作者 简 介： 温世扬，武汉大学法学院教授、博士生导师；刘昶，武汉大学法学院博士研究生。文章来源：《广东社会科学》2024年第6期。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。
摘要
《农村集体经济组织法》并未完全解决成员资格认定的问题。在成员资格确权时，户籍作为成员资格确认的首要标准，对于户籍仍然保留在集体经济组织的人员不需要以“与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系”“以集体所有的土地等财产为基本生活保障”作为限制条件。通过历史考察可得，虽然农村户籍的赋权功能在不同阶段有不同内涵，但是户籍作为农民在集体化政策时期为集体资产形成作出贡献的证明，以户籍赋权系尊重历史的体现，故前述两项限制条件不构成户籍赋权的前提。况且，作为相对稳定的公示方式，户籍呈现出唯一性与确定性的特征，以户籍赋权可以实现集体所有权的事实归属，并可避免成员资格标准的实质化带来的弊端。然而，以户籍作为赋权的唯一标准不仅忽视了不断变化的生产生活关系，且易误将户籍存续作为集体成员资格保留之前提，故应以成员权确权为时间节点，区分特定情形下户籍与成员资格相分离的不同标准。
问题的提出
《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第99条确定了农村集体经济组织的法人地位，使“农民集体”可通过法人的形式支配、利用财产，进而实现了“集体所有权”向“法人代表行使所有权”的初步转变。然而，对于农民成员身份的资格认定，《民法典》并没有设置标准答案，而是采取了回避态度，地方法规多要求集体经济组织展开民主讨论，并在统筹考虑户籍、土地承包关系、集体积累的贡献、生产生活情况等要素的基础上进行综合判断，将资格确定权下放交由基层组织自主确定。
出于统一规范农村集体经济组织，推进乡村振兴，加快农业农村现代化的目的，全国人大常委会草拟了《中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）》（以下简称《草案》）。两次审议稿第11条都试图通过定义的方式确定集体经济组织成员范畴。但除了户籍标准相对明确之外，“户籍曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系”“以集体所有的土地等财产为基本生活保障”均系宽泛的表达。两次审议稿第12条对集体成员资格确认的字面表述更是脱离了定义模式，要求统筹考虑各项因素，由成员大会综合确定成员身份。规范的缺位与立法目的的含混导致了学术观点的百花齐放。有观点指出，应当以户籍作为集体成员资格认定的必要条件。也有观点认为应当以户籍作为主要标准，并辅之以其他指标进行综合判断。有观点将“以土地作为基本生活保障”作为成员资格认定的首要标准，“户籍”与“固定的生产生活关系”仅是辅助标准。另有观点认为，应当从动态系统论的角度出发，将户籍要素、基本生存保障要素、生产生活要素进行综合评价，个案确定集体经济组织法人成员。也有观点从历史角度分析，认为集体成员资格的取得是人民公社时期成员交付土地、参与共同劳动等“财产投资”与“劳动投资”的结果。
2024年6月28日，《中华人民共和国农村集体经济组织法》（以下简称《农村集体经济组织法》）表决通过。该条在基本保留第11条的基础上（仅将“农村居民”的表述更正为“居民”），对第12条作了“大刀阔斧”的改革，第1款删除了统筹各项因素的要求，极大限缩了成员大会的自由裁量权，规定成员大会应依据第11条的规定确定法人成员。由此一来，除了较为明确的户籍标准，如何认定“与农村集体经济经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民”这一较为宽泛的标准，就显得格外重要。此外，第12条第2款相比一审、二审稿也作出了细微的变动，区分因成员生育而增加的人员和因结婚、收养、政策性移民增加的成员。针对前者，法律规定应当将其认定为集体经济组织成员，后者则设置了“一般应当”的限定。相比《草案》，因为成员确定条款（第12条）改动较大，集体经济组织不仅丧失了统筹考虑各项关系确认成员资格的权利（第12条第1款），地方性法规也不可再对“成员资格条件”作出具体规定（第12条第5款），呈现出限缩法人自由裁量权和地方自治权的趋势，所以这些变化不仅是形式性的，更是实质性的。
实际上，各地在具体执行时也存在不同的判断标准，即便是相对清晰明确的户籍要求，也非当然构成成员资格认定的充分且必要条件。譬如，有些地区规定户籍系判断集体经济组织成员资格的主要标准，村民具有本村户籍构成成员资格认定的必要条件，户籍迁出视为成员资格丧失，有些地区更是将将户籍认定为成员资格认定的充分条件，村民享有户籍自动获得成员身份。但在有些地区，即便户籍在本村，若该人员未与集体经济组织形成固定的生产生活关系，仍然不得认定为集体经济组织成员，户籍仅是辅助考虑因素。《农村集体经济组织法》第11条的表述亦容易引发分歧，条文使用“或者”这一表述勾连起“户籍在农村集体经济组织”“户籍曾经在农村集体经济组织”的居民，但因“并与农村集体经济组织法人形成稳定的权利义务关系”前并未使用逗号隔开，“或者”一词并列的具体内容存在一定解释空间：在正式通过的法律文本特别将《草案》中的“农村居民”改为“居民”的情形下，户籍在本村的居民赋权是否应以形成稳定的权利义务关系、以土地等财产为基本生活保障为前提？
