作者简介：章剑生，浙江大学光华法学院教授、博士生导师，法学博士。文章来源：《法治现代化研究》2026年第5期，转自法治现代化研究公号。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。
摘要
在国有土地上房屋征收补偿中，未登记建筑认定意见直接影响被征收人的补偿范围、标准。围绕未登记建筑认定意见可诉性及救济方式，司法实践一直存在分歧。最高人民法院在“王家琼案”中首次提出行政行为“可吸收性”理论，明确未登记建筑认定意见性质上属于行政确认，而非单纯的“过程性行为”，具备独立的法效果。未登记建筑认定意见的法效果原则上可被后续的、及时作出的补偿决定所吸收，被征收人应当通过起诉补偿决定寻求救济，但在补偿决定未及时作出、房屋已被强制拆除且主体不一致等例外情形下，未登记建筑认定意见具有独立的可诉性。这一“原则吸收、例外独立”的分层救济规则，兼顾行政程序连续性与权利救济实效性，有助于避免诉讼资源浪费，实现一次性实质解决补偿争议。“王家琼案”为未登记建筑认定意见的司法审查提供了清晰的规则指引，对完善征收补偿制度具有重要参考价值。
一、引言
在国有土地上房屋征收过程中，因未登记建筑认定意见的争议是形成征收补偿纠纷的重要原因之一。由于历史变迁、规划管理和产权登记制度不完善等多重因素，许多被征收人一直居住的房屋并未取得完整的产权登记证书。房屋权属证书通过公示使得该权利成为对世权，具有对抗善意第三人的能力，但是，未经登记房屋不能因此否定其所有权。对于此类建筑在国有土地上房屋征收补偿中是否应予补偿，按何种标准补偿，政府一般都是依据有关部门在征收决定作出之前的未登记建筑认定意见确定。若认定该房屋为合法建筑的，应予补偿；反之，则不予补偿。未登记建筑认定意见直接影响被征收人的补偿范围和补偿金额；若认定内容对其不利，则被征收人往往诉诸法院，请求法院撤销。一直以来，对于未登记建筑认定意见是否属于行政诉讼的受案范围，在司法实践中存在较大的分歧。有的法院认为，未登记建筑认定意见仅是为后续政府作出补偿决定所做准备的过程性行为，不具有终局性，因而不可诉。但也有法院认为，未登记建筑认定意见直接影响被征收人的财产权，具有独立的法效果，应当纳入行政诉讼的受案范围。不过，针对未登记建筑认定意见如何救济，在行政法学理上鲜有讨论。
2024年2月23日，最高人民法院对王家琼与湖北省宜昌市伍家岗区人民政府未登记房屋认定案（以下简称“王家琼案”）作出（2023）最高法行再16号裁定书。2024年第12期《最高人民法院公报》公布 “王家琼案”裁定书及其裁判要旨。围绕此案中的未登记建筑认定意见如何救济问题，最高人民法院提出了行政行为的“可吸收性”理论，即“市、县级人民政府对征收范围内未登记建筑作出的认定意见，对被征收人获得行政补偿的合法权益产生实际影响的，其法律效果可被后续的行政补偿行为吸收”。也就是说，原则上未登记建筑认定意见是不可诉的，因为它的法效果可以被后续的征收补偿决定吸收，被征收人可以直接诉征收补偿决定。但是，“市、县级人民政府对未登记建筑作出认定意见后，被征收人与房屋征收部门不能达成补偿协议，市、县级人民政府也未及时作出补偿决定的，被征收人难以通过其他法定途径解决争议，其就认定意见单独提起诉讼的，人民法院应予立案”。也就是说，只有在“不能达成补偿协议”“也未及时作出补偿决定”的情况下，未登记建筑认定意见才能被单独起诉。
本文以“王家琼案”为切入点，围绕未登记建筑认定意见的可诉性、与征收补偿决定之间的可吸收性和补偿权利救济的实效性展开评析，旨在提炼出针对未登记建筑认定意见的诉讼规则，为司法审查提供若干规则指引。
二、案情梗要与问题整理
（一）案情概要
1.基本事实。因实施宜昌市伍家岗区九码头棚户区改造项目建设，伍家岗区政府于2017年11月13日作出宜伍征决字〔2017〕10号《房屋征收决定书》，决定征收沿江大道、夷陵大道、胜利二路的部分房屋。王家琼位于宜昌市伍家岗区夷陵大道134号房屋，是经法院从唐万定、宜昌丰泽实业有限责任公司强制执行抵债而来。2021年6月2日，伍家岗区政府召开办公会，专题研究本次征收未登记建筑（房屋） 及改变房屋规划用途的拟认定问题，并形成了拟认定意见。其中，对王家琼上述房屋不予认定为合法建筑（房屋）。2021年6月5日，伍家岗区政府将《伍家岗区国有土地上房屋征收未登记建筑以及改变房屋规划用途拟认定专题会会议纪要》予以张贴、公告。2021年7月19日，房屋征收部门将该专题会议纪要送达王家琼。王家琼对拟认定意见提出异议。2021年9月15日，伍家岗区政府作出《关于未登记建筑（房屋）的认定意见》（以下简称《认定意见》），认定王家琼上述房屋不符合认定为合法建筑（房屋）的条件，不予认定为合法建筑（房屋）。2021年9月16日，伍家岗区政府将《关于未登记建筑（房屋）的认定意见》（以下简称《认定意见》）送达王家琼。王家琼认为伍家岗区政府作出的该认定意见违法，提起本案诉讼。一、二审法院均以未登记建筑认定意见属于“过程性行为”为由，分别作出驳回起诉和驳回上诉的裁定。
