编者按
对儿童的投资越早，社会回报率越高。儿童早期发展作为“投资于人”的优先抓手，已实现从“家庭私事”到“国家大事”的历史跨越。当前，我国儿童早期发展工作虽取得积极进展，但区域、群体间的发展差距依然明显，农村及欠发达地区仍是短板所在，亟待强化资源倾斜。中国发展研究基金会长期致力于农村儿童发展的社会试验与政策倡导，扎实推进“慧育中国?山村入户早教计划”与“一村一园?山村幼儿园计划”等项目，在改善农村儿童早期发展环境、提升家庭科学养育能力、推动服务体系可持续运行方面取得了阶段性成效。
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■中国经济时报记者王晶晶
儿童早期发展是人力资本培育的根基，更是实现社会公平与人口高质量发展的关键抓手。近日，诺贝尔经济学奖得主詹姆斯·约瑟夫·赫克曼（James J.Heckman）教授在国务院发展研究中心做学术讲座时提出，对儿童的投资越早，社会回报率越高。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，坚持投资于物和投资于人紧密结合，健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系。
儿童早期发展作为“投资于人”的优先抓手，已实现从“家庭私事”到“国家大事”的历史跨越。中国发展研究基金会长期致力于农村儿童发展的社会试验与政策倡导。调研发现，农村及欠发达地区仍是儿童早期发展体系建设的短板，应优先加大资源倾斜力度。接下来，应通过制度性安排将“儿童优先”理念转化为具体国家行动，以普惠化、精准化的政策设计与资源配置，让每一个孩子都能拥有公平的发展起点，为中国式现代化培育坚实的人力资本支撑。
我国儿童早期投入：从“家庭私事”到“国家大事”的历史跨越
纵观近几十年我国对儿童早期投入理念的变迁，可以概括为从将其视作“家庭责任”，到认识到其是“人力资源开发”，再到强调其作为“社会公平起点”和“国家战略投资”的过程。中国发展研究基金会相关负责人表示，回顾儿童早期投入在我国的演进，可以分为以下几个阶段。新中国成立前后至改革开放前，重点在于儿童保育和保健；改革开放初期至20世纪90年代，重点在于教养和卫生保健；20世纪90年代末至2019年之前，重点在于儿童早期教育和保育；2019年至今，重点在于婴幼儿照护服务、托育服务和儿童早期发展服务。
近年来，我国出台多份政策文件聚焦婴幼儿照护与儿童发展领域，并作出明确部署。2019年，《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，强调“家庭为主、托育补充”；财政部等部门配套税费优惠政策，明确托育机构为婴幼儿提供照料、看护、膳食、保育等服务；《“健康中国2030”规划纲要》要求，加强儿童早期发展；《中国儿童发展纲要（2021—2030年）》总体目标强调，儿童享有更加均等和可及的基本公共服务，享有更加普惠和优越的福利保障，享有更加和谐友好的家庭和社会环境。儿童全面发展在2035年应取得更为明显的实质性进展，广大儿童成长为建设社会主义现代化强国、担当民族复兴大任的时代新人。
整体来看，我国儿童早期投入理念经历了从以照护和解放家庭劳动力为目标的“家庭责任”取向，转向以能力培育为导向的“人力资源开发”，并在近年来进一步上
升为以普惠、公平和长期发展为导向的国家战略性投资。
补齐儿童早期发展服务短板：优先加大对欠发达地区的资源倾斜力度
当前，我国儿童早期发展面临显著的群体差异和区域差距，资源配置与服务供给的均衡性仍有不足。区域间发展与区域内发展有待平衡，家庭社会经济地位对儿童发展的影响普遍存在，且具有显著的区域异质性。儿童发展不平衡不充分，难点在农村地区，关键在儿童早期。
从现实情况来看，我国农村地区儿童早期发展水平整体偏低、婴幼儿照护服务体系建设相对滞后，这是我国在“投资于人”理念下建设人的全生命周期服务体系的短板所在。基于上述差距特征，政策需要在资源有限的条件下明确资源分配方式，提高投入效率和社会回报。
首先，统筹普遍惠及与精准支持，优化资源投向。在资源约束条件下，实现儿童早期发展服务的公平可及，需要在普遍覆盖的基础上提高政策精准性。我国儿童早期发展服务模式的构建既要考虑服务的普遍惠及，又要针对欠发达地区及重点人群进行精准布局。政策和资源应向欠发达地区适当倾斜。突出“普遍惠及”属性，建设涵盖城乡的多元化育幼服务体系。