即便认为文义解释过于牵强，也可通过历史解释与体系解释判断出立法者的微妙立场。《农村集体经济组织法》第12条第1款删除了《草案》要求成员大会统筹各项因素要求确定成员资格的规定，第5款也仅允许地方人大及其常委会就成员资格确认作出具体规定，修改了《草案》同时允许设置成员资格条件标准的规定，似有意限缩成员大会的自由裁量权，而“与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系”“以集体土地等财产为基本生活保障”，都高度依赖个案裁量。最关键的是，第18条规定集体成员不会因就学、服役、务工、经商、离婚、丧偶、服刑等原因丧失集体经济组织成员资格；结婚的集体经济组织成员在未取得其他农村集体经济组织成员身份的情况下，原集体经济组织不得取消其成员身份。而在上述背景下集体成员可能不再与集体组织形成稳定的权利义务关系（如出嫁至他村），也存在不以土地等财产为基本生活保障的可能性（如务工、经商后缴纳社保、获得营业利润等），但户籍仍然保留在本村，进而导致第11条与第18条可能产生冲突：第11条成员赋权所依据的“与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系”“以集体所有的土地等财产为基本生活保障”，会因人口流动导致权利义务关系的不稳定，后续成员也可能不再依赖本村的土地等资产作为生活保障，使得第11条的确权逻辑与目标无法实现。故“未与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，并且不以集体土地等财产为基本生活的保障”仅是对“户籍曾经在本村的居民”的限制性规定，抑或同时构成“户籍仍然在本村的居民”的限制性规定？另外，对于户籍曾经在本村的居民，又为何因与集体经济组织法人形成稳定的权利义务关系、以集体土地等财产为基本生活保障而可认定为集体成员？
从概念出发，“农民”当然首先是一份职业，意指从事农业生产的特定群体。但在中国背景下，至少在相当长的一段时间里，农业户籍是认定农民身份的重要标志，并决定了农民从事农业劳作的空间范围。虽然农业户口与非农业户口的区分在2014年颁布《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》后已经逐渐取消，但户籍制度仍然存在，并在城乡间发挥着“横向分层”的功能。农村集体经济组织法人设立的首要目的是服务于本村村民，但村民的认定需要基于户籍所彰显的村民身份进行判断，户籍也就构成《农村集体经济组织法》中成员资格认定的核心标准，故探讨户籍赋权是否需要前述限制性条件、厘清以户籍赋权的深层原因就显得尤为重要，这也构成在解释论视角下探析农村集体经济组织法人成员资格确定标准的前提。
一、农民户籍“赋权”功能的阶段性演变
新中国成立初期并未形成系统的户籍制度，人口的流动相对较为自由，城乡之间的人口流动也未受到严格限制。出于推行农业集体化的需要，全国人大常委会在1958年颁布通过了《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称《户口登记条例》）。根据《户口登记条例》第4条的规定，城市应当以“户”为单位发放户口簿，农村则以“合作社”为单位发放户口簿，由此形成了“集体户口”。此外，《户口登记条例》第10条规定，农村迁往城市须持有城市劳动部门录用证明、学校录取证明或者城市户口登记机关的准予迁入证明，故城乡之间的人口流动在一定程度上受到限制，进而形成了户籍管理上的“城乡二元结构”。众所周知，农业集体化是以建立人民公社的方式，将土地收归集体所有，并由农民提供劳务，所以集体户口也构成农民转让土地、提供劳务来获得成员身份的“证明”，集体组织为农民提供公共服务也是土地转让、劳务提供的回报。当然，在政社不分的背景下，由于土地集体化政策的开展以及城乡人口流动的限制，彼时的人民公社、生产大队、生产队等集体组织所发挥的是藉由严格的户籍制度而实现的垂直管理功能。
改革开放以后，随着人民公社的解体，户籍制度对人口流动的控制也逐渐弱化。1984年，国务院颁布了《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民办理“自理粮户口”，放开了对该类人员进入城市的限制，并逐渐将户口的迁移批准权转移至地方。1998年，国务院转批了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，允许地方政府根据自身情况控制城市规模，扩大“农转非”路径。从2000年开始，诸多省份也逐渐宣布取消“农转非”限制，并要求取消农业户口与非农业户口的区分。随后，户籍制度改革仍在稳步推进，人口的地域流动释放了巨大的人工红利，城市劳动人口的增加也成为了中国经济高速发展的重要引擎。2014年7月，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》要求在全国范围内取消农业和非农业户籍的区分，两类户籍的区分也随着逐渐深化改革而成为历史。
时至今日，户籍的流动管理功能已经随着农业户籍的取消而式微，户籍的赋权功能却日益凸显：尽管农业户籍与非农业户籍的区分已经取消，但是仍然存在本地户籍与非本地户籍的区分，而是否享有本地户籍，既直接影响到城市居民可否参加本地医保，子女是否可就地入学，也关涉到村民是否可以参与集体土地分红。正是因为地区经济发展的差异化，不同地区户籍所能提供的福利程度也不相同，户籍的差异从“类型差异化”转化为“地区差异化”。对于初代定居者而言，户籍差异化的福利属性也是“回报”功能的彰显，其后代则是福利的继任者。譬如，城市（尤其是特大城市）落户多需要满足特定要件（如积分制）；村民之所以可根据特定村籍获得分红，亦是其本人或先辈让渡土地于集体、进行劳务并成为公社成员（入集体户口）的结果。集体产权制度改革的目的也是通过核清资产的方式，再次将集体资产分红作为集体化时期的回报为农民提供收益。在此过程中，户籍制度可以明确授予对象的身份，进而充当“赋权”的依据。