2.裁判理由。最高人民法院认为，在行政行为属性上，市、县级政府对征收范围内未登记建筑作出的认定意见属于行政机关作出的行政确认行为。行政确认服务于特定的行政管理目标，属于一种相对独立的行政行为种类。一般而言，行政确认只是对既存事实进行法律事实性的确认，不直接形成或者处分相对人的权利义务。尽管如此，由于被征收人就未登记建筑能否获得补偿、获得何种标准的补偿，依赖于市、县级政府作出的认定，故这种行政确认直接影响被征收人获得行政补偿的法律地位。这就对被征收人的合法权益产生了实际影响。市、县级政府作出的这种行政确认还直接决定了房地产价格评估机构如何对未登记建筑价值进行评估，是房地产价格评估机构对被征收房屋价值进行评估的根本基础，房地产价格评估机构须遵照执行。对于未登记建筑的价值，房地产价格评估机构只能依据市、县级政府作出的认定意见进行价值评估，无权自行对未登记建筑作出认定处理。即使被征收人对价值评估有异议，也难以在相关异议程序中有效质疑市、县级政府就未登记建筑作出的认定意见。
基于市、县级政府对未登记建筑作出的认定意见所具有的行政确认性质，以及市、县级政府作出认定意见和市、县级政府对被征收人履行征收补偿职责之间的先后逻辑关联，认定意见尽管属于一种相对独立的行政行为，但其具有一定的过程性、辅助性，其法律效果可被其后终局性影响被征收人权利义务的行政补偿行为所吸收。就未登记建筑而言，其价值补偿依据是房地产价格评估机构按照市、县级政府作出的认定意见进行的价格评估。房地产价格评估机构确定的未登记建筑的价值是房屋征收部门和被征收人订立补偿协议的基础，也是市、县级政府作出补偿决定的基本前提。若被征收人认可认定意见，其后和房屋征收部门就未登记建筑的补偿订立补偿协议，则认定意见对被征收人合法权益的影响就被吸收入所订立的补偿协议中。若市、县级政府随后作出补偿决定，由于补偿决定的作出主体和认定意见的作出主体一致，且认定意见是作出补偿决定的事实基础，则认定意见的法律效果客观上已被吸收入后续的补偿决定中，其对被征收人获得行政补偿的合法权益产生的实际影响已融入补偿决定的法律效果，不再独立地对被征收人的合法权益产生实际影响。
对于被征收人不服市、县级政府就被征收范围内未登记建筑作出的认定意见提起的诉讼是否立案及如何审理，应当区分情况依法决定。若市、县级政府作出认定意见后又及时作出了补偿决定，被征收人均不服，决定通过诉讼方式寻求权利救济，则可仅就补偿决定提起诉讼。由于认定意见的法律效果已被市、县级政府其后作出的补偿决定所吸收，则法院通过对补偿决定的审理和裁判，便可一次性彻底解决补偿争议，减轻当事人讼累，避免程序空转，实现诉讼经济和纠纷解决的实效。无论是在就补偿决定提起诉讼之前、之中，还是之后，被征收人均没有必要对认定意见提起诉讼。正是由于缺乏权利保护的必要性，被征收人依法可对市、县级政府作出的补偿决定提起诉讼的，法院对其就认定意见提起的诉讼可不予立案。若市、县级政府对未登记建筑作出认定意见后，被征收人与房屋征收部门达不成补偿协议，市、县级政府也未及时作出补偿决定，被征收人难以通过其他法定途径解决争议，则认定意见就保持了对被征收人获得行政补偿的合法权益产生的实际影响，具备了独立的可诉性。被征收人对认定意见单独提起诉讼的，法院应予立案。如此启动诉讼程序，就保证了救济被征收人合法权益的实效性，也有助于督促市、县级政府及时作出补偿决定，还有益于在行政赔偿等其他法定救济途径中依法确定未登记建筑的价值。对于市、县级政府在法院对被征收人就认定意见提起的诉讼的审理过程中作出补偿决定的情况，由于补偿决定是终局性影响被征收人权利义务的行政行为，被征收人可依法对补偿决定另行提起诉讼，故不宜否定被征收人的诉权，但同时也不宜以其后出现的补偿决定而否定被征收人已在前案对认定意见提起诉讼的正当性。较为可取的做法是，就补偿决定提起的诉讼具备与就认定意见提起的诉讼合并审理条件的，宜两案合并审理。这样既方便当事人诉讼，又能实现解决争议的集中高效。不具备合并审理条件的，对就补偿决定提起的诉讼予以中止，待就认定意见提起的诉讼审结形成生效裁判后再行恢复，以保障关联诉讼的前后承继性，避免矛盾裁判，维护裁判尺度的统一。
（二）问题整理
1. 未登记建筑认定意见是对被征收人所有的房屋是否属于合法建筑的一种法律判定。就性质而言，学理上有行政确认之说。行政确认通常归入事实行为范畴，其法效果如何取决于法律规定。在国有土地上房屋征收过程中，未登记建筑认定意见直接影响被征收人的补偿范围、标准，因此，若被征收人不服未登记建筑认定意见，应当赋予其行政诉权。就《行政诉讼法》第2条和第12条等规定看，针对未登记建筑认定意见独立提起行政诉讼并无法律障碍。但是，在“王家琼案”的一审、二审中，两级法院都以未登记建筑认定意见属于“过程性行为”为由，分别作出驳回起诉裁定和驳回上诉裁定，从而引出了何为“过程性行为”的判断问题。“过程性行为”的理论核心在于如何区分“未成熟的行政行为”与“已产生法效果的行政行为”。这里所谓的“未成熟”是指行政机关尚未作出最终决定，相对人或者利害关系人的权利义务尚未被正式确定、变更或者消灭。在“王家琼案”再审中，最高人民法院否定了一审、二审法院的裁判理由，但并未从法理上清晰地解释作为行政确认的未登记建筑认定意见与“过程性行为”之间的关系。对此，本文将围绕这个问题展开论述，为进一步分析最高人民法院裁判理由提供一个法理基础。
