超大城市城中村改造探索——海淀区城中村系列项目|城中村改造|城市更新项目|平房区

项目背景

海淀区是当今中国最富魅力、最具活力与创新精神的地区之一，辖区面积约430平方公里。为落实党中央国务院《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，按照北京市的工作部署，我院与北京市首都规划设计工程咨询开发有限公司、北京舜土规划顾问有限公司等技术团队合作，在海淀区全域开展城中村系列规划编制工作。

依据北京市政策，工作范围应包括两大类，一是村庄，即城中村；二是以平房形态为主的零星居住区，即小片平房。近年来，海淀区城中村逐渐消失，而平房区散布全区，问题繁杂。因此，平房区是海淀区落实超大城市城中村政策的工作重点和难点，也是创新突破和特色所在。

图1 小片平房

本次规划在全面排查和细致梳理全区剩余城中村及国有小片平房分布情况的基础上，分析现状情况及改造面临的问题，统筹全区实施任务、用地资源及资金需求，形成可实施的项目包和可操作的年度计划，提出分类分区施策的总体引导策略。

主要内容

梳理工作对象，明确实施任务

小片平房涉及地块数量巨大、主体多元，梳理工作十分繁杂，工作难度大。本次工作在区政府高位统筹下，组建专班统一调度，由区住建委牵头，会同区发改、规自分局等近20个部门，29个属地街镇及4家区属平台公司共同开展工作。

规划按照“自下而上、民意为先、政府引导、全区统筹”的总体原则，充分尊重居民意愿，以街镇为单位，针对辖区的现状老旧平房，“自下而上申报、自上而下校核”，以“地块全覆盖、任务零遗漏”为目标，应报尽报。

自启动工作以来，开展了多轮调研，与街镇、产权单位、实施主体对接，明确具体地块情况和实施难度等信息。同时，借助地理国情普查图斑、遥感影像等技术手段，多次比对、筛选相关地块和点位。截止目前，经多轮信息上报及反馈修正，全区共梳理小片平房区数百个点位，结合信息属性进行分类，逐步建立详实的地块图文档案。

图2 小片平房点位分布示意图

此外，规划依据现状建成状况、产权归属、改造意愿、上位规划、历史问题等要素，建立以实施为导向的地块评估体系，重点从地块的实施难易程度、路径等维度，对地块进行评价并分类分级，为后续工作奠定基础。

在城中村方面，辖区范围内尚有城中村12 处，主要涉及四季青镇、东升镇、原玉渊潭乡及西北旺镇集体用地上的村庄。

图3 城中村分布示意图

资源任务匹配，划定实施单元

在厘清任务的基础上，本次规划详细梳理全区用地资源。首先，梳理全部待腾退的城中村、集体用地和国有小片平房区等，在落实上位规划功能布局要求的前提下，挖掘自身用地资源潜力。其次，立足全区现状建设情况和规划目标，梳理剩余经营性用地资源分布。再次，重点汇总海淀区南部地区的现行一级开发项目，发掘符合条件同步实施的相关用地等，汇总形成用地资源清单。

将资源与任务进行匹配，划定实施单元。在划定过程中，打破以往以项目带动的模式，更进一步摒弃村（乡）域边界、街道乡镇行政边界，以解决实际问题为导向。其中，城中村以镇为单位系统梳理历史帐、规划帐、时间账、实施帐，以此为基础划定单元开展工作；国有小片平房依据用地权属、实施主体等要素界定实施单元，捆绑资源与任务，统筹实施。

图4 打破街道、街区、村域边界，统筹利用国有、集体资源

同时，根据北京市及海淀区的相关政策要求，结合腾退任务盘点及用地资源供给情况，针对重点项目和近期项目统筹研究资金平衡方案，实现单元内收支平衡。

形成项目清单及实施计划

小片平房方面，从实施路径上对地块的实施推进方式进行分类，分为政府投资、资金平衡、项目统筹及政策研究等类别。重点考虑上位规划情况、改造意愿、实施难度、产权情况、项目区位等要素，从难易程度上对地块实施的优先级进行分级。

综合考虑街道角度的意愿上报和规划角度的用地梳理，由此谋划近期项目，形成公共利益类改造项目，保租房项目，城建、金隅等国有企业统筹类项目，树村资金平衡用地统筹项目等（以项目实际批准信息为准）不同类型的多个任务包，分别开展综合实施方案编制工作，实现国有小片平房的改造提升。