（一）赋权的第一阶段：农民依据集体成员身份获得用益物权
第一阶段中土地承包经营权的改革肇始于1978年安徽省凤阳县凤梨公社小岗村的“包产到户”会议。1980年，中共中央发布了《关于进一步加强和完善农业生产制的几个问题》肯定了包产、包干到户的积极性。1991年，《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》指出，要把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来。在土地集体所有保持不变的前提下，《中华人民共和国民法通则》第80条第2款明确规定公民的土地承包经营权受法律保护。《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第11章更是将土地承包经营权作为一种用益物权，由此实现对土地使用权的特别保护。相较于土地承包经营权，宅基地使用权的发展历史更为悠久，可以追溯至1963年中共中央发布的《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，该政策性文件明确了宅基地所有权归生产队集体所有，但各户可长期使用，生产队应当保护社员的使用权。及至2007年《物权法》通过，宅基地使用权也被上升为用益物权由法律进行特别保护。当然，无论是土地承包经营权，亦或是宅基地使用权，都存在着权利流转的限制。但是，农民却存在着流转空置土地使用权的现实需求，故学界不乏主张“三权分置”、解禁流转的声音。《民法典》中关于土地经营权的规定，可以视为对该现实需求的部分回应。
应当明确的是，土地承包经营权、宅基地使用权的原始取得均需以使用者构成本集体组织成员内的农户为前提。《中华人民共和国农村土地承包法》（2018年修正）第16条（以下简称《农村土地承包法》）、《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》第3条均规定，本集体经济组织成员的农户可以家庭承包方式取得承包地、获得宅基地。但是，农户的判断却主要依赖户籍。前已述及，土地承包经营权与宅基地使用权均来自于集体土地所有权中使用权能的分离，而集体土地所有权的确立又与二十世纪六十年代的集体化政策息息相关，集体户口构成彼时让渡土地所有权、提供劳作的身份证明。改革开放之后，在维持集体土地所有制不变的前提下，将使用权转移至彼时在公社等集体组织进行户籍登记的人员及其后代亦属当然。
（二）赋权的第二阶段：农民依据成员权分享法人收益
尽管通过“所有权-使用权”分置的结构，可将承担生活保障功能的土地承包经营权与宅基地使用权交付给农民使用，但集体所有权的范围远不止此。根据《民法典》第260条的规定，法律规定集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及其他集体所有的建筑物和设施，都属于集体所有的范畴。但是，彼时各地多未建立起集体经济组织，“集体所有”并不存在明确的权利归属主体，集体所有权多由村民委员会代为行使。在缺乏有效权力监督机制的情形下，因集体资产的范围于各村并无明确界限范围，故此时集体资产管理者具备侵夺集体资产的更高可能，从而会引发高额的代理成本。为了有效解决这一问题，《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《产权改革意见》）指出，各地应当开展集体资产清算核资，并建立起完善的集体资产管理制度。在清算集体资产数额的基础之上，通过将集体经济组织法人化的方式，引入会计账簿核算，并转变集体所有为法人代表所有，使农民作为集体组织成员分享利润，可以充分调动村民参与集体经济组织的积极性，并有效降低代理成本，使集体财产经营收益在法律上和事实上均归属于集体成员。
尽管该阶段村民是以法人成员的身份获取收益，但其成员确定的逻辑应等同于第一阶段，两个阶段皆属于集体资产的权能释放问题，只是第一阶段的目的是“使用权独立”，第二阶段的目的是“收益权分配”。集体财产所有权之所以产生，实乃人民公社时期土地集体化政策的结果。正是因为农民对农村集体所有权的全面确立存在贡献，在坚持土地所有制的前提下，允许其根据自身或者先辈对集体资产形成的努力而对集体土地享有使用、收益权，户籍的存在可对此起到证明功能。譬如，根据佛山市高明区的规定，原人民公社、生产大队、生产队的队员，户籍仍然保留在本村的，可被确认为集体经济组织成员。《产权改革意见》中也强调，对集体经济组织成员的确认应当按照“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”的原则，其中“程序规范”系对程序合法性要求，“群众认可”则是任意性较强的主观要求，强调基层群众意愿在成员认定上的重要性。故判断集体经济组织成员资格的实体、客观标准仍然是“尊重历史”与“兼顾现实”。根据地方的解读，“尊重历史”要求尊重集体经济组织发展历史、集体经济组织资产形成历史以及传统集体经济组织成员界限，要尊重人民公社时期形成的社员资格认定规则。而人民公社时期的集体资产形成方式和集体户口确立规则，均可成为以户籍作为集体成员资格确认标准的有力佐证。至于“兼顾现实”原则，则属于对“尊重历史”的补充，需要结合农户与村落之间是否具有实际生产生活关系来考察不同阶段成员对集体的劳动贡献，但是否可将之作为推翻户籍标准的反证，仍需展开进一步讨论，具体分析容文后述。
