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自1959年秋开始，中国连年遭受粮食饥荒。中国政府除了采取经济调整措施，调动国内一切力量克服灾荒之外，还积极设法从国外寻求粮食进口。1961年1月美国政府换届之际，周恩来总理在中共中央书记处会议上谈到粮食问题时说明：“至于进口，目前正在谈判，可能与美国签合同。”
由于中方资料有限，我们尚不知道中国当时究竟是在同美国哪个机构洽谈进口粮食的合同，但从各种迹象来看，这里指的是同美国商家而不是同政府谈判合同。美国是世界上最大的产粮国之一，粮食生产过剩。中国政府探索按国际贸易的常规从美国民间进口粮食的可能性，可能是含有多重考虑的。
肯尼迪新任伊始，即面临怎么对待中国粮荒的问题。美国民间许多人倾向于向中国提供粮食。据1961年3月20日公布的盖洛普民意测验结果，回答美国应该把剩余粮食提供给中国的人占52%，回答不应该的人占37%。参议员汉弗莱公开提议通过联合国或其他国际组织向中国提供美国粮食。
新政府内也有人建议趁中国遭受粮荒之际，适当放宽对华禁运政策，从而为整个对华政策的调整做一个自然的铺垫。
肯尼迪的主要顾虑在于国内政治。八年前在“丢失中国”的指责声中失去执政地位的民主党，再度以极微弱的优势胜选上台后，不敢立即对中国采取缓和关系的措施。肯尼迪初步考虑后，决定美国在这个问题上可以保留松动对华贸易政策以响应中方购粮要求的余地，但暂不采取主动，等待中国方面迈出第一步。
1961年1月25日，肯尼迪在其第一次记者会上表示：如果中国向美国表达需要粮食的愿望，美国愿意认真考虑。但他强调：首先，中国此时正出于明显的政治目的向一些国家出口粮食，“我们没有来自中国共产党方面的表示，即他们会欢迎提供任何粮食”。“中国政府最近这些日子对我们表现了相当好战的态度，没有直接或间接、私下或公开地表示他们会对美国的任何行动予以积极的回应”。
这时，传来加拿大、澳大利亚等国商量向中国运粮，愿付现金从美国石油公司获得加油服务的申请。在2月1日肯尼迪主持的第1次国家安全委员会会议上，有人提议考虑修改美国关于不许给持有共产党中国的准航证的“自由世界”船只加油的政策。
只要这些船只运往中国的只是食品，并付现款，就可以给它们加油。肯尼迪要求国务院研究这个问题，特别是能否由加拿大政府来要求做政策上的这种变更。
财政部长狄龙要求总统批准给这类船只加油，因为中国正在闹饥荒。总统特别助理达顿则建议否定这个要求，理由是会引起国内对新政府的攻击，造成对中国将有一个新政策的糟糕信号或实际开端。肯尼迪会后要求国务院进一步研究给向中国运粮船只加油的可能性。
但经过反复考虑，他同意“在目前这个时候不宜对政策做这类变更”，遂于2月3日下令美国公司不得给向中国运粮的船只加油。他在这里使用“在目前这个时候”，即含有未来变更有关政策的余地。
美国希望中国先有所表示。3月4日，美国国务院给新一轮华沙中美大使会谈的美方代表比姆下达训令。如果中方主动提到粮荒问题，比姆应该解释：如果中国真的想要或需要粮食，美国愿考虑响应这个需要。
但是，中国方面历来把美国的“粮食换和平”计划看作是帝国主义对社会主义国家的“和平战略”的一部分，当然不会主动要求美国政府供粮，而是只同美国民间商业机构洽谈进口粮食的可能性。其实美国政府4月4日由中央情报局牵头作出的《特别国家情报估计》已经断定：“即使在饥荒遍野的情势之下，我们相信北京也不会接受美国提供的食物。”
