2021年《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》（下简称一号文件）于2月21日发布。这是新世纪以来，中央围绕农业农村工作所连续发出的第18个一号文件。

中央农办主任、农业农村部部长唐仁健在22日的国新办新闻发布会上表示，这既是2021年农业农村工作的“任务书”，亦是“十四五”时期，农业现代化、农村现代化5年工作目标的“施工图”。

多位接受21世纪经济报道记者采访的学者与行业人士表示，今年的中央一号文件较之以往有多个方面的新表述，也在农业农村改革部分领域强调稳步谨慎推进。

例如，既强调了巩固脱贫攻坚与乡村振兴之间的衔接问题，又突出部署解决种子和耕地两个要害问题；同时，今年中央一号文件对乡村建设作出全面系统性布局，在涉及农村改革的重难点领域，如宅基地制度改革试点方面，继续以“稳慎”当先。

系统化推进乡村建设工作

“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”是今年中央一号文件的首要任务。

四川省社科院原副院长郭晓鸣对21世纪经济报道记者表示，尽管我们在2020年完成了绝对贫困的治理任务，但脱贫之后，规模性返贫风险依然存在，退一步讲，很多深度贫困地区，脱贫人口返贫的潜在风险还未有效解决，一旦遭遇重大自然灾害或疾病，脱贫人口的返贫风险依然较大。“脱贫攻坚的过程中，对贫困地区的生产条件和生计能力的提升不太显著，因此在今年的农业农村工作中，守住规模性返贫的底线是关键。这也是因为我们付出了这么大的努力，完成了如此艰巨的任务，如果政策不延续，就有可能前功尽弃。”

唐仁健也表示，对脱贫地区，要作为乡村振兴的帮扶重点加大支持力度，“我们一个重要举措就是在西部地区继续考虑确定一批国家乡村振兴重点帮扶县。从财政、金融、土地、人才、基础设施、公共服务这些方面，集中予以支持。另外，也支持各地自己再选一批乡村振兴重点帮扶县进行帮扶。”

与过去的中央一号文件相比，今年的文件用了较大篇幅去系统阐述如何“实施乡村建设行动”。其中包括：加快推进村庄规划工作、加强乡村公共基础设施建设、实施农村人居环境整治提升五年行动、提升农村基本公共服务水平、全面促进农村消费等8个方面。

中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥对21世纪经济报道记者表示，与过去零散、碎片化的举措相比，今年强调了全面启动乡村振兴行动，代表了新时期农村建设工作将系统化进行。

他认为，最主要的是通过乡村建设，把农村的资源要素和公共服务抓起来，让各类资源更有效地流动，并推进公共服务均等化在农村的实现。

如今年中央一号文件提出：“继续把公共基础设施建设的重点放在农村，着力推进往村覆盖、往户延伸。”李国祥表示，“过去的覆盖要求是到行政村，现在进一步要覆盖和延伸到每一户，这表明覆盖面是在扩大，也是将乡村建设行动进一步落到实处。”

他认为，推进城乡各种资源要素的流动，不是单向的流动，而是双向互通，其中涉及体制机制改革、乡村基础设施建设、粮食安全等，这也是农村现代化的要求，“但到底什么是农村现代化，现在还在探索。不过我认为，推进乡村建设是农村现代化的一个重要内容。”

郭晓鸣注意到，今年关于乡村建设方面的一个新表述是“发挥财政投入引领作用，支持以市场化方式设立乡村振兴基金，撬动金融资本、社会力量参与，重点支持乡村产业发展”。他认为，“这强调了以市场化的方式进行乡村建设，这是一个亮点，在城乡融合的背景下，引导社会资本是一个手段，不能仅单纯依靠财政的投入。”

宅基地改革仍“稳慎”进行

通过对近几年的中央一号文件进行梳理，也可以发现依靠科技手段推动乡村振兴，成为关键词。

如2019年的文件提到，“实施数字乡村战略”；2020年又提出“开展国家数字乡村试点”；今年中央一号文件提出“支持市县构建域内共享的涉农信用信息数据库、发展农村数字普惠金融”等。

对此，阿里巴巴钉钉副总裁杨猛对21世纪经济报道记者表示，“人才资源、农业技术等各类要素的自由流动，是实现乡村振兴的基础。钉钉在为区县、乡村提供数字化支持时发现，县域内公共服务数字化程度越高，基层治理现代化水平越高，村居环境、乡村产业都会有显著进步。一定程度上，科技能把乡村地区的数字化基础，快速拉到和城市发展同样的平台上，让农村也享受数字化红利，农民办事、获取信息会和城市居民一样快捷方便，农村人居环境、村风会在信息公开透明的前提下得到改善，农业产业的发展也能在更大范围得到资源、市场的支持。比如甘肃临洮把数据变成农资，浙江建德用在线积分治理改善了村风、家风，山东曲阜的农民可以随时随地学习春耕农技、在线领用农资补贴。”

而关于乡村振兴的一些难点，在今年中央一号文件的用词依旧较谨慎。如关于农村宅基地改革上，表示“稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式”。

李国祥表示，宅基地的改革不能急，“稳慎”二字代表了中央对此改革任务的态度。

他认为，“宅基地改革的主要问题之一，是城市居民入乡成为新村民后，能否合法合规地取得宅基地使用权，目前一些地方正在探索如何给予新村民这一权利”。

农业农村部党组成员兼中央农办秘书局局长吴宏耀在国新办的新闻发布会上称，新一轮农村宅基地制度改革试点已经展开，这项改革涉及到农民切身利益，情况非常复杂，所以我们将按照深化试点、先立后破、稳慎推进的要求，在做好调查摸底、确权颁证的基础性工作的前提下，重点围绕宅基地三权分置，推动取得一批实质性试点成果。

而郭晓鸣表示，农民腾退宅基地要坚持自愿放弃原则，要坚持进行有偿退出，也要注重宅基地改革的目标取向，主要是建立新的合理的宅基地制度，让大量的闲置宅基地获得利用，而非损害农民的利益为基础。