二、户籍赋权的正当性基础
集体经济组织成员的产生和存续具有历史延续性，户籍可作为成员在集体化时期为集体组织作出贡献的证明，进而成为其在改革开放后获得“土地使用权”及“财产收益权”的基础。但是，《农村集体经济组织法》第11条并未将“与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以集体所有的土地等财产为基本生活保障”与“户籍在集体经济组织”作明显区分，可能构成以户籍赋权的限制性因素。因此，除了厘清户籍与成员资格在历史发展中的深度绑定关系外，若以户籍作为成员资格认定的主要标准，仍然需要在形式与实质层面挖掘更深层次的法理基础。
（一）形式基础：确定的“公示”方式
以户籍作为成员资格的认定标准，最大的优势在于户籍具有“唯一性”与“确定性”。根据《户口登记条例》第10条的规定，公民只可在一个地方登记为常住人口。由此一来，只要村民仍然具有农村户口，其必然会获得一个村落的成员身份，也正是因为户籍管理是由公安机关统一管理并全国联网，可在最大程度上避免出现外嫁女在嫁出地和嫁入地“两头落空”或者“双重得利”现象。更为重要的是，户口由公安机关管理，户口簿的制作也有公权力机关背书，记载的内容也具有确定性，第三人可信赖户籍登记的内容。若将户籍是否在本村作为集体成员资格的判断标准，在确定村民是否可以成为集体组织成员时，仅需查询户籍登记即可。况且，户籍需要强制登记并由公安部门背书，记载内容的可受信赖程度至少不弱于同样需要强制登记的商事组织登记簿。
在厘清户籍可在成员资格确权中发挥积极作用后，是否应将“稳定的权利义务关系”“依赖集体所有的土地等财产为基本生活保障”等要素作为户籍赋权的前提基础，关键在于成员大会确定集体组织成员的权限范围。因为只有生活在同一集体经济组织的成员才有能力判断某位成员是否满足以上要件，如果集体成员资格的判断需要综合考虑各项因素，因素的多元性当然会导致结论的不确定性，而这些因素都无法如户籍般公示，只有村落内部人员对这些标准所依托的事实因素有所了解，故仅可交由成员大会自行判断，法院与政府自然不能越俎代庖。然而，将认定成员资格的宽泛权力交由成员大会，会在法律技术与正当性两个层面遭受诘问。首先，在法律技术层面，因为成员资格不仅影响到成员能否参与集体决策与集体资产管理，也关系到承包土地以及宅基地的分发，故作为一项重要的财产权乃至民事基本制度，理应属于《中华人民共和国立法法》第11条规定的法律保留事项，至少不应赋予成员大会过高的自由裁量权。其次，在正当性层面，应当如何依据稳定的权利义务关系、基本生活保障关系等事实因素确定农村集体经济组织的成员资格，也不存在可量化、确定的标准。譬如，应当依据生活时间判断，亦或者是对土地的依赖程度判断？而年限及程度标准的设置都有相当高的不确定性，标准的不确定会为权力滥用和权力寻租提供空间，遑论集体经济组织的既有成员有可能出于排斥新加入成员分红的动机而不正当地提高标准，甚至拒绝其他居民加入，从而引发“多数人的暴政”。标准的多元化也会对司法机关的有效介入增加阻碍：尽管《农村集体经济组织法》第56条赋予了当事人在成员资格存在异议时的司法救济权，但法院有可能在裁判时出于尊重村民自治的考量“参考”成员作出的决议，进而无法支持原告的请求。毕竟，如果法院选择忽视该标准而根据其他标准作出裁判，何以认为法官相比村民更熟悉村落的具体情况，并对是否形成“稳定的权利义务关系”“以集体土地等财产为基本生活保障”作出更为准确的判断？因此，一旦承认标准设定的多元性，处于乡村之外的法官往往难以决断，仍然需要依赖集体组织的章程或者成员大会的决议作为裁判依据，进而导致利益天平的倾斜。
（二）实质基础：实现“集体所有”的事实归属
在技术层面，户籍因其特有的公示功能可作为集体成员资格的判定标准，户籍的唯一性与确定性构成了以户籍赋权的形式依据。更为重要的是，户籍是村民本人及先辈让渡土地、提供劳务的佐证，将土地使用权、收益权再次“还权于众”也是对村民及其先辈对集体劳作作出贡献的认可。故无论是“形成稳定的权利义务关系”（权利义务说），还是“以土地等财产为基本生活保障”（生活保障说）都无法成为以户籍赋权的限制性因素，成员权的取得也具有无偿性、平等性，以下分述之。
1.居民无偿取得成员权。 伴随着户籍制度改革的深化，人口的跨区域流动已经相当常见，居民户籍登记地与经常居住地不一致的现象也越来越普遍，比如，村民长期不在户籍登记村生活，但是坚持不迁移户籍，针对此类“空挂户”人员，是否可认定为集体经济组织成员，不同的法院就持有不同的观点。有的法院认为，只要村民户籍未迁出且在本村出生，就应当认定为本集体经济组织成员。也有法院认为，户籍并非认定村民是否享有成员资格的唯一标准，人民法院应当综合考虑当事人是否与村落形成了固定的生产生活关系，结合多种因素进行分析判断。