在空等一段时间以后，美国终于走出了第一步。在6月29日第105次中美大使会谈中，比姆主动提出了允许美国公民给中国大陆人士寄送食品包裹的建议。不出美方某些人所料，中国大使王炳南当即表示：中国将靠自己的努力克服自然灾害，不要任何“救济”。
其实，美国政府明知中国并不排斥通过商业渠道从国际市场上购粮，且正从加拿大、澳大利亚等国进口粮食，并在间接地探寻从美国公司购粮的可能性。问题在于美国政府是否真能把人权与人道主义，放到比冷战对峙更优先的地位加以考虑，愿意缓和中美关系的方向迈进呢？事实表明美国对此是犹犹豫豫、摇摆不定的。
在接待英国蒙哥马利元帅时，中国领导人承认，1961年收成不好，是连续第三年歉收，来年秋收前的粮食供应形势非常严峻。美国政府很快得到了这个消息，进一步考虑向中国提供粮食的可行性。
一个名为“全国立法之友委员会”的组织，从法律和政策的角度仔细研究了应否向中国提供美国剩余粮食的问题。它认为尽管反对派的理由很多，但支持供粮的理由也很充分，特别是“这种行动将缓和共产党中国政府目前的好战态度，加强那些温和派的力量，这些温和派一定在政府中有某种权威地位。”。
另一方面，“有许多证据表明美国人民愿意响应中国的需要”。该组织建议：在现行的立法和政策框架内，“美国政府现在可以采取一个很简单的步骤，它可以表示不阻碍美国粮农向中共售粮的举动。”。“美国粮农已表示有这方面的兴趣，但被美国官方政策所制止。”
“全国立法之友委员会”的意见在国会中得到多数议员的私下赞成，也在政府的辅助决策层引起反应。总统国家安全事务特别副助理凯森12月21日邀集总统特别助理小施莱辛格、国家安全委员会幕僚拉斯金和研究助理韦格、副国务卿特别助理唐知明等，一起研讨变更美国对华贸易禁运政策的可能性。
他们达成了两个结论：
这与中国方面通过商业渠道从美国购粮的想法已经相当契合了。经过一番运作，美国商务部很快于1962年初收到西雅图国际贸易公司提交的两份出口许可证申请，称中国和朝鲜在香港的某中介机构要求分别从美国购买600万吨和450万吨粮食。但是，美国政府各部门负责人协调会顾忌到国内的政治影响，感到非常棘手，决定不表态地提交最高决策层去仔细权衡。
最高决策层对中国发来的信号采取“鸵鸟政策”，拒绝借此契机放松对中美民间贸易的禁令，坚持要由中国政府向美国政府提出请求。
肯尼迪1962年3月14日在记者会上继续宣称美国政府没有得到“中共请我们提供小麦”的信息。国务院虽然料想到中共可能知道西雅图国际贸易公司的这番运作，但仍椎说“没有理由相信中共已经订购美国谷物”。商务部最后拒绝发许可证，理由也是没有证据显示订单是根据中国政府的请求发来的。
国家安全委员会常务组也拒绝进一步讨论此事，肯尼迪、财政部长狄龙、商务部长霍奇斯、国务院的法律顾问和负责经济事务的助理国务卿都参与了这个决定。
于是中美之间通过民间中介机构开启贸易禁运的一次机会就丧失了。
然而美国政府对此事的考虑没有到此为止。
从1961年后期开始，随着海外关于中国自然灾害情况的持续报道，美国公众要求政府允许以各种方式援助灾民的信件，纷纷飞往白宫和国务院。
国务院根据国家安全委员会常务组的决议，在仔细研究了各种背景因素后，4月4日向肯尼迪提出四项建议。其一是允许运送药品至各口岸。其二是允许将食品或粮食包裹作为私人礼品寄送中国，美国政府不要宣传利用此事。
其三是由美国驻华沙大使卡伯特向王炳南探询中国是否真有兴趣购买美国粮食，并告诉他，如果其他国家不能满足中国的粮食需求，美国可以重新考虑修改对华贸易控制政策。其四是劝告向中国供粮的澳、加、法政府，设法以供粮为杠杆促使北京改变对外行为方式。