2.最高人民法院一方面认为未登记建筑认定意见是一种相对独立的行政行为，但另一方面又认为它具有一定的过程性、辅助性之特点，其法律效果可以被其后终局性影响被征收人权利义务的行政补偿决定所吸收。由此，行政行为可吸收性问题成为本案裁判理由中一个亮点，从而引发了行政法学界的关注。关于行政行为可吸收问题，行政法学理上的讨论并不多见，但在“王家琼案”中最高人民法院提出了这一个问题，足见其有不小的实务价值，行政法学界应当给予充分关注。虽然在行政法学理上存在诸如“多阶段行为”“关联行政行为”“成熟性原则”等相关理论，但它们与行政行为可吸收之间的关系究竟如何，或者用它们能否解决“王家琼案”中所谓的行政行为可吸收问题，并无现存的答案。行政行为可吸收属于一个法律拟制问题，具有鲜明的目的性。因此，从规范和判例中提炼出行政行为可吸收理论，创制其规则体系，则有助于深化行政法学理与实务指引效果，对此，本文将重点讨论这个问题。
3.行政行为是否可吸收以及可能产生的问题，需要由一个规则体系加以规制。在“王家琼案”中，最高人民法院创设了“后续行为规则”，即未登记建筑认定意见作出之后，如果政府及时作出征收补偿决定，那么，未登记建筑认定意见的法效果可以被补偿决定所吸收。此时，若被征收人对未登记建筑认定意见提起行政诉讼，法院可以不予受理。但是，若政府与被征收人不能达成补偿协议，也不及时作出征收补偿决定，那么，未登记建筑认定意见具有可诉性。然后，此种情形下，未登记建筑认定意见权利救济的实效性，最高人民法院并没有作进一步的理由阐述。对此，本文将给予评述。
三、评析
（一）未登记建筑认定意见的可诉性
在国有土地上房屋征收过程中，未登记建筑认定意见一直是被征收人与政府之间引发补偿争议的程序节点。从实际情况看，形成未登记建筑的原因十分复杂，且未登记建筑并不当然就是违法建筑，因此，应当先由政府组织有关部门依法确定它合法与否，才能确定补偿范围、标准。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第24条第2款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”根据这一规定，市、县级政府对未登记建筑具有调查、认定和处理的法定职责，但是，对未登记建筑认定意见的可诉性问题，在“王家琼案”之前，各方意见未必一致。
1.未登记建筑认定意见的性质：过程性行为抑或行政确认
未登记建筑认定意见是政府组织有关部门就征收范围内被征收人未经登记的建筑，依法作出是否属于合法建筑或者是否属于未超过批准期限的临时建筑的认定。对于未登记建筑的认定意见的性质，在“王家琼案”中，一、二审法院认为它是征收过程中的一种“过程性行为”，因此，依照《最高人民法院关于适用 <中华人民共和国行政诉讼法> 的解释》（以下简称《行诉解释》）第1条第2款第6项规定，不属于行政诉讼受案范围。在一、二审法院看来，未登记建筑认定意见是政府为作出补偿决定而实施的准备、论证、研究等中间环节，不具有独立的法效果。但是，最高人民法 院并不完全赞同这一裁判理由。将未登记建筑认定意见定性为“过程性行为”，至少存在如下问题：（1）“过程性行为”的本质特征是它的“非终局性”。在行政程序中，行政机关作出某个行政行为之前，一般要为作出该行政行为而进行准备、论证、研究、层报、咨询等行为，这些行为尚不具备最终的、对外的法律效力。如城乡规划部门修改控制性详细规划报送本级政府审批行为和本级政府作出的审批行为，均属于行政机关内部的过程性层报、审批行为，不对外发生法律效力。但是，就未登记建筑认定意见而言，它一旦由政府组织有关部门作出，其对未登记建筑合法性的判断即具有确定性和拘束力，后续订立行政补偿协议和补偿决定都必须遵照执行。（2）《国有土地上房屋征收评估办法》第9条第3款规定：“对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。”根据这一规定，如果未登记建筑认定意见是过程性行为，那么，它不可能对评估机构产生“应当依照”的约束力。由此可见，未登记建筑认定意见是评估的直接依据，具有独立的法效果。 一、二审法院未能处理好上述两个问题，其裁判理由欠缺足够的说服力，因此被最高人民法院否定。
或许如最高人民法院那样将未登记建筑认定意见定性为行政确认更为合理。行政确认是指行政机关对既存的法律事实或法律关系进行认定、证明或宣示的行为。它本身并不创设、变更或者消灭相对人的权利义务，但其法效果则会影响相对人的权利义务。未登记建筑认定意见是对征收范围内未登记建筑是否为合法建筑或者未超过批准期限的临时建筑这一事实的法律确认。这种“确认”并非没有法效果，未登记建筑一旦被认定为“违法建筑”或者“超过批准期限的临时建筑”，它即被排除在补偿范围之外，从而产生了否定被征收人财产权的法效果。最高人民法院在“王家琼案”中指出：“政府对征收范围内未登记建筑作出的认定意见属于行政确认，会对被征收人获得行政补偿的合法权益产生实际影响。”这一裁判理由明确否定了“王家琼案”一审、二审的裁判理由，具有重要的法理价值。它放弃了对未登记建筑认定意见采用“过程性行为”的形式主义判断标准，而是从行为的实质法效果切入确定其性质，更加契合了行政诉讼救济权利的制度宗旨。
2.未登记建筑认定意见与“实际影响”
根据《行政诉讼法》第2条和最高人民法院《行诉解释》第1条第1款的规定，判断行政行为是否具有可诉性的标准是该行政行为是否对公民、法人或者其他组织的合法权益产生实际影响，即学理上所谓的“实际影响”标准。作为行政确认的未登记建筑认定意见，它具有法定的法效果，这种法效果对被征收人的补偿权所产生的补偿范围、补偿标准的“实际影响”主要呈现在如下几个方面：