事实上，村民户籍地与实际生产生活地不一致的背后原因多种多样。在人口不断流动的现代社会，户籍的管理功能也日趋弱化，尽管不享有本地户籍代表着其无法获得个别社会服务，但是外出务工者在流入地所能获得的收益仍有可能大于流出地，出于经商、务工等原因村民会长期生活在城镇并游离于乡土社会之外。此时，虽然该村民会拒绝迁移户口，但实际生产生活地与经常居住地已经发生了重大变化。该类人员实际生产生活地与户籍地高度脱离，并不参与集体经济的建设，且不再与集体经济组织形成任何权利义务关系，但有的地区仍规定，对于外出经商、务工、购房的人员，若其户籍仍然保留在本村，是否享有集体组织成员资格仍然需要进行个别判断。《农村集体经济组织法》第18条更是明确，外出务工、经商、结婚均不得作为取消成员资格的理由。虽然第18条似以集体成员完成资格确权为适用前提，但若根据第18条的规定，户籍成员取得成员资格后不需要再考虑权利义务关系，似已表明保持权利义务关系的稳定不再构成赋权的目的，那么取得成员资格前需要村民与集体形成稳定权利义务关系的正当性何在？
“权利义务说”认为，是否可以将某村民认定为集体经济组织成员，关键在于其是否在该村获得了权利，履行了义务，如是否参与了本村的重大决策，是否参与了公共基础设施的建设等。若采纳此观点，与集体经济组织形成稳定的权利义务关系就构成户籍赋权的前提。该说实际上将对村落履行特定具体的义务作为成员资格认定的前提，存在着“倒果为因”的嫌疑。因为只有首先成为了集体经济组织的成员，其才可以根据法律法规或者组织章程的规定履行成员义务，在此之前，村民不应受组织章程的约束。若强行要求村民率先履行某项义务才可成为集体经济组织成员，因为义务标准本身的不确定性与任意性，成员资格认定的程序成本会大大提高，这显然增加了基层权力滥用的风险。况且，如果村民因为身体残障等原因无法履行义务，依照权利义务说甚至不应赋予其成员资格，使得本应获得集体经济组织保障的群体被排除在成员范围之外，故不足采。实际上，即便认为村民确实履行了某种义务，其履行的义务也是集体化政策时期的土地让渡与农地劳务义务，村民履行上述义务时虽然拥有集体户籍，但户籍仅仅是参与集体组织的一种证明，村民的目的并非是为了获得某类具有对价性质的私人产权，故改革开放后将集体土地中使用权能与收益权能的还权于众也并非村民让渡土地所有权的对价，仍系深化产权改革这一政策选择的结果，村民仍是无偿取得的成员权。
特别需要注意的是，《草案》曾提及的“土地承包关系”也不应构成以户籍赋权的限制性条件。因为土地承包关系会使集体经济组织法人与集体成员形成一种权利义务关系，由此形成“权利义务说”的变种，所以需要展开讨论。有些区县的规定呈现出这一倾向，但集体土地承包地的赋权逻辑应与成员资格认定的逻辑一致，二者均构成集体土地所有权权能的剥离，目的也都是在保持集体所有制不变的基础上激活集体土地的使用与收益权，只是因为产权制度改革在不同时段的重点不同才导致权利的赋予存在时间上的先后顺序，彼此之间并不构成赋权或者不赋权的逻辑前提。
2.居民依照“人头”平等享有成员权。 集体经济组织成员可以分得的成员权份额是否相同，仍然存在着探讨空间。《草案》两次审议稿都曾规定“对集体积累的贡献”构成成员资格的判断标准。最终通过的法案虽然删除了此规定，但“积累贡献说”也可能构成“权利义务说”的变种：将对“集体作出贡献”作为获得成员资格（权利）的前提，以之作为户籍赋权的限制性条件，故对此亦不可不察。如果不同成员积累的贡献并不相同，可能由此形成差异化的股权结构。有观点指出，应当设置劳龄股作为人口股的重要补充，在充分考虑成员间差异的基础上，调整新老成员之间的利益。也有观点强调，是否采取差异化的股权分配方案取决于集体资产的多寡，在集体经营性资产较多、分红数量较大的地区，应当采用差异化的股权分配方案，力求面面俱到；否则就可以采纳平均主义的分配方案，根据人口数量对折股量化作均等化处理。但是，以集体财产数量决定成员股权的分配模式本与法理不符，前者仅是结果而非原因。此外，将对集体的贡献作为成员获得差异化权利数额的原因，虽然符合权利取得的劳动价值理论，但是贡献是无法被量化的，劳动时长也不一定与劳动贡献画等号。以贡献力作为集体成员分配差异化的前提要件，容易招致权力滥用及权力寻租，陷入与集体成员资格多元化确权标准相同的窘境。况且，集体资产的保值增值本就是由土地的位置等资产特有属性所带来的，土地、技术、劳动等生产要素也会对村落的经济发展起到重要作用，村落发展并非仅仅与个人劳动贡献相关联（甚至可能关联度较低）。更为重要的是，若强调贡献因素的作用，本就更应该强调集体化政策时期村民对集体财产所有权形成的贡献；在改革开放后，随着土地使用权从所有权的剥离，个人在取得承包地及宅基地后对集体资产的贡献程度也随着产权制度改革的深化而式微。但是，对前者的举证将相当困难。因此，意图将不可确定的贡献值量化为可确定的比例，在技术操作上极为困难，以公平为目标所意图实现的股权差异化愿景，既无法确保实质公平，更无法保障形式平等。
当然，依照人头数平均量化集体财产系初始分配的结果，伴随着成员嗣后处分成员权的现象日益增多，成员权份额在成员之间可能会呈现差异化态势。比如，《黑龙江省农村集体经济组织条例》第13条规定，成员既可以将权利进行抵押、担保，也可以在本集体经济组织内部转让，更可由集体经济组织内部成员继承。虽然集体经济组织呈现出高度的人合性，集体成员权系集体成员依照户籍身份取得，但其仍具有财产属性，承载着经济服务功能的集体经济组织为了获得经营性收益也需要引入外来资本，承认成员的处置权也有利于集体法人根据经营需求进行战略调整。
3.成员权对社会保障功能的超越。 根据《农村集体经济组织法》第11条规定，“以土地等财产为基本生活保障”在文义上可能构成户籍赋权的限制性因素，所以需要分析其是否构成户籍赋权的限制条件。有观点指出，集体土地所有权承载着保障功能，不仅发挥着民法上财产所有权的单一功能。有观点更是强调，“以土地等财产作为基本生活保障”系成员资格认定的首要标准。然而，观察集体产权制度改革的不同历史发展阶段，不难发现集体成员资格的确定并非必然与“基本生活保障”相关联。在使用权与所有权分立的第一阶段，户籍制度改革也在探索时期，人口的跨区流动在一定程度上受到限制，农民的主要工作系从事农业生产。通过将土地使用权（承包地）交付给农民，可以充分调动农民的生产积极性，使其根据自身的生产生活需要作业，进而保障自身粮食的日常供应，此时土地承包制度发挥着基本生活保障的功能。宅基地使用权也是在坚持土地集体所有的前提下将土地使用权能分离出来的结果，保障“居有定所”是其核心功能。