其次，聚焦0—3岁关键窗口期，加强对养育人的直接支持。帮助养育人形成科学的养育观念和方式是早期养育服务的重点。脱贫地区农村儿童是全覆盖的养育服务体系建设的难点也是重点，要把这项工作列入基本公共服务，并将入户养育指导作为实现脱贫地区儿童早期发展和全面提升我国儿童早期养育水平的主要抓手，争取在“十五五”规划期间实现他们的全覆盖。加强在脱贫地区推动实施入户养育指导的财政保障。
再次，优先补齐欠发达地区儿童健康服务短板。儿童健康是儿童早期发展的基础性条件，也是区域差距最为集中的领域之一。增加对欠发达地区的儿童健康服务投入，优先解决欠发达地区儿童的健康问题。加强欠发达地区儿童健康服务设施的建设，尤其是基础医疗设备和专科诊疗设施。
通过以上政策安排，逐步构建覆盖城乡的儿童早期发展服务模式，在实现普遍惠及的同时强化对欠发达地区和重点人群的精准支持，进而推动区域协调发展和儿童发展机会公平，为儿童早期发展提供稳定、可持续的制度保障。
以制度性安排推动“儿童优先”从理念转化为国家行动
将“儿童优先”从理念层面转化为国家行动，关键在于通过制度性安排，把对儿童尤其是农村和偏远地区儿童的早期发展支持，嵌入公共服务体系和财政保障框架之中。
一是以“普惠”为导向构建适宜农村人口形势和养育需求的儿童早期发展的指标及政策体系。幼有所育的目标需要在尊重我国农村婴幼儿家庭多样化的育幼需求基础上，通过入户或者集中的方式为婴幼儿提供早期教育、营养、回应式照护等多种干预服务来实现。以“供方转需方”的思路进行指标调整，采取“育幼服务可及性”或“育幼服务覆盖率”这一儿童家庭（服务需求方）实际受益结果的指标。尤其需要打破现有政策语境中将实现路径等同于“托育供给”的思维定式，做到机构托育、家庭养育并举，更好发挥社区作用。通过“儿童发展覆盖率”这一包容性指标来支持我国城乡已经发展出来的多元化育幼服务供给，优化资源投入及服务配置。
二是树立“预分配”理念，将农村儿童早期发展作为“投资于人”的优先事项进行财政投入。要树立财政预分配理念，投资儿童的预分配策略比投资成人的弥补性策略和收入再分配策略更符合成本效益。我国近年来处于人口减量发展时期，应分阶段、分步骤、分层次动态调整相关政策，建立农村儿童早期发展预算。在科学测算儿童早期发展相关服务所需的全口径成本基础上，从国情出发，合理确定经费投入与成本分担机制。建立需求导向型预算编制机制，试点儿童早期发展投资预算，将育幼服务纳入中期财政规划，按照儿童数量和实际服务需求，提前3年测算资金需求。
三是建立科学的农村儿童早期发展的成本分担机制。农村儿童早期发展事关家庭、市场和政府公共事务，政府要为家庭提供科学养育指导，营造良好社会氛围，完善产假、育儿假、生育津贴、个税扣除以及弹性工作安排等相关政策，并为更大范围的农村女性提供生育保险服务。市场和社会力量既可按照市场规则提供服务，也可承接政府普惠托育服务项目，通过多种形式广泛参与服务资源供给，满足家庭多层次多样化的照护需求。探索建立财政支持与家庭付费相结合的成本分担机制，可通过育儿补贴、个人所得税减免、发放“育儿券”“教育券”等方式分担家庭育儿成本，确保家庭公平可及地享受到育幼服务。
四是统筹安排卫健、教育、民政、乡村振兴、兴边富民等儿童早期发展相关专项资金，发挥多部门合力投资农村儿童早期发展。农村儿童早期发展工作需要更好地发挥国务院妇儿工委这类儿童早期发展协调机构和各相关部门的横向统筹作用。不同领域、不同层级的政策部门需要加强协助，加强数据资源的共享，形成政策合力，共同服务于儿童早期发展的整体目标。总体来看，兴边富民资金具备作为儿童早期发展投入渠道的体量基础，在儿童规模较大的省区，适宜作为补充性、阶段性资金来源，与其他公共投入协同使用。
五是建立激励约束机制，确保儿童早期发展服务的质效。建立多元激励机制，将农村育幼服务供给列入地方政府考核事项，可通过财政补贴、政府购买服务、税收优惠等形式，激励其参与育幼服务供给。建立绩效监管机制，将育幼服务项目纳入政府绩效管理，聘请专业独立的第三方对育幼服务项目进行评估。健全服务机构从业准入制度，完善许可准入标准，通过许可准入制度加强对服务机构的监管，从源头上保障育幼服务供给质量。
总 监 制丨王列军车海刚
监 制丨陈 波 王 彧 杨玉洋
主 编丨毛晶慧 编 辑丨谷 云
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