（1）直接影响被征收人的补偿请求权。未登记建筑认定意见最直接的法效果是它能够决定未登记建筑能否被纳入征收补偿范围和适用补偿标准。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第24条第2款确立“合法建筑补偿”原则。在此原则之下，一旦未登记建筑认定意见将被征收人的房屋判定为“不合法建筑”或者“超过批准期限的临时建筑”，该房屋即被排除在征收补偿范围、标准之外，被征收人就没有补偿请求权的事实基础。如在“王家琼案”中，伍家岗区政府作出“不予认定为合法建筑”的认定意见，直接导致王家琼无法获得该167.91平方米的房屋补偿。由此可见，未登记建筑认定意见不应是“过程性行为”，而是对被征收人合法权益产生“实际影响”的终局性行为。对此，最高人民法院认为，“该认定意见在现阶段仍是独立存在的行政行为，保持了对王家琼就案涉房屋获得行政补偿或者行政赔偿的合法权益产生的实际影响”。此裁判理由十分精当。
（2）直接影响评估补偿房屋的范围。未登记建筑认定意见对被征收人的“实际影响”还可以传递到评估补偿房屋的范围。《国有土地上房屋征收评估办法》第9条第3款规定：“对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。”根据这一规定，评估机构对未登记建筑是没有独立认定是否合法的权限，它必须适用未登记建筑认定意见的结论。未登记建筑认定意见限定了评估机构对未登记建筑的评估范围，未登记建筑被认定为合法的，按照市场价值评估；被认定为违法的，排除在评估范围之外，且被征收人无法通过评估复核程序对未登记建筑不予作合法认定提出异议。由此可见，未登记建筑认定意见对被征收人在评估环节的“实际影响”是客观存在的，后续的补偿协商、补偿决定也都是在这一评估结论基础上进行的。
（3）不具有与违法建筑认定函实质上的等同性。从功能视角看，国有土地上房屋征收中的未登记建筑认定意见与城乡规划行政执法中的违法建筑认定函是不同性质的行政行为。虽然两者都以案涉“建筑是否合法”为核心判断内容，并具有“违法建筑不予保护”的法效果，但两者所不同的是，前者发生在国有土地上房屋征收补偿中，其目的是确定补偿范围、标准；后者发生在城乡规划行政执法中，其目的是为综合行政执法部门提供作出行政处罚的事实依据。一般来说，违法建筑认定函属于行政机关之间不产生外部法效力的内部行为，城乡规划部门并不向当事人直接送达违法建筑认定函，因此，它对当事人的合法权益不产生实际影响。在“王家琼案”中，在作出未登记建筑认定意见过程中，政府有关部门不仅事先听取了王家琼的意见，而且还依法向王家琼直接送达了未登记建筑认定意见。因此，不能以违法建筑认定函具有的“内部行为”性质，否定未登记建筑认定意见对被征收人合法权益的“实际影响”。
（二）未登记建筑认定意见与被征收补偿决定之间的可吸收性
作为行政确认的未登记建筑认定意见，在行政诉讼中它与补偿决定之间是什么关系？或者说，在国有土地上房屋征收补偿过程中，若先后出现未登记建筑认定意见和补偿决定，那么，被征收人不服时是否可以分别起诉这两个行政行为？如果只有未登记建筑认定意见，政府没有作出补偿决定，那么，被征收人是否可以针对未登记建筑认定意见单独提起诉讼？对此，最高人民法院在“王家琼案”中提出了行政行为“可吸收”命题，它触及了行政行为理论中一个存在但尚未被充分讨论的问题，值得行政法学界关注并讨论。
1.行政行为可吸收的法理框架
胡建淼教授在2010年出版的《行政法学》（第3版）中较早提出了行政行为可吸收观点，他在讨论行政行为关系时提出此论点，但并未涉及行政救济中如何诉讼的问题。之后，有学者基于最高人民法院指导案例22号，从行政诉讼角度提出后续行政行为能否吸收先行政行为的问题，经过论证其认为应该构建“吸收说”，即将后续行政行为与先行行政行为整合成一个行为，而后续行政行为又是整个过程通过行政程序得来的最终行政决定，由后续行政行为吸收先行行为能够更好地全面解决实践中的问题。2023年胡建淼教授在其《行政法学》（第5版）中坚持行政行为可吸收的观点，并指出，一些具有可以被另一个行政行为吸收特点的行政行为，是可吸收行为，行政确认、行政许可、行政命令、行政检查等便是；相反，那些不具有被吸收性的，就是不吸收行政行为，行政许可、行政处罚、行政给付、行政征收和征用等便是。在2024年9月“大有公法沙龙”第5期上，胡建淼教授主讲了“行政行为之间的吸收关系”，对其提出的行政行为吸收关系作了较为系统的论述。后该主讲内容以《论行政行为之间的吸收关系》为题，发表在2025年第3期《法律适用》上。本文认为，从行政诉讼角度，行政行为可吸收理论是有实益的，如可以减轻法院和当事人的程序负担，一次性解决原告实质性诉求等。但是，行政行为可吸收性不得克减原告诉讼权利，偏离行政诉讼权救济的宗旨，因此，在“王家琼案”的基础上，有必要推进对行政行为可吸收性理论的拓展性研究。为讨论的便利性，从诉讼视角，本文在既有研究成果的基础上整理如下一个行政行为可吸收的法理框架：