图5 街道角度的意愿上报和规划角度的用地梳理

城中村方面，在西冉、田村、东升等形成项目包，立足自身特点，全面推进城中村改造“一拖三”方案编制，并明确分项目实施计划。

形成项目清单及实施计划

在编制具体方案的过程中，规划提出八大引导策略。

（1）保安置

规划全面梳理一绿剩余城市化任务，统筹考虑镇域剩余农民安置需求，同步解决邻近街道历史遗留的国有用地棚户区问题，一揽子解决搬迁上楼问题。同时兼顾“一张床、一间房”的保障性租赁住房配比。

（2）补短板

利用难得的土地资源腾退释放契机，按照海淀分区规划、详细规划街区指引的刚性要求，以项目所在街区为范围核算公服短板，优先补充基础教育、医疗、文化、社区会客厅等公共服务设施。

图6 公共服务设施统筹核算

（3）植产业

服务“两新两高”及“两区”建设战略目标，在用地内植入创新产业，提高商业服务业比重，进一步强化产业结构高端创新要素集聚和辐射带动作用，提升产业能级。

（4）提品质

通过疏解腾退重要交通廊道、水系沿线的宅基地及低效集体产业，统筹片区大尺度生态廊道，串联蓝绿网。优化实施单元中边角地的绿化，塑造高水平城市空间界面，严格控制建筑高度强度。

（5）筑文化

充分挖掘地区历史文化资源，结合各种类型的文化要素打造文化节点，并引入文创产业，通过滨水空间、开放空间、慢行系统的串联，塑造富有特色和活力的城市公共空间。

（6）促实施

以实施单元为单位，统筹测算项目的成本与收益，整体实现资金平衡。成立项目主体，全面统筹实施进度，保障过程中阶段性任务实施与资源释放合理搭配，分步滚动，有序实施。

（7）列清单

以项目清单的形式，以地块为单位，明确项目建设主体、资金来源、实施周期、启动时间等内容，清晰界定各部门、各单位的职责，有效保障城中村改造过程有条不紊，按时、按质、按量稳步推进。

（8）定政策

为规范小片平房区搬迁改造补偿安置标准，维护公共利益，保障被搬迁人合法权益，确保项目范围内房屋腾退与补偿工作的顺利进行，编制《小片平房区搬迁改造补偿安置指引》。

创新特色

协同不同诉求，划定统筹单元

在空间治理的基础上，强调对空间资源的整合和优化利用。在城中村改造实施进程中，打破传统的行政区划限制，促进集体用地与其他用地之间的跨界合作和跨尺度管理，划定合理的规划单元，搭建跨区域、跨部门、跨主体行之有效的规划整合平台。

形成项目清单及实施计划

以完善城市、规划单元、街区、统筹单元整体功能为前提，对现状开展系统调研并总结问题，借助城中村改造的契机，系统落实上位规划、政策、民生等全方位要求，形成区域空间功能提升的总体目标和发展框架，合理确定统筹单元内的用地构成，统领改造的全过程。

资源合理投放，保障公益优先

把握好实施任务与空间资源的匹配关系，在项目可落地的前提下，考虑更大范围城市发展对公共服务的需求，完善统筹单元内的公共服务设施、市政基础设施、保障性住房等的民生公益类用地的合理比例，实现公共利益最大化。

保障利益均衡，推进有效实施

结合超大城市城中村改造的契机，打破原有“小地块、小平衡”的思路，“整体平衡、滚动开发”。在政府主导下，协调好市场、集体经济组织、国有企业职工、村民之间的利益关系，整体立项，分地块绑定实施，将开发利益与社会利益捆绑，在更大统筹单元中，最大程度保障不同主体的利益均衡。

实施情况

本次规划形成多个实施项目，并制定分年度的项目实施计划。

其中，朱房项目于2024年2月，获国家开发银行城中村专项借款放款10亿元，成为全国首批、北京首个城中村改造专项借款放款的项目。西冉、田村、树村小片平房等城中村项目已于2024年6月获北京市人民政府批复。其中树村项目于2025年03月实现资金平衡地块上市，是海淀区首宗成交的城中村平衡资金用地。城建、金隅国有企业用地统筹已于2025年5月获得北京市人民政府审批，目前已开展第一批腾退地块的搬迁签约工作。