既然土地承包经营权与宅基地使用权可以在“劳作”与“生活”两个方面为农民提供基本保障，进一步深化集体产权制度改革的用意可能就不局限于通过集体土地提供生活保障。集体土地股份制改革的发源地南海通过将包含土地在内的集体财产折合成股份，由农户作为集体经济组织的股东获取股利，而股利分红的主要来源之一就是出租集体土地及建筑物所获取的收益。“南海模式”是以土地工业化的方式，将土地收益权延伸到了非农业用地之上，通过“村民转股民”的方式使农户得分享收益。实际上，南海模式之所以诞生，就是因为农民看到了集体经营性建设用地流转所带来的巨大价值，作为经济理性人的农民当然具有流转土地使用权、获取经济利益的动机。修正后的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第63条第2款将集体经营性建设用地的出让、出租权交给集体成员自决，等于承认了农民享有获取集体土地收益的权利，从而激活了沉睡许久、未发包到户的集体土地使用权。前已述及，集体产权改革第二阶段的目标是在核清集体资产的基础上，最终使集体成员作为法人成员可以分享集体资产运营、管理的收益，集体经营性建设用地流转的收益作为土地流转的重要收益来源，会以盈利的形式分发给各个成员。正因如此，集体产权制度改革第二阶段的目标已经偏离了集体土地所承载的基本生活保障功能，核心目的是为了确认产权，遑论集体经营性建设用地流转所带来的巨大经济收益已经超出了基本生活保障范围。况且，在户籍制度深化改革的背景下，人口的跨区流动早已变得稀松平常，农民可以根据自由选择获得非农业就业机会。在此背景下，承包地和宅基地的保障功能也被弱化，大量荒置承包地与宅基地现象的出现催生了集体土地三权分置的改革。
特别需要注意的是，《农村集体经济组织法》第17条第（四）项规定考录非聘任制公务员构成取消成员资格的充分条件，似乎是将集体成员资格与社会保障功能相挂钩：成员考上公务员后就成为了国家财政保障体系的一员，不需要通过赋予成员资格的方式提供保障。但是，前已反复强调，随着户籍和集体产权制度的深化改革，确认集体成员资格的目的不仅仅是为了提供社会保障，在折股量化的基础上确认集体成员资格的核心目的是为了保障集体所有权的归属利益，而确认利益归属主体的根据系村民及其先辈在集体化政策期间做出的贡献。《农村集体经济组织法》第18条第1款规定成员不会因为务工、经商等原因而丧失集体成员身份，这暗示了集体成员身份资格的存续并不以依赖土地等集体财产为基本生活保障为前提。既然经商、务工为村民带来的物质积累可能高于公务员，村民也可以将积累的财富投资于各种理财产品，缘何要将考上公务员、纳入国家编制序列作为取消成员资格的特例？因此，将户籍作为成员资格确定的主要标准，仍是出于对集体资产形成历史的尊重。既然立法者已将考录非聘任制公务员作为丧失集体成员身份的充分条件，就需要严格限制对该条的解释与适用，对于考取事业编制以及在国企单位工作的人员，仍不可令其丧失成员身份。
三、以户籍赋权的制约因素
前已述及，户籍作为赋予农村集体经济组织成员资格的标准，具备着历史正当性，不应以“与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系”“以集体所有的土地等财产作为基本生活保障”作为户籍赋权的限制性因素。然而，若以户籍作为单一标准，在婚姻关系变动，收养关系成立，需要配合当地政府开展政策性移民，新生人口刚刚出生，或者个别户籍成员因特定事项而将户籍暂时迁出集体经济组织等情形下，严格遵守户籍标准会将上述人员排除在集体经济组织之外，这有可能影响村落生活关系的稳定。此外，将户籍与成员权深度捆绑会导致成员权资格存续对户籍标准的过度依赖，使二者呈现出“一荣俱荣、一损俱损”的关系。因此，探析以户籍作为赋权标准的制约因素，也就成为了确定成员资格标准的重要前提，这同样可以帮助我们理解以下两个问题：（1）户籍从未登记在本村和曾经登记在本村的居民，在何种例外情形下可以被认定为集体经济组织成员？（2）集体成员资格确权后，户籍的存续是否会影响成员权的存续？
（一）外部制约因素：不断变化的生产生活关系
户籍成员的实际生产生活地可能因为婚姻关系发生变化。外嫁人员虽然可以到嫁入地生活，但既可能会选择迁出户籍，也可能选择不迁出户籍，从而导致户籍地与实际生产生活地不同。若将集体成员资格的认定交由成员大会根据自由裁量权自行处理，不同村庄对集体经济组织成员资格认定的标准可能存在分歧，从而导致外嫁人员两头落空。比如，若外嫁女选择不将户口迁出，而嫁出地规定在本地实际生产生活构成集体经济组织成员资格认定的必要条件，但嫁入地规定只有将户籍迁入该村才能成为集体经济组织成员，如果外嫁女在嫁入地生活，就无法在任何村落获得集体经济组织成员资格。而外嫁女之所以选择不将户籍迁出的背后原因是复杂的：户籍身份背后蕴含着“落叶归根”的乡土情结，在乡土社会也代表着宗族文化与亲情羁绊，遑论户籍在村落之间的迁移本就存在较多程序上的障碍。此外，若外嫁人员嗣后与配偶因婚姻关系破裂而选择离婚，户籍的迁移也会因繁琐的程序而使外嫁人员劳费心神。因此，若机械采纳以户籍为基础的单一确权标准，无疑会严重损害外嫁人员的利益。