（1）概念。行政行为可吸收是指同一个行政机关基于同一个行政目的先后作出多个行政行为，且后续行为以前置行为为事实基础时，前置行为的法效果可以被后续行为所吸收。当前置行为被后续行为吸收后，前置行为的法效果不再独立存在，从而丧失了单独对其进行司法审查的必要性。需要指出的是，行政行为可吸收并不意味着前置行为在法律上被“消灭”，而是它的法效果被并入后续行为，一并受到司法审查。在行为主体上，胡建淼教授认为发生吸收关系的两个行政行为可以由不同行政机关作出。对此，章文英法官结合“王家琼案”案情敏锐指出，作出未登记建筑认定意见的主体可能与作出补偿决定的主体相同，也可能不同。在主体不同的情形下，将未登记建筑认定意见作为补偿决定的一部分，可能存在权责不一致问题。因此，未登记建筑认定意见需要单独成诉之后作为被诉行政行为，仅作为证据材料难以达到相应的审查程度。可见，即使行政行为可吸收关系发生，但在行政诉讼中法院仍然需要结合个案特殊情况作出是否能够吸收的判定。
（2）种类。行政行为之间的可吸收至少有如下两种情形：其一，前置与后续关系。如在国有土地上房屋征收过程中，若征收范围内存在未登记建筑，那么未登记建筑认定意见是补偿决定作出的前置行为，而补偿协议、补偿决定则是未登记建筑认定意见的后续行为。又如，在道路交通安全执法中，强制抽血检验以判断是否构成酒（醉）驾的命令与后续行政处罚决定或者移送刑事立案决定，也构成了此种情形。其二，手段与目的关系。如在行政处罚程序中，为了实现行政处罚的目的，责令改正或者限期改正决定有时必不可少。也就是说，行政机关在实施行政处罚时，若有必要，可以附随作出责令改正或者限期改正决定。又如，在行政处罚程序中，为了查明行政违法事实，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下， 经行政机关负责人批准，可以采取的先行登记保存。
（3）适用。行政行为可吸收一般情况下可适用于行政复议或者行政诉讼程序。它的适用条件是：其一，后续行为及时作出。若没有后续行为，前置行为是独立的复议/诉讼客体；若后续行为没有及时作出，如超过对前置行为可以提起救济的法定期限，则可以阻断行政行为吸收关系的发生。其二，后续行为可以吸收前置行为的法效果。若前置行为作出后，它的法效果可能没有发生，也可能丧失，或者因其他原因无法吸收时，则不发生行政行为可吸收关系。如未登记建筑认定意见作为“拆违”依据引起行政赔偿诉讼，补偿决定就不能吸收它的法效果。此时，前置行为应当恢复其独立性，具有可诉性。
2.“王家琼案”中行政行为可吸收规则
2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布实施后，就行政诉讼中对未登记建筑认定意见与补偿决定如何审查问题，窦家应法官提出了“关联行为审查”规则，即对关联行政行为和本行政行为的司法审查采取分别立案、合并审查的方式予以处理。在行政诉讼的立案阶段，法院要做好引导工作。原告对本行政行为提起诉讼的同时，可以对关联行政行为也提起诉讼，法院在审查时可以合并审理，再分别作出判决。不同于行政行为可吸收规则，关联行为审查规则承认未登记建筑认定意见与补偿决定是两个独立的行政行为，因此，法院应当分别立案，合并审理，再分别判决。尽管在行政法学理论上已经有如前整理的行政行为可吸收的法理框架，但实务似乎并未受到它的影响。直到“王家琼案”进入再审程序，行政行为可吸收理论才出现在司法裁判理由中。从最高人民法院裁判理由看，“王家琼案”在相当程度上发展了既有行政行为可吸收理论。这种基于经验而不是逻辑产生的行政行为可吸收规则，具有极强的解释中国问题的能力。
在“王家琼案”中，伍家岗区政府于2021年9月作出认定意见，但截至2023年12月最高人民法院组织询问时，仍未作出补偿决定，也未与王家琼达成补偿协议。在此期间，王家琼的房屋已被强制拆除，其补偿权利长期处于悬而未决的状态。对此，最高人民法院认为：“基于市、县级政府对未登记建筑作出的认定意见所具有的行政确认性质，以及市、县级政府作出认定意见和市、县级政府对被征收人履行征收补偿职责之间的先后逻辑关联，认定意见尽管属于一种相对独立的行政行为，但其具有一定的过程性、辅助性，其法律效果可被其后终局性影响被征收人权利义务的行政补偿行为所吸收。”从这段裁判理由中可以看到，市、县级政府在作出未登记建筑认定意见后，应当及时作出补偿决定，才有可能产生补偿决定吸收未登记建筑认定意见的法效果。这一条件的核心要素是“及时”。如果政府迟迟不作补偿决定，未登记建筑认定意见就处于独立状态，并对被征收人的权利产生实际影响。在这种情况下，如果再不准许被征收人就未登记建筑认定意见单独提起诉讼，将导致被征收人陷入权利救济的困境。从上述裁判理由中，我们可以导出行政行为可吸收的两大规则：
（1）后续行为规则。在国有土地上房屋征收过程中，后续行为规则强制要求被征收人只能“等待”最终的补偿决定，并在对补偿决定诉讼中提出对前置行为的异议。后续行为规则要求政府应当积极与被征收人协商补偿事宜，如协商不成，应当作出补偿决定。后续行为规则认可未登记建筑认定意见是补偿决定事实基础，也是一个可以独立对外生效的行政行为。没有后续行为的补偿决定，未登记建筑认定意见即可独立存在并成为复议/诉讼客体。
