理论研究 | “社会—市场”合作的老旧小区自主更新机制——新加坡社区物业集体出售的经验与启示|开发商|政府|新加坡社区物业|老旧小区

导读

在当前房地产市场持续下行、地方财政负担沉重的背景下，传统更新模式难以为继。近年来，产权人主导的“自主更新”为城市更新提供了新的动力，但由于产权分散与协调成本高昂而面临集体行动困境。新加坡“集体出售”（En Bloc Sales）制度为破解城市更新中的反公地困局提供了重要借鉴，这是一种允许公寓业主联合出售整个社区物业的更新模式。文章分析了中国自主更新的集体行动困境，解析了新加坡集体出售的“社会—市场”合作模式，为建立中国自主更新的长效治理机制提供了借鉴与启示。

本文字数：4175字

阅读时间：13分钟

作者

王雨，清华大学建筑学院、新加坡国立大学设计与工程学院联合培养博士研究生。

田莉，清华大学建筑学院教授、博士生导师，中国城市规划学会规划实施分会副主任委员，本文通信作者。

王才强，新加坡国立大学设计与工程学院教授、博士生导师、副院长。

高煜，南京大学建筑与城市规划学院博士研究生。

老旧小区自主更新的集体行动困境

奥斯特罗姆主张资源使用者可以通过自我组织和自主治理来管理公共资源，并提出了八大设计原则（表1）。

▲ 表1 | 自主治理的八大设计原则

资料来源：笔者根据奥斯特罗姆的《Beyond markets and states: polycentric governance of complex economic systems》文章整理绘制。

根据以上设计原则，国内自主更新实践面临三大困境：

自治失灵：产权类型复杂（商品房、单位房、公房并存），产权边界模糊。目前试点多依赖“100%同意”规则，极易因个别业主反对而停滞，缺乏有效的集体选择机制。

规则失配：现行规划体系形成于增量扩张期，自上而下的蓝图管控与老旧小区多样化的存量更新需求严重脱节。

制度缺位：实践中多采取“一事一议”，缺乏明确的冲突协调、审批流程和违约惩戒机制，导致成功案例难以复制推广。

新加坡集体出售推动城市更新的历程与中新对比

2.1 新加坡集体出售的制度背景

新加坡住房分为公共住房和私人住房，公共住房的重建由HDB负责。对于公寓而言，若所有业主联合出售整个物业，买家（开发商）可同时获得住房和土地，这种方式称为“集体出售”（图1）。

▲ 图1 | 新加坡住房市场与住宅用地供给主要方式

资料来源：笔者自绘。

2.2 集体出售的发展历程与市场成效

新加坡的集体出售制度起源于20世纪90年代，最初要求所有业主100%同意才能进行，后修改法律将同意率要求下调至80%（房龄10年以上）或90%（房龄10年以下）。此后，集体出售的交易量开始逐渐上升，且交易价格通常高于单独出售的房产价格（图2）。

▲ 图2 | 新加坡1995—2023年二手房历年成交价格

资料来源：笔者根据新加坡城市重建局REALIS数据库的数据绘制。

2.3 中国自主更新与集体出售概念对比

中国自主更新是在产权主体不变的前提下，产权人自发组织、自负盈亏的私人物业更新模式。相较之下，新加坡集体出售推动的城市更新由居民和开发商主导。社会主体和市场主体直接进行交易，充分发挥社会自组织力量和市场机制的作用，而政府主要起到协调支持和监督约束的作用（表2）。

▲ 表2 | 中国自主更新方式与新加坡集体出售方式对比

资料来源：笔者自制。

集体出售中的“社会—市场”合作模式解析

3.1 集体出售主体：自组织建立与全流程赋权

新加坡法律赋予了业主极大的自主权。更新并非由政府或开发商启动，而是由业主发起并选举成立集体出售委员会 (CSC)。

CSC会聘请专业顾问对物业进行市场评估，并制定出售策略、起草集体出售协议。此外，CSC还需发布招标信息寻找买家，评估投标并与开发商达成买卖协议。最终申请集体出售令，若少数业主反对，分层地契委员会（STB）协调解决。获得批准后完成交易，并按协议分配出售款项，整个流程通常需一年半的时间（图3）。

▲ 图3 | 集体出售流程与自组织权利

资料来源：笔者自制。

3.2 集体出售动力：规划增容带来的增值收益

新加坡政府通过每五年修订一次的总体规划（Master Plan），适度提高老旧地块的容积率。容积率提高带来的土地增值收益，是驱动私人公寓更新的重要动力。

数据显示，允许容积率每增加1个单位，集体出售的概率会增加2.3%。2023年完成的5个集体出售项目均建于20世纪末，而2019年的总体规划对这些地块的容积率限制普遍高于现状水平，平均每个项目的容积率提高近一个单位（表3）。