除了缔结婚姻关系之外，成立收养关系或者政策性移民也使得成员的实际生活地与户籍地不统一。成立收养关系代表着收养人需要承担监护人责任，出于保护被收养人的目的，作为未成年人的被收养人需要与收养人一起生活。由此一来，因户籍在村落间迁移的程序较为繁琐，被收养人的实际生产生活地可能与户籍地不一致。即便收养人成功合并户口，集体经济组织也可以被收养人未与本村形成稳定的权利义务关系、不以本村的土地等集体财产作为基本生活保障为由拒绝赋予被收养人成员资格，为该类外来人员获得成员身份制造障碍，这不利于收养关系及乡村社会关系的稳定。与之类似，政策性移民多是在行政命令指导下发生的村组搬迁行为。在行政指令的干预下，村民的实际生产生活地会发生变化。该类人员无论是否选择迁移户口，都难谓与迁入地集体经济组织形成稳定的权利义务关系，也不以本村土地等资产作为基本生活保障。若拒绝赋予此类成员人员资格，一方面不利于村集体内部的团结与稳定，另一方面也会因迁徙对个人带来过高的迁移成本而阻碍政策性移民的落地。
有时，户口也会伴随着实际生产生活地的变化而暂时迁出，但在完成特定事项后可能会迁回。比如，村民在升学、服兵役期间，可能会将户口迁入至学校、部队。此外，根据《户口登记条例》第12条的规定，被逮捕的人犯会被户口登记机关注销户口。公安部嗣后发布了《30项便民利民措施》，第一部分第（七）项取消了服刑人员应注销户口的规定。但是为了方便管理，户口可能会被迁移到监狱所在地。在村民大学毕业、结束服役或者刑满释放后，村民可能会选择将户口迁回原地，进而要求确认集体成员资格。对此，若集体经济组织已在该类特殊人员户口迁回前展开了成员的登记确权工作，是否可在确权时以该类人员迁出户口为由否定其成员资格，也成为了需要进一步思考的问题。
（二）内部制约因素：户籍与成员权的牵连关系
以户籍保留作为集体经济组织成员资格存续的前提，在地方实践中屡见不鲜。比如，佛山市高明区规定，如果村民选择将户口牵出本集体经济组织，除非组织章程另有规定，其成员资格自迁出之日取消。再比如，鹤山市规定，农村集体经济组织成员将其户口注销的，成员资格也随之取消。实际上，不仅是集体成员权资格的确权，在集体产权制度改革的第一阶段，保留户口也是维持土地承包经营权和宅基地使用权的必要条件。比如，根据2003年《农村土地承包法》第26条第3款的规定，在承包方全家迁入设区的市、并转为非农业户口的，承包方应当将承包的耕地和草地全部交回。若承包方拒不交还，发包方甚至可以收回承包地。然而，随着集体产权制度的深化改革以及城镇现代化发展的要求，户籍保留不再构成继续保有集体土地使用权的必要条件。比如，根据2018年修正的《农村土地承包法》第27条第2款的规定，发包人不得以承包方退出土地承包经营权作为同意其进城落户的条件。再比如，2019年修正的《土地管理法》第62条第6款规定，国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。因此，即便村民迁出户籍，是否保留宅基地使用权仍然取决于土地使用权人的意思自治，户籍不再与宅基地的存续构成牵连关系。在这一背景下，是否可以将户籍保留作为保留集体经济组织成员资格的必要条件，也需要格外慎重。
四、户籍与成员权适当分离的判断标准
将户籍作为成员资格赋权的唯一标准，一方面忽略了当事人之间实际生产生活关系的流动性变化，另一方面会使户籍存续与成员权资格存续深度捆绑。因此，探析以户籍赋权的边界，判断户籍与成员权适当分离的标准，也成为确定集体经济组织成员资格的关键一步。
（一）确权前以分离为例外：可确定的生产生活关系
1.户籍从未在本村的居民成员资格确认的前提： 生产生活关系可“公示”。正是因为对成员资格的确认要“尊重历史”，而户籍作为集体化政策时期村民对集体资产形成作出贡献的证明，将户籍作为赋予成员资格的标准，当然符合产权制度改革的目标。此外，户籍在本村成员居民的儿女也可能会因刚出生而在成员资格确权时尚未来得及登记户籍，而以户籍赋权的逻辑正是将集体资产的用益与管理权交由集体化政策时对集体资产形成作出贡献的公民及其后代，故嗣后出生的子女也可以获得成员资格。
然而，《产权改革意见》规定在确认集体成员资格时既要“尊重历史”，也要“兼顾现实”。随着社会人口流动的日益频繁，村落人员的不断变化已经构成了社会常态。若期待外来户未来会在本地生活，将之认定为集体成员也可吸引其在此地长久居住，进而形成相对稳定的家庭生活单元，并为当地的税收和经济发展作出贡献。外来人员的加入当然也需要相对确定的标准，“实际生产生活”标准的不确定性将会增加集体成员大会权力滥用以及“多数人暴政”的风险。在我国，婚姻及收养关系的建立都需要向特定部门申请登记，此时形式化的登记要件可以带来相对稳定的婚姻及收养关系，允许本村村民的配偶、收养的儿童在未迁入户籍的前提下直接加入集体经济组织，既可有效避免上述人员在确定成员资格时“两头落空”，也可因登记内容的高度确定性而减少权力滥用带来的风险。更为重要的是，配偶与被收养者都将与该村村民通过组建家庭的方式形成相对稳定的关系，而家庭作为社会（乡村）生产的基本单位，其内部结构的稳定性又构成地区稳定发展的基础。若拒绝赋予此类未落户的外来人员以集体成员的资格，将会使稳定的家庭生活关系产生裂痕，并进一步引发家庭乃至社会矛盾，从而影响地区的经济发展。特别需要注意的是，政府主导下的政策性移民以公布的政策文件为基础，具有浓厚的行政管理因素，需要移出的村落人员及具体去向都具备确定性，故也可作为确认集体成员资格的前提。但是，若上述成员已经在其他村集体获得了集体经济组织成员的身份，为了避免成员双重获利，不能再赋予该村民以成员身份，此乃《农村集体经济组织法》第12条第2款为上述成员身份的确认增设“一般应当”限定的原因所在。