（2）及时作出规则。在未登记建筑认定意见作出之后，政府作出补偿决定应当及时。在“王家琼案” 中，最高人民法院明确指出：“若市、县级政府作出认定意见后又及时作出了补偿决定，被征收人均不服，决定通过诉讼方式寻求权利救济，则可仅就补偿决定提起诉讼。”这一“及时”在时间维度上应当是被征收人针对前置行为提起救济的法定期限之内，否则，若政府超过这一法定期限仍不作出补偿决定，被征收人就可能丧失针对前置行为的诉权。这对于被征收人来说是极不公正的。
上述行政行为可吸收规则的实践意义在于，它既可预防被征收人因滥用诉权对征收效率的冲击，又为真正需要救济的被征收人保留了司法审查的正当通道。对于被征收人而言，准确把握未登记建筑认定意见的起诉时机是有效维护自身合法权益的关键。当收到“不予认定合法建筑”的未登记建筑认定意见时，被征收人可以评估补偿决定的作出情况、房屋的存续状态以及补偿协议的签订进展，选择等待补偿决定后一并起诉，也可以在例外情形下立即就未登记建筑认定意见单独提起诉讼。唯有如此，才能在征收程序中维护自己的补偿权益。
3.例外情形：来自“王家琼案”的提炼
行政行为可吸收规则的确立并不意味着前置行为在任何情况下均丧失独立的可诉性。适用行政行为可吸收规则不能以限制或者牺牲当事人的权利救济为代价。行政行为可吸收规则仅仅是一种诉讼程序的优化，不能减损当事人的救济权利。当行政行为可吸收规则导致当事人无法获得有效的权利救济时，它应当让位于权利救济原则。从这一要求出发，在“王家琼案”中最高人民法院的裁判逻辑可以概括为，行政行为可吸收是原则，但以适用条件具备为前提；当适用条件不具备时，应当充分保障当事人对前置行为的独立诉权。这一裁判规则既维护了行政行为可吸收规则的法价值，又为当事人权利保留了充分的救济通道。最高人民法院在“王家琼案”中提出了两种不吸收的例外情形：
（1）补偿决定一直未作出。“王家琼案”中有一个重要事实是，伍家岗区政府作出了未登记建筑认定意见，但一直未作出补偿决定，也未与王家琼达成补偿协议。在此情形下，未登记建筑认定意见是唯一存在的、对王家琼权利产生实际影响的行政行为。若不允许其单独起诉，王家琼将陷入有权利受损但无救济途径的困境。这一例外表明，行政行为可吸收规则是以后续行为已经及时作出为前提。在后续行为一直未作出，吸收条件尚不具备时，前置行为的可诉性应予承认。这不是对行政行为可吸收规则的否定，而是对吸收适用条件的正确把握。吸收条件不满足，则吸收效果不能发生。
（2）房屋已被强制拆除且主体不一致。“王家琼案”的另一个重要事实是，案涉房屋在未登记建筑认定意见作出后即被强制拆除，且强制拆除的实施主体是伍家岗区住保中心，不是作出未登记建筑认定意见的伍家岗区政府。最高人民法院指出，尽管强制拆除行为已被确认违法，王家琼可以通过行政赔偿诉讼主张权利，但由于强制拆除主体与未登记建筑认定意见作出主体不一致，法院难以在赔偿诉讼中一并审查未登记建筑认定意见的合法性。这一例外的法理基础在于，行政行为可吸收性要求后续行为能够覆盖前置行为的法效果。若后续行为由另一行政机关作出，前置行为的法效果可能无法在该后续行为的救济程序中被附带审查。
（三）未登记建筑认定意见权利救济的实效性
行政行为可吸收规则原则上要求被征收人只能待补偿决定作出后才能行使救济权，并把未登记建筑认定意见作为事实理由一并提出。未登记建筑认定意见作为补偿决定的事实基础，在补偿决定诉讼中一旦被法院予以认可，被征收人则丧失了对未登记建筑认定意见单独举证、质证的时机。若征收双方因无法就补偿达成协议，且政府又迟迟不作出补偿决定，未登记建筑认定意见因缺乏后续补偿决定作为载体，被征收人权利救济将陷于困境。因此，在必要时承认行政行为可吸收性前提下，最高人民法院在“王家琼案”中的裁判理由中明确指出：“由于认定意见的法律效果已被市、县级政府其后作出的补偿决定所吸收，则法院通过对补偿决定的审理和裁判，便可一次性彻底解决补偿争议，减轻当事人讼累，避免程序空转， 实现诉讼经济和纠纷解决的实效。”其裁判理由中权利救济的实效性观念清晰可见：
1.分层救济逻辑与适用
未登记建筑认定意见属于行政确认，且对被征收人的合法权益产生实际影响，从权利救济实效性要求，被征收人应当如何行使救济权最有利于实现权利救济的实效性。对此，最高人民法院在“王家琼案”中确立了“原则吸收、例外独立”的分层救济规则。
（1）吸收规则。在通常情况下，若市、县级政府在作出未登记建筑认定意见后，及时作出了补偿决定，则未登记建筑认定意见的法效果被补偿决定所吸收。此时，被征收人无须，也不应单独就未登记建筑认定意见提起诉讼，而应直接针对补偿决定行使权利救济。这一规则的法理基础是：其一，补偿决定的作出主体与未登记建筑认定意见的作出主体均为市、县级政府，主体具有同一性；其二，未登记建筑认定意见是补偿决定的事实基础和计算依据，两者具有紧密的逻辑关联；其三，在补偿决定诉讼中，法院可以也应当对作为事实依据的未登记建筑认定意见进行审查。若未登记建筑认定意见违法，补偿决定因事实基础不合法应当被撤销，法院可以责令被告重新作出未登记建筑认定意见，并在此基础上重新作出补偿决定。此时，单独起诉未登记建筑认定意见已无必要。正如最高人民法院在“王家琼案”中所言：“正是由于缺乏权利保护的必要性，被征收人依法可对市、县级政府作出的补偿决定提起诉讼的，法院对其就认定意见提起的诉讼可不予立案。”
