美国最高法院关税案判决全文（中文翻译）|关税案|国会|征税权|美国最高法院|翻译

来源 |国际法实践与批判

美国最高法院多数意见判决全文的中文翻译，供大家参考使用。协同意见和反对意见太长，大家可自行参考英文原文。

特朗普关税案判决英文链接:

https://www.supremecourt.gov/opinions/25pdf/24-1287_4gcj.pdf

特朗普关税案判决分析请参考：美最高院宣布特朗普IEEPA关税违法！

引用格式：607 U. S. ____ (2026) 1法庭意见

提示：本意见在收录于《美国判例报告》（United States Reports）正式出版前，可能会经过正式修订。请读者就任何排版或其他格式错误，告知美国最高法院裁决报告员（Reporter of Decisions, Supreme Court of the United States, Washington, D. C. 20543; 邮箱）。

美国联邦最高法院

案件编号：Nos. 24-1287 和 25-250

LEARNING RESOURCES, INC.等，请愿人 v. (诉)唐纳德·J·特朗普（DONALD J. TRUMP），美国总统，等。案件编号：24-1287 针对美国哥伦比亚特区巡回上诉法院判决前调卷复审令之案件

唐纳德·J·特朗普（DONALD J. TRUMP），美国总统，等，请愿人 v. (诉) V.O.S. SELECTIONS, INC. 等。案件编号：25-250 针对美国联邦巡回区上诉法院调卷复审令之案件

[2026年2月20日]

首席大法官罗伯茨（ROBERTS）宣布法院判决并撰写法庭意见，但第 II-A-2 部分和第 III 部分除外。

本院在此裁定，《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act, 简称 IEEPA）是否授权总统征收关税。

就任后不久，特朗普总统试图应对两项外国威胁。第一项是来自加拿大、墨西哥和中国的非法药物涌入。见第 10886 号总统公告，90 Fed. Reg. 8327 (2025)；第 14193 号行政令，90 Fed. Reg. 9113 (2025)；第 14194 号行政令，90 Fed. Reg. 9117 (2025)；第 14195 号行政令，90 Fed. Reg. 9121 (2025) 。第二项是“巨大且持续”的贸易逆差。见第 14257 号行政令，90 Fed. Reg. 15041 (2025) 。总统判定，第一项威胁已“造成了公共卫生危机”（90 Fed. Reg. 9113），而第二项威胁已“导致了美国制造业基地的空心化”并“破坏了关键供应链”（同上，第15041 页）。他援引其在《国际紧急经济权力法》（IEEPA）下的职权予以应对。

IEEPA颁布于 1977 年，赋予总统应对重大外国威胁的经济工具。91 Stat. 1626 。根据 IEEPA 采取行动时，总统必须确定存在主要源自“美国境外”，且对美国国家安全、外交政策或经济构成“异常且特别的威胁” 。50 U. S. C. §1701(a) 。此外，他必须根据《国家紧急状态法》“宣布进入国家紧急状态” 。同上；见 90 Stat. 1255 。随后，他可以“通过指示、许可或其他方式”，采取以下行动以“处理”该威胁：

“调查、在调查期间予以冻结、规制、指示并强制执行、使之无效、废止、防止或禁止涉及以下内容的任何获取、持有、扣留、使用、转让、撤回、运输、进口或出口，或交易，或行使任何权利、权力或特权，或涉及任何外国或其国民在其中拥有任何权益的任何财产的交易。” 见 §§1701(a), 1702(a)(1)(B) 。

特朗普总统针对毒品走私和贸易逆差两项其认定为“异常且特别”的威胁，均宣布进入国家紧急状态，并将之视为“异常且特别”的威胁。随后，他针对每项威胁征收了关税。关于毒品走私关税，总统对大多数加拿大和墨西哥进口商品征收了 25% 的关税，对大多数中国进口商品征收了 10% 的关税。关于贸易逆差（或“对等”）关税，总统对“来自所有贸易伙伴的所有进口商品”征收了至少 10% 的关税。数十个国家面临更高的税率。此外，这些关税的征收不顾任何现行贸易协定。

自征收每组关税以来，总统发布了多次上调、下调及其他调整。在对中国商品征收 10% 的毒品走私关税一个月后，他将税率提高至 20% 。见第 14228 号行政令，90 Fed. Reg. 11463 (2025) 。一个月后，他取消了 800 美元以下中国商品的法定豁免。见第 14256 号行政令，90 Fed. Reg. 14899 (2025) 。在征收对等关税不到一周后，总统将中国商品的税率从 34% 提高至 84% 。见第 14259 号行政令，90 Fed. Reg. 15509 (2025) 。就在次日，他进一步将税率提高至 125% 。见第 14266 号行政令，90 Fed. Reg. 15625, 15626 (2025) 。这使得大多数中国商品的总实际关税税率达到 145% 。总统还多次将各类商品移入或移出对等关税框架。参见，例如，第 14360 号行政令，90 Fed. Reg. 54091 (2025)（豁免牛肉、水果、咖啡、茶、香料和部分肥料的对等关税）；第 14346 号行政令，90 Fed. Reg. 43737 (2025) 。此外，他还发布了各种其他调整。参见，例如，第 14358 号行政令，90 Fed. Reg. 50729, 50730 (2025)（延长“暂停对中国进口商品征收提高后的对等关税”的期限）。