▲ 表3 | 2023年新加坡集体出售项目的容积率变化

资料来源：笔者根据REALIS数据库、The Master Plan 2019的数据绘制。

3.3 集体出售保障：两部法律与一个准司法机构

集体出售面临的集体行动困境主要有两方面：一是业主与CSC委员会之间的委托—代理问题，二是少数反对业主与多数同意业主之间的纠纷。为保障程序公平，新加坡政府通过《建筑维护和分层管理法》和《土地产权（分层地契）法》两部法律及“分层地契委员会”(STB)准司法机构进行协调。STB专门处理分层物业管理和集体出售的争议，确保利益冲突得到解决。

为平衡多数业主与少数业主的权益，2007年《土地产权法》修订，要求集体出售必须获得80%或90%的业主同意，并增加了五天的“冷静期”让业主在压力下重新考虑协议。此外，STB可为少数业主提供额外补偿，确保公平。若CSC委员会存在代理问题，如因急于出售而低估价格，STB有权介入，确保交易过程符合诚信和信托义务。如果冲突调解失败，案件将移交高等法院，形成了一套快捷、低成本的冲突解决平台。

▲ 图4 | 集体出售的法律与司法保障体系

资料来源：笔者自制。

3.4 集体出售约束：额外税收机制防止市场投机

2007年和2011年，新加坡集体出售创下了118亿和28亿新加坡元的交易高峰。为了防止房地产市场过热和投机行为，新加坡政府出台了两种税收机制来抑制市场失灵。

首先，针对土地增值，政府设置了土地改良费，并对新加坡118个分区实施不同的税率。其次，政府引入了额外买家印花税（ABSD），并屡次上调税率，从而有效调控了集体出售市场——每当市场过热，政府便出台新政策进行降温（图5）。

▲ 图5 | 新加坡集体出售交易额与政策演变历程

资料来源：笔者根据新加坡城市重建局REALIS数据库的数据绘制。

3.5 小结

新加坡集体出售并非完全由“市场”或“政府”单边主导，而是构建了一个以业主自组织为核心的“社会—市场”合作治理模式，与奥斯特罗姆自主治理的设计原则高度契合（表4）。该制度首先在法律上界定了清晰的参与者边界（业主及其委员会）并赋予其自组织权。此外，快捷、低成本的分层地契委员会（STB）提供了一个冲突解决平台，可根据情况实施驳回申请、合理补偿、解散CSC等分级制裁措施。市场主体一方面通过提供专业服务共享增值收益，另一方面受到严格的监督约束。

▲ 表4 | 集体出售制度与自主治理设计原则的对照

资料来源：笔者自制。

中国自主更新的治理优化路径

4.1 “社会—市场”赋能自主更新的策略

自主更新的核心是激活社会力量和私人资本的作用。借鉴新加坡集体出售经验，应赋予社会自组织更多自主权，并为“市场+社会”主导的更新提供制度、政策和技术支持。考虑到我国社区治理中自下而上自治基础薄弱，需在基层政府支持下建立自组织平台，如“更新理事会”。同时，可以借助第三方市场主体的专业技术，降低交易成本。更新委员会可聘请专业顾问，并探索一站式中介单位整合相关工作，提升自组织能力。

4.2 适当放宽规划管控，适应更新需求

为推动自主更新的规模化和可持续发展，需要建立基于住房使用价值的规划激励机制。对于老旧小区，适当放宽规划管控，增加建筑面积、公共空间等有助于满足居民改善性住房需求，同时避免加重公共服务设施负担。与新加坡每五年修订规划不同，中国的容积率调整受限，需根据实际使用需求调整规划指标，探索更灵活的审批渠道，以更好地支持自主更新和提升居住质量。

4.3 政府提供制度保障与监督机制

目前的自主更新试点项目多采取“一事一议”的方式，难以满足大规模城市更新需求。因此，建立全生命周期管理的长效机制至关重要，确保自主更新从试点阶段转向规范、高效的实践阶段。

此外，自主更新还需要资金支持政策，引导社会资本参与。还可将产权与融资工具结合，允许业主将新增建筑面积作为抵押进行融资。为了确保利益公平分配和土地利用的可持续性，需在政府、业主和市场主体之间建立权责对等的机制。建议建立透明的资金管理机制，并引入非政府组织（如房产评估机构）进行项目监督。同时，可考虑设立类似“劳动争议仲裁委员会”的职能机构，专门负责纠纷仲裁和监督，保障公平与市场规范。

结论与讨论

研究通过借鉴新加坡经验并结合奥斯特罗姆的自主治理理论，为城市更新提供了“社会—市场”合作治理的第三条道路。这一模式并非简单地赋权社区组织与激活市场参与，而是培育社会治理能力，将市场主体从开发方变为服务方；同时，政府角色职能也并非被削弱而是需要重新定位，在法律保障、空间规划、监督协调、合理赋权等方面发挥更高的治理效能。

本文撰稿：王雨田莉王才强高煜

本文来源：城市规划，原文刊载于《城市规划》2026年第1期，第25～34页。

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