（2）独立规则。在“王家琼案”中，最高人民法院就未登记建筑认定意见列出三种可诉性情形：其一，未达成补偿协议且未作出补偿决定。若被征收人与房屋征收部门不能达成补偿协议，市、县级政府也未及时作出补偿决定，则未登记建筑认定意见的法效果就无从被吸收。此时，未登记建筑认定意见是唯一存在的、对被征收人权利产生实际影响的行政行为，应当允许其单独起诉。其二，房屋已经被强制拆除。在“王某琼案”中，案涉房屋在作出认定意见后被强制拆除。最高人民法院指出，尽管强制拆除行为已被确认违法，被征收人可通过行政赔偿诉讼主张权利，但强制拆除的实施主体通常并非市、县级政府，因此被征收人难以在赔偿诉讼中一并审查由市、县级人民政府作出的未登记建筑认定意见的合法性。若未登记建筑认定意见继续有效，其会对赔偿结果产生实际影响，因为，赔偿范围是以建筑合法与否的区分为基础。此时，未登记建筑认定意见应具有可诉性。其三，未登记建筑认定意见对后续程序产生持续影响。即使补偿决定尚未作出，但若未登记建筑认定意见已被作为其他行政程序的依据，如已移交执法部门作违建处理，对被征收人可以产生独立的、不可逆的权利影响，亦应认可其有可诉性。
分层救济是在实效性救济与节约程序资源之间寻求平衡的规则设计。一方面，若一概要求等待补偿决定作出后再起诉，可能导致被征收人错失救济时机。在等待期间，房屋可能已被拆除，证据可能灭失，大大增加被征收人维权的难度；另一方面，若一概允许单独起诉未登记建筑认定意见，可能导致征收程序效率低下，也未必有助于实效性权利救济。因此，“王家琼案”创设的分层救济较好地缓解了这一难题的困境，即在补偿决定能够吸收未登记建筑认定意见效果时，可以要求被征收人起诉补偿决定；在可吸收性无法发生或不能完全发生时，允许被征收人直接起诉未登记建筑认定意见。这既保持了征收程序的整体性，又为被征收人保留了救济通道。
2.未登记建筑认定意见可吸收性与实效性救济
未登记建筑认定意见可吸收性无论是否发生，为被征收人提供的权利救济必须符合实效性救济原则。实效性救济要求若被征收人胜诉，其权利应当能够恢复到被征收之前的状态，或者在经济上符合等价原则。同时，被征收人还应当免于今后可能来自被告方的各种不利对待甚至报复。为此，实效性救济应当包括如下要求：
（1）实质性救济。实效性救济要求每一次救济都能对权利提供有效保护。如被征收人可以单独起诉未登记建筑认定意见，看似为其提供了权利救济程序，但裁判对其权利救济的效果可能有限。若法院撤销了未登记建筑认定意见，政府有关部门必须对未登记建筑重新作出认定，因为法院从撤销判决中无法推出未登记建筑就是合法建筑的结论。被征收人收到法院撤销判决只是一个程序性胜诉，实体上未登记建筑能否获得补偿问题依然悬而未决。行政行为可吸收规则要求被征收人等待政府作出补偿决定之后，以补偿决定为诉讼客体，可以直接请求法院判令政府按“合法建筑”标准计算补偿金额，法院也可以在符合法定条件下直接作出一个确定的金钱数额判决，满足被征收人提起行政诉讼的最终目的。
（2）适当性救济。实效性救济要求法院介入的时机要适当。法院过早介入一个行政行为合法性争议，客观上不利于行政过程的效率性要求，但过晚介入可能会导致当事人受损的权利难以获得实效性补救。行政行为可吸收规则平衡了两种价值之间的冲突。在国有土地上房屋征收过程中，在补偿决定作出之前，未登记建筑认定意见客观上属于征收过程中的阶段性行政行为，对被征收人的补偿权利影响是潜在的、可变的。在实务中，有时虽然未登记建筑没有得到合法性认定，但政府基于某种考量，在后续补偿协议或者补偿决定中可能会给予被征收人一定比例的“补偿”。如果直接针对未登记建筑认定意见，法院面对的是一个后续可能会被政府改变的行政行为，一旦法院驳回诉讼请求，被征收人在未登记建筑上可能失去了获得一定比例的“补偿”的机会。因此，当补偿决定作出，且未登记建筑认定意见被补偿决定吸收后，客观上就形成了一个 确定的、不可变更的、对被征收人产生实际影响的行政行为，此时法院介入才是一个适当的时机。
（3）经济性救济。实效性救济不能只考虑个案救济是否及时、迅速，更要关注整体救济中的司法资源合理分配。如果行政过程中每一个独立的行政行为都可以随时被诉至法院，行政案件数量可能会超过司法资源所能承载的负荷，从而波及每一个案件的及时、迅速审理。因此，我们需要考虑在一定条件下通过行政行为可吸收性，在不影响原告维护自身合法权益的前提下，减少行政案件的数量，加快个案的审结时间。在国有土地上房屋征收过程中，如果被征收人对未登记建筑认定意见、房产评估行为和征收补偿决定等在法定期限内随时可以提起行政诉讼，无论是被征收人、政府还是法院就要多次参加、主持庭审，最终还不能解决问题，而真正需要法院及时、迅速裁判的补偿数额反而被边缘化。因此，行政行为可吸收性规则强制将上述多行为的争议拟制为一个补偿决定争议，由法院在一个诉讼程序一次性审查全部问题，体现了经济性救济的要求。
（4）实质正义下的例外。或许有人会提出疑问，如果未登记建筑被拆除，政府不与被征收人协商补偿事宜，也不作征收补偿决定，也不能对未登记建筑认定意见提起行政诉讼，那么，行政行为可吸收性规则不是成为被征收人行使救济权的法律障碍吗？其实，在“王家琼案”中，最高人民法院已经考虑到了这个问题，并确立了“原则吸收-例外独立”之规则。即若政府拖延不作征收补偿决定，行政行为可吸收规则不得启用，未登记建筑认定意见具有可诉性；若未登记建筑被强拆且主体不一致，行政行为可吸收规则也不能适用，未登记建筑认定意见具有可诉性。正因为有上述例外，行政行为可吸收规则才不是对被征收人行使救济权的法律障碍。
