结合权利救济的直接性、经济性等因素，视情况决定是否纳入受案范围。如果通知单作为过程性行为有独立价值、对当事人权利义务产生重大影响，受票企业针对处理或处罚决定寻求救济又有客观障碍或者明显不公平，法院也可以赋予它救济权。

对受票企业来说，这意味着主战场首先在本地稽查程序。一方面，在陈述申辩、听证环节把交易真实性讲清楚、证据摆出来，对本地作出的处理、处罚决定依法申请复议、提起诉讼。另一方面，盯住本地税务局有没有“偷懒”——如果它未经独立调查、直接拿通知单定案，你就可以主张通知单已经外部化，转而就通知单本身寻求救济。

03上游的《税务处理决定书》，下游企业凭什么能告？

跟只在税务局内部流转的通知单不同，上游的《税务处理决定书》是对外发生法律效力的正式行政行为。受票企业能不能告？辽宁高院（2025）辽行再19号判决给出了肯定的答案，而且把道理讲得很透。

第一，利害关系人不等于行政相对人。按照《行政复议法》《行政复议法实施条例》和《税务行政复议规则》，跟被申请复议的行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，就是“利害关系人”，同样有资格申请复议。行政行为影响相对人的同时，客观上也会波及其他主体，受票企业正是基于利害关系人身份取得申请人资格。

第二，判决提炼了认定利害关系的四个要件：你主张的得是权利或类似权利的利益，不是反射利益；这权益得是你的，不是别人的，也不是公共利益的；损害的可能性得是必然存在或可以预见的，不是主观臆想；这权益得受行政法律规范保护，不是立法目的管不着的。 对受票企业来说，上游一认定虚开，手里的发票就成了不合规凭证，换开又常常障碍重重，补税、滞纳金的损害可以预见甚至必然发生；《税收征收管理法》第一条也明确把保护纳税人合法权益列为立法目的。四个要件全满足。

第三，判决还用第三人制度来印证。如果开票企业申请复议，受票企业跟复议结果息息相关，参加复议还有助于查清事实，本来就有权作为第三人参加。既然如此，它跟案涉处理决定的利害关系不言自明，自然也可以作为申请人提出复议申请。

第四，关于证明责任，判决说申请阶段对利害关系的证明只是初步的、表面成立的，不能用实体审查标准卡受理门槛。受票企业只要提供上游认定范围涵盖自己发票、本人已被本地税务机关约谈补税这类初步证据，就算尽到举证责任了。

特别值得一提的是，判决纠正了原二审的观点。原二审拿国家税务总局2014年第39号公告说事，认为受票方取得的发票“不是必然不能作为进项税额抵扣凭证”，所以处理决定对它没实际影响。再审判决说：上游既已认定全部2063份发票均属虚开，受票方手里的发票就不能作为合法抵扣凭证了；受票方要想主张自己的发票符合39号公告、不属于虚开，恰恰应当且只能在针对该处理决定的复议程序里证明。39号公告不是关闭救济通道的理由，反而说明受票企业更需要走复议程序主张权利。

这个观点不是孤立的。最高法在2024年4月26日第二期“行政审判讲堂”里专门答疑：税务处理决定可能对受票企业权利义务产生实际影响，受票企业跟它有利害关系，有权申请行政复议；只有充分证据证明受票方符合39号公告情形、处理决定对其确无实际影响的例外情况，才不具备申请人资格。答疑还强调，对复议申请人资格不宜卡得太严，要发挥行政复议“低成本、高效率、宽口径”的优势。（2025）辽行再19号判决正是这个精神的落地，入选最高法典型案例，也说明这类问题的裁判方向正在趋于统一。

04为什么非得让下游企业能告上游税局？

有人可能会说：下游企业不是可以对本地税务局的补税决定申请复议、提起诉讼吗？救济渠道已经有了，何必再给它告上游的资格？辽宁高院这个判决没停在“确认资格”上，而是从三个层面把这个问题说透了。

第一，行政行为的公定力摆在那儿。行政行为一经作出，除非重大且明显违法，否则推定合法有效，任何机关、组织或个人未经法定程序不能否定它的效力。下游税务局作出处理时，通常必然受在先的上游处理决定约束。就算查实交易真实，下游也只能囿于上游定性、最多认定善意取得，补税结果没实质差别。上游处理决定在整个争议里处于主导性、基础性地位，是对受票企业权利义务产生直接、关键影响的行政行为。除了告它，受票企业没有更直接、简便、有效的救济途径。

第二，违法性继承这条路走不通。从救济权利、实质化解争议出发，公定力理论在一定条件下可以突破，也就是两个先后关联的行政行为之间，法院可以承认先前行为的违法性被在后行为继承。但得同时满足三个条件：两个行为在时间上有先后，表现为程序联动、要件先决或执行依据关系；先前行为已不具争议性，违法性继承是当事人救济的唯一途径；当事人的实体权益确有救济必要。这类案件里，法院审查下游决定时只按“重大且明显违法”标准从证据效力角度审视上游认定，而且上游处理决定本身还是可以争议的行政行为，不符合违法性继承的适用前提。指望在告下游决定的程序里顺便推翻上游认定，制度上走不通。

第三，损害是直接的、终局的。取得虚开发票通常不得作为合法有效的扣税凭证。所以上游虚开定性一经作出，受票企业不得抵扣的实际影响就已经依法当然产生，而且是终局形态，不是等下游具体补税决定作出才发生。这时候不给它告上游的权利，它的权利就无从获得有效救济。就算下游把它暂定为善意取得，也推翻不了发票系虚开的结论。所以，针对上游处理决定申请复议，是实现权利救济所必需的有效途径。

一句话总结：上游一认定虚开，下游手里的发票就废了。只让下游告本地补税决定，等于只让它在结果上挣扎，不让它从根本上挑战虚开认定，权利保障不够充分。上游处理决定是整个争议的“地基”，给下游告上游的资格，才是真正有效的救济通道。

结语：下游企业的救济路线图

两案看下来，跨区域虚开案件里受票企业的救济路径已经比较清晰了。

如果是因为《已证实虚开通知单》被启动检查，主战场在本地稽查程序：围绕交易真实性充分陈述申辩，同时对本地作出的处理、处罚决定依法申请复议、提起诉讼。同时留个心眼，看本地税务局有没有不经独立调查、直接拿通知单定案。如果有，就可以主张通知单已经外部化，转而就通知单本身寻求救济。

如果获悉上游已经作出定性虚开的《税务处理决定书》，就可以依据（2025）辽行再19号判决和最高法答疑确立的规则，以利害关系人身份向上游复议机关申请复议。

要特别提醒的是，复议期限从知道行政行为之日起算。受票企业往往是被本地税务局约谈时才得知上游文书，所以要注意留存获悉时间的证据，尽快提出申请，并备好上游认定涵盖己方发票等能证明利害关系的初步材料。

程序之外，实体上的止损空间也要用足。遇到这类风险，尽早找专业税务律师帮忙，找准哪个行政行为可以复议、可以诉讼，及时专业地行使权利，别因为程序走错、时限错过而吃哑巴亏。

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