国务院已将第四项付诸实施，现又主张用第二项满足美国公众和世界舆论，这意味着在民间层次上有限度地开放对中国的粮食禁运。但第三项就涉及要不要借机用粮食问题打开中美关系的僵局了，美国对华政策的设计者们对此存在严重分歧。
国际上也有一股压力，认为美国应为援救中国灾情而松动政策。
缅甸总理吴努1961年11月曾秘密建议，由缅甸充当中介，转售美国小麦给中国。罗斯托认为中共内有粮荒外有同苏联的争执，可能寻求同西方有限的和解，可以把售粮作为换取中国在东南亚让步的一个筹码，甚至导致更广泛的政治交易。
腊斯克11月27日回绝了该项建议，说是北京正因追求更有侵略性的政策而同莫斯科分裂，美中之间的接触显示中方不愿减少地区紧张和威胁，东南亚正面临共产党集团特别猛烈的渗透。在此之际若转售粮食只会徒增其势，将给美国造成极敏感的政治问题。
副国务卿鲍尔斯和肯尼迪则从另外的角度来考虑怎样利用中国的粮荒。鲍尔斯1962年2月6日向肯尼迪指出，这可用来作为同北京经济关系上的“某种重要杠杆”，建议以“高度机密的努力”探察中国的态度，打算利用赴亚洲和中东的机会，到仰光同吴努商讨此事。
行前，他询问肯尼迪：
至于第二点，他说如果能开启某些可靠的沟通渠道，只要中国同意放弃对邻国的军事政治压力，他将考虑在长期低息基础上每年向中国出售一千万到一千二百万吨美国小麦的协定。
他同意鲍尔斯去同吴努商量这些建议。可是，就在鲍尔斯打算离开新德里去仰光的前一天，吴努政府被一场军事政变推翻了。此事只好暂且作罢。
英国外交大臣霍姆5月20日也向腊斯克提出向中国供应粮食的问题，腊斯克没有允诺。5月29日英国又向美国转达了日本前首相吉田茂的建议，由国际组织向中国提供粮食，此事也没有结果。
6月18日至28日，腊斯克走访欧洲。在与英国首脑的会谈中，美国的对华僵硬立场受到质疑。腊斯克解释说，如果主动提议向中国提供粮食，就等于是为北京谋利益，除非是北京方面主动有所表示，向西方“以和平换食物”。
听到这里，英首相麦克米兰强烈表示简直难以理解美国的对华政策。美国甚至不承认中国的存在，这种无视现实的政策能持续多久呢？
北京政权显然代表中国，美国却让“一个台湾来的家伙”占据联合国席位。
英国同中国的生意做得不是蛮好吗？腊斯克酸溜溜地说：你们英国同中共做生意，我们却在充当宪兵防备他们搞破坏。他抱怨说，虽然通过华沙会谈同中共保持着经常的联系，但是没得到什么好处，连几个囚犯也要不出来。回到粮食问题，他说肯尼迪有意把这个门开着，等中共表示愿意要粮，美国才考虑此事。英国方面当即指出，没什么东西能诱使中国人求援。
美国政府在是否允许向中国运送粮食的问题上，颇费脑筋与周折，其真正动机究竟是什么？
大体上看，它考虑了许多复杂的因素，例如：中国的国际危机与国际行为，中苏论争，美国朝野和盟邦对变更政策可能作出的反应，美国以外的其他粮源，目前向中国供粮的国家的意愿，台湾的反应等等。
其中，制动性的因素有：从美国国家利益的角度讲，要突破国内立法上和政治上的牵制，帮助正在全世界支持“反对美帝国主义”斗争的北京现领导人摆脱困难，未必符合美国的利益。
从中国可能的反应讲，中国领导人最反感美国的赠运，已清楚表明不接受美国的施舍，在此情况下美国只需做出姿态准备接受中方任何改善关系的提议就够了，不必再采取主动。中国的一贯立场是只需等待美国在各种压力下单方面调整政策，美国若对此事采取主动，正好加强中国的这个立场。
中国对美的仇结在于台湾问题，不能指望通过售粮等很次要的事促成有益的对话。从同盟关系的角度讲，台湾当局反对向中国售粮。从国内政治的角度讲，以前被指责为“丢失中国”的民主党人8年后再度执政，不宜马上采取对华妥协的行动。