3.实效性救济的路径或者方法
权利救济的核心价值不仅在于国家以法律名义宣告当事人拥有何种权利，更在于国家将以法律名义宣告的权利以强制力予以落实。因此，实效性救济聚焦在于国家如何通过法律程序将当事人应有权利变为实有权利。在“王家琼案”中，王家琼应有的补偿权利因政府迟迟不作出补偿决定而无法实现；即使政府作出了补偿决定，但也因未登记建筑认定意见存在阻却了王家琼补偿权利的实现。在本案这样的情况下，认可王家琼有权对未登记建筑认定意见提起行政诉讼，讨论王家琼如何实现实效性救济的路径与方法就显得十分必要。
（1）围绕实体权利诉求的合法性审查。如果认可被征收人单独起诉未登记建筑认定意见，若法院判决撤销未登记建筑认定意见，往往会责令政府重新作出未登记建筑认定意见。此种情形下，被征收人仅获得了一个程序性的胜诉，其房屋是否合法，能获得多少补偿款等实体问题依然悬而未决。若未登记建筑认定意见被补偿决定吸收，被征收人可以直接起诉补偿决定。对此，法院通常会把未登记建筑认定意见作为补偿决定的事实依据进行审查，并可以直接确定补偿金额或者补偿内容：其一，法院在审查补偿决定时，必然要审查作为其事实依据的未登记建筑认定意见是否合法。如果未登记建筑认定意见不符合法定条件，补偿决定则构成了“主要证据不足”。其二，直接确定补偿金额或者补偿内容。法院可以撤销违法的补偿决定，并可以在政府没有裁量空间的情况下直接确定补偿金额或者补偿内容。围绕实体权利进行合法性审查，被征收人可以避免“认定诉讼→重作认定→新的补偿决定→新的诉讼”的循环诉讼，直接、快捷地实现补偿权利。
（2）一次性诉讼解决补偿争议。在国有土地上房屋征收补偿中，如果允许被征收人分别起诉未登记建筑认定意见和补偿决定，那么解决补偿争议的诉讼过程可能会延长。这种分别起诉的方式似乎为被征收人提供了多次救济机会，权利保护也显充分，实则是浪费诉讼资源，增加被征收人诉累。采用行政行为可吸收规则，将多个前置行为法效果归于后续行为，可以较好地缓解分别起诉方式的局限性。在征收补偿诉讼中，被征收人可以在一个诉讼中提出多个诉讼理由，法院可以一次性审查全部争议焦点，在一个判决中作出一次性裁判，避免多个诉讼之间的等待，消解诉讼衔接之间的冲突，而被征收人不必在多个诉讼之间来回奔波，便可获得实效性权利保障。
四、结语
作为《最高人民法院公报》刊发的案例，“王家琼案”厘清了国有土地上房屋征收中未登记建筑认定意见的法律属性与救济路径。从本文上述分析中我们可以看到，其一，未登记建筑认定意见属于行政确认，而不是“过程性行为”，其直接影响被征收人的补偿资格与财产权益，具备独立可诉性的法理基础。其二，最高人民法院在“王家琼案”中创设的“行政行为可吸收规则”，在承认未登记建筑认定意见具有相对独立性的同时，将其法效果有条件地纳入后续补偿决定的救济框架之中。当补偿决定及时作出时，未登记建筑认定意见被吸收，被征收人应当起诉补偿决定；当补偿决定未及时作出、房屋已经被强制拆除或主体不一致时，未登记建筑认定意见恢复独立具有可诉性。这一“原则吸收、例外独立”的分层救济规则，在尊重行政程序连续性与保障被征收人救济权利之间实现了价值平衡。其三，从救济实效性看，未登记建筑认定意见被补偿决定吸收后，法院可在对补偿决定的审查中审查未登记建筑认定意见的合法性，并在符合法定条件下直接裁判补偿数额，从而避免程序空转与分散诉讼，实现“一次性解决争议”的实质性救济目标。
围绕“王家琼案”提出的问题，学理上还有不少可以持续讨论的话题：其一，行政行为可吸收规则的一般理论建构，探讨除征收补偿领域外，该规则在行政许可、行政处罚等领域的适用可能及其边界；其二，行政行为可吸收性的程序法机制设计，如法院在审查中的审查强度、裁判方式及其与既判力的衔接等；其三，比较法视野下域外类似制度（如德国的“多阶段行政行为”理论）的借鉴与反思。从理论层面看，“王家琼案”深化了对行政确认行为、过程性行为、终局性行为等行政法基本概念的理解，揭示了行政行为可吸收性的适用条件与边界，丰富了“行政行为成熟理论”在征收补偿领域的具体应用。从实践层面看，“王家琼案”为被征收人提供了更加多元、灵活的救济路径，有效防止了程序空转和救济真空情况的发生。同时，“王家琼案”也对征收机关提出了“及时作出补偿决定”的程序性要求，有助于推动征收补偿程序的规范化、透明化。从制度完善层面看，“王家琼案”的裁判逻辑也表明，在征收补偿制度设计中，应当更加注重被征收人权利救济的实效性，避免以“程序性”“过程性”为名限制其诉权。未来，建议通过司法解释或修订《国有土地上房屋征收与补偿条例》，进一步明确未登记建筑认定意见的法效力、可诉性标准及与补偿决定的关系，为征收补偿实践提供更加清晰的法律指引。
在“王家琼案”中，最高人民法院仅指令原审法院继续审理此案，有关补偿的实体问题仍需由一审法院重新审理。但无论如何，“王家琼案”在行政诉讼法上的意义已经超越了个案本身。行政诉讼制度根本的立法目的在于为公民、法人或者其他组织提供实效性权利救济，任何对行政行为的“可诉性”“实际影响”的解释都不能背离这一根本的立法目的。
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