2.户籍曾经在本村的居民成员资格确认的前提：户籍迁出的临时性 。有时，村民户籍的迁出也可能是暂时的。比如，村民因升学、服兵役、服刑等原因将户籍暂时迁出集体经济组织，但在完成特定事项后可能会迁回户籍。对于这种暂时性的户口迁出，集体经济组织也要“尊重历史”，暂时保留该类人员的集体经济组织成员资格。毕竟此类特殊人员之所以曾经在本村拥有户口，多是因为本人或者先辈属于人民公社等集体组织的成员；该类人员暂时迁出户口是出于特殊事项，未必具有更改居住地的目的，其家属亲眷可能仍然是组织成员，若嗣后将户口迁回本村也表明其仍然依赖集体土地作为基本生活保障，并意图与集体经济组织形成稳定的权利义务关系。《农村集体经济组织法》第11条为户籍曾经在本村的村民增设“与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系”“以集体所有的土地为基本生活保障”两个前提性条件，也是因为该类人员是出于特殊目的临时将户籍迁出，嗣后选择迁回户籍多是因为其仍然以土地等集体财产为基本生活保障，并且意图与集体法人形成稳定的权利义务关系。此外，因为户籍临时迁出事由必须足够特殊（升学、服役、服刑等），这也限制了成员大会对户籍曾经在本村的村民是否赋予成员资格的决断权。因此，将户籍迁出并且嗣后迁回的原因与成员赋权的两项限制性条件相结合，可以科学、合理的界定农村集体经济组织成员资格认定的范畴。
（二）确权后以分离为原则：成员权的存续不以户籍存续为前提
在村民被确认为集体经济组织成员之后，集体经济组织需要为成员登记造册，通过颁布统一成员名册的方式，确定集体经济组织的成员资格。户籍作为集体经济组织赋权的基础，在确定集体成员的资格之后就应当“功成身退”，让位于成员登记簿，集体经济组织成员权也就成为了独立的权利。户籍在集体成员资格确定中发挥的是“首次赋权”功能，而户籍赋权的正当性在于对历史上集体资产形成原因的尊重。尽管户籍标准具有唯一性与确定性的特征，但户籍是由公安机关进行统一管理的，难以进行集中性公示，也不构成确定集体成员资格的唯一标准，婚姻、抚养关系、政策性移民以及战略投资者的引入都会使集体经济组织成员发生变化，所以需要独立的成员登记册进行集中公示，以发挥登记簿的管理和保护第三人信赖的功能。
更为重要的是，在成员资格确定后集体成员权成为了一项复合型的独立权利，成员可以据此参与重大事项的表决，请求分配利润、承包地及宅基地。在成员登记簿独立的前提下，户籍的存续是否可对集体成员资格的存续发挥作用，关键在于政策对人口跨区域流动的态度。自从2014年颁布《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》以来，国家一直致力于深化户籍制度改革，不仅要取消农业、非农业户口的区分，也要求各地全面放开建制镇和小城市落户限制、有序放开中等城市落户限制、合理确定大城市落户条件、严格控制特大城市人口规模。由此可见，国家在逐渐放开户籍迁移政策，鼓励人口实现跨区域流动，减少外地人口在异乡生活的成本，对推动城市现代化进程具有重要意义。须提及的是，出于完善农村产权制度的目的，该意见第（十二）项规定现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。在土地承包经营权、宅基地使用权以及集体收益分配权转移至个人名下后，村民就对上述权利享有排他性支配权。成员权作为独立的财产权利，其权利存续不受具有公法管理功能的户籍存续之限制。从政策导向出发，若认为户籍与集体成员资格等权利的存续具有牵连关系，将会严重限制人口的跨区域流动，有碍于区域城市化的发展进程。前已述及，《农村土地承包法》（2018年修正）和《土地管理法》（2019年修正）均规定村民迁移户籍不应以交出土地承包经营权、宅基地使用权为前提，集体成员资格的存续也应当作相同处理，以实现成员权作为独立权利的价值。此外，若成员与本村村民的婚姻关系或者收养关系解除，也应当与村民迁出户籍作相同处理，作为完整权利的成员权在确权后不应受任何身份关系变动的影响。《农村集体经济组织法》第18条第1款就规定集体成员不因离婚、丧偶等原因而丧失成员身份，收养关系的解除也应作相同处理。
结语
若能发掘户籍制度与集体产权制度改革的密切关联，了解户籍制度所承载的历史意义，即可对集体成员资格确权的历史与现实意义有正确认知，进而了解户籍制度在确认成员资格时所发挥的重要作用。以户籍赋权系“尊重历史”的体现，最终目的是为了“还权于众”，只在例外情形下需要“兼顾现实”，由此彰显出户籍背后历史的“厚度”。只有厘清户籍赋权的正当性，才能更清晰地认识到户籍赋权的功能边界，从而厘清以户籍作为赋权标准可能存在的局限性。
就原本意义而言，户籍作为行政管理的一种方式，本不具有赋予私法上财产利益的功能。但是，当然的逻辑推论无法遮蔽以户籍赋权所承载的历史意义，更无法斩断以户籍赋权所表现出的法理和现实正当性。尽管户籍不可以也不能够充任集体成员资格确认的唯一标准，但户籍制度所呈现出的功能错位，也表明具有公法上管理功能的身份在与现实结合后可以产生“奇妙的化学反应”。其或许在提醒着我们，在市民社会逐渐式微的身份，仍然在社会某处发挥着令人意外的功能，需要研究者去挖掘身份背后的意义与价值。
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