Learning Resources案件的请愿人和 V.O.S. Selections 案件的相对人提起诉讼，指称 IEEPA 并未授权实施对等关税或毒品走私关税。Learning Resources 案的原告——两家小型企业——在美国哥伦比亚特区联邦地区法院提起诉讼。V.O.S. Selections 案的原告——五家小型企业和 12 个州——则在美国国际贸易法院（CIT）提起诉讼。

政府动议将 Learning Resources 案移送至 CIT 。政府辩称，根据《美国法典》第 28 编第 1581(i)(1) 条，地区法院缺乏管辖权，该条规定对于“针对”政府提起且“源于任何规定关税”或其“行政管理与执行”的“美国法律的任何民事诉讼”，CIT 拥有“专属管辖权” 。地区法院驳回了该动议，并批准了原告关于初步禁令（preliminary injunction）的动议，结论是 IEEPA 并未授予总统征收关税的权力。见 784 F. Supp. 3d 209 (DC 2025) 。

在 V.O.S. Selections 案中，CIT 批准了原告的简易判决（summary judgment）动议。见 772 F. Supp. 3d 1350 (2025) 。联邦巡回区上诉法院通过全院庭审（en banc），在相关部分维持了原判。见149 F. 4th 1312 (2025) 。该法院首先认定 CIT 拥有专属管辖权，因为原告的主张源于对《美国协调关税表》（HTSUS）的修订。同上，第 1329 页。在实体问题上，该法院同意 CIT 的观点，即 IEEPA 授予的“规制进口”权力并不授权实施被质疑的关税，因为这些关税“在范围、金额和持续时间上均不受限制” 。同上，第 1338 页。坎宁安（Cunningham）法官发表同意意见（代表四位法官），理由是 IEEPA 未授权总统征收任何关税。同上，第 1340 页。塔兰托（Taranto）法官发表反对意见（代表四位法官），结论认为 IEEPA 授权了被质疑的关税。同上，第 1348 页。

政府就 V.O.S. Selections 案提交了加快审理的动议和调卷复审请愿书，而 Learning Resources 案的原告则提交了判决前调卷复审（certiorari before judgment）请愿书。我们批准了上述动议和请愿书，并将案件合并审理。见606 U. S. 1050 (2025)。

基于《国际紧急经济权力法》（IEEPA）第 1702(a)(1)(B) 条中被另外 16 个单词隔开的两个词——“规制”（regulate）和“进口”（importation）——总统主张其拥有独立权力，可以对来自任何国家的任何产品，以任何税率、在任何时间内征收进口关税。这些词语无法承受如此之重。

《宪法》第一条第八款规定了立法分支的权力。该条款的第一项明确规定：“国会有权规定并征收税金、关税、进口税和消费税（Taxes, Duties, Imposts and Excises）。” 这一权力排在首位并非偶然。亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）解释说，征税权是“拟授予联邦的各项职权中最重要的一项”。见《联邦党人文集》第 33 篇，第 202-203 页（C. Rossiter 编，1961 年版）。它既是“毁灭之权”，见McCulloch v. Maryland, 4 Wheat. 316, 431 (1819)；也是一种“对国家的生存和繁荣至关重要”的权力——即“整个国家结构赖以建立的一项伟大权力”。见Nicol v. Ames, 173 U. S. 509, 515 (1899)。

征收关税的权力“非常明确地……属于征税权的一个分支”。Gibbons v. Ogden, 9 Wheat. 1, 201 (1824)。毕竟，“关税是对进口货物和服务课征的一种税”。国会研究服务部（CRS），C. Casey，《美国关税政策：概述》第 1 页（2025 年）。此外，关税具有“增加财政收入”的功能，West Lynn Creamery, Inc. v. Healy, 512 U. S. 186, 193 (1994)——而这正是税收的定义性特征，United States v. Kahriger, 345 U. S. 22, 28, and n. 4 (1953)；Sonzinsky v. United States, 300 U. S. 506, 514 (1937) 。事实上，制宪者们曾预料到，政府在“很长一段时间内将……主要依赖”关税作为收入来源。见《联邦党人文集》第 12 篇，第 93 页（A. Hamilton）。因此，第一届国会对征税权的首次行使（也是其通过的第二部法律，紧随关于新任官员宣誓的法律之后）便是一部关税法，也就不足为奇了。见 1789 年 7 月 4 日法案，第 2 章，1 Stat. 24 。