负责经济事务的副国务卿鲍尔、负责政法事务的代理副国务卿詹森、国家安全委员会幕僚柯莫持这种观点。
促动性的因素有：从人道主义的角度讲，粮食明明过剩的美国此时建立一个对中国灾民袖手旁观的历史记录，也不符合美国利益，况且已有允许向古巴出口药品食品的先例。从美国对华关系的角度讲，需要保持政策的弹性，实现美中之间更有成效的对话，以期有改变双方关系的长远可能性。
从“和平战略”的分化效应来讲，中共领导层中对美国肯定有不同的态度，美国若对粮灾无动于衷，等于加强了那些主张最大限度地敌视美国的中共领导人的力量；若采取适当行动，则可以鼓励那些主张减少敌对范围的领导人。尽管提议售粮只算是缓和双边关系的小小一步，但总比一动不动要好。
美国应以自己的行动甚至行动的失败来揭破对方关于美国是中国人民的敌人的宣传，所以不要怕主动的提议会遭到拒绝。现在寻求主动胜于等中国核试验成功后再寻求主动。
从盟国关系的角度讲，“自由世界”的主要供粮国正是那些欢迎美国缓和对华政策的国家，况且不应允许台湾当局否定美国根据自身利益采取的行动。即使从最消极的意义讲，让中国把有限的外汇用于购粮也比用于工业发展好，等等。
负责东亚事务的助理国务卿哈里曼、鲍尔斯等人持这种观点。
肯尼迪和腊斯克讨论后，下了决心，由国务院5月30日指示已接任驻华沙大使的谈判代表卡伯特：下次同王炳南会谈时可能提出一个新的项目，应尽快以寻常的低调方式提出。为此美方曾考虑是否将原定7月12日的会谈提前到6月中旬，由于担心这会显得事情非同寻常，就没有向中方建议提前会谈。
中国方面虽然还没有接到美国通过正式渠道传来的上述信息，但已从多方了解到肯尼迪、腊斯克的态度。陈毅外长5月29日对日本记者发表谈话，表示不能信任肯尼迪作出的国际承诺，中美之间目前无法妥协。
中国决不为美国的售粮诱饵所动。如果接受美国的粮食，就意味着把中国的广大市场交给了美国。美国的“食物换和平”计划是一个颠覆计划，是为美国占领开道的。
美方再次主动试探一步的机会又因台湾掀起的一场危机而失去了。
这时，蒋介石集团反攻大陆的准备活动愈演愈烈，摆出了剑拔弩张，跃跃欲试的态势。毛泽东对此做出反应，调兵备战，台海两岸顿时进入临战状态。至6月中旬，美国判明中国已麇兵于东南沿海，当务之急就变成中美之间会不会打仗的问题了。
王炳南和卡伯特倒是提前见了面，但目的是相互警告和摸底，在这种气氛下显然顾不上来谈什么售粮不售粮了。此后因台湾不断袭扰大陆，中印边境发生战争等等，肯尼迪政府一直没有再向中国提出售粮的问题。
但决策层内部仍在考虑对华售粮的深远意义。肯尼迪6月下旬请鲍尔斯提供一份对中国粮食形势的最新分析。鲍尔斯指出，中国要为自己日益增长的人口提供最低限度的口粮，这个基本问题一定会导致中国对世界的方针发生实质性的变化，引起中美两国政府做出某种关键性的决定。
美国应鼓励中国向西方国家采购粮食，发展贸易，以此助长中共内部的温和观点，全面松弛其僵化的立场。美国已经准备探寻向中国大陆出售小麦的可能性，每年可向中国提供一千万吨小麦，“如果我们不探索能逐渐把中国引入与世界更正常的关系的任何途径，我们将再次错过机会”。
中国在中印边界实行自卫反击后，一批坚决反对向中国减压妥协的谋臣策士，立即乘机建议美国出面劝阻加拿大、澳大利亚、法国售粮给中国，强调如果中国再次进攻印度，各国就停止向中国运粮。中央情报局研究后也认为，实际上，粮食运输似乎是西方世界反对该政权的唯一经济杠杆。
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