制宪者们意识到征税权的独特重要性，且刚刚经历过一场在很大程度上由“无代表，不纳税”引发的革命，因此他们规定“唯有”国会才拥有“取用民财的权限”。《联邦党人文集》第 48 篇，第 310 页（J. Madison）；另见《独立宣言》第 19 条。他们要求“所有征收税收的法案均应由众议院提出”。《美国宪法》第一条第七款第一项。通过这种方式，他们确保了只有众议院能够“提出支持政府所需的供应，从而削减了其他分支所有过度的特权”。《联邦党人文集》第 58 篇，第 359 页（J. Madison）。他们并未将征税权的任何部分授予行政分支。见Nicol, 173 U. S., 第 515 页（“全部征税权归属于国会”）。

因此，政府不得不承认，总统在和平时期并不享有征收关税的固有权力。口头辩论笔录第 70-71 页。而且，政府并未辩称被质疑的关税是行使总统战争权力的行为。毕竟，美国并未与世界上每一个国家处于交战状态。相反，政府完全依赖于《国际紧急经济权力法》（IEEPA）。政府将“规制”和“进口”这两个词解读为国会对关税政策制定权的广泛授权——即授权总统可以对来自任何国家的任何产品征收数额和期限均不受限制的关税。见《美国法典》第 50 编第 1702(a)(1)(B) 条。

长期以来，我们一直对“从模糊的法律条文中解读出”国会权力的非同寻常授权表示“审慎”。见West Virginia v. EPA, 597 U. S. 697, 723 (2022)（援引Utility Air Regulatory Group v. EPA, 573 U. S. 302, 324 (2014)）。例如，在Biden v. Nebraska, 600 U. S. 477 (2023) 一案中，我们拒绝将适用于经济援助计划的“豁免或修改”法律或监管规定的授权，解读为取消 4,300 亿美元学生贷款债务的权力授权。同上，第 494 页（援引20 U. S. C. §1098bb(a)(1)）。在West Virginia v. EPA 一案中，我们拒绝将确定“最佳减排系统”的授权解读为强制全国范围从使用煤炭转型的权力授权。

此外，在National Federation of Independent Business v. OSHA, 595 U. S. 109 (2022)（法院整体意见）案中，我们拒绝将确保“安全且卫生的工作条件”的授权解读为向 8,400 万美国人强制推行疫苗接种令的权力授权。同上，第 114、117 页（援引29 U. S. C. §651(b)）；并参见，例如，Alabama Assn. of Realtors v. Department of Health and Human Servs., 594 U. S. 758, 764-765 (2021)（法院整体意见）；King v. Burwell, 576 U. S. 473, 485-486 (2015)；Utility Air, 573 U. S., 第 324 页。

我们将其中几起案件描述为“重大问题”（major questions）案件。见Nebraska, 600 U. S., 第 505 页；West Virginia, 597 U. S., 第 732 页；另见FDA v. Brown & Williamson Tobacco Corp., 529 U. S. 120, 159 (2000)（援引 S. Breyer，《司法审查中的法律与政策问题》，载于《行政法评论》第 38 卷，第 363、370 页（1986 年）。在上述每一案件中，政府均在法律依据不明的情况下主张广泛且扩张性的权力。并且在每一案件中，从“定义上的可能性”来看，法律条文或许可以被解读为授权了所主张的权力。但“语境”提示了“怀疑”。这种语境不仅包括法律内部的其他措辞，还包括“宪法结构”和“常识”。 “权力分立原则以及对立法意图的实际理解”均表明，国会不会通过模糊的语言授予“极具后果性的权力”。

当所谓的授权涉及国会核心的“财政权”（power of the purse）时，这些考量因素的应用力度尤为强劲。在使用这一“最完整且最有效的武器”时固有的“基本且具后果性的权衡”，国会“很可能……希望为自己保留” 。如果国会要将该武器让渡给另一个分支，“合理的解释者”会预期其“清晰地”表达此意。

常识所揭示的，国会的实践亦予以证实。当国会授权其关税权力时，均采用了明确的措辞，并受到严格的限制。国会在授予征收关税权力的法令中，一贯使用“关税”（duty）之类的词语。（海关“关税”即“对运入美国的货物课征的联邦税”。见《布莱克法律词典》第 638 页（2024 年第 12 版））。参见，例如，《美国法典》第 19 编第 1338(d) 条（“税率”）；第 2132(a) 条（“以关税形式……征收的临时进口附加税”）；第 2253(a)(3)(A) 条（“对进口商品征税”）；第 2411(c)(1)(B) 条（“关税或其他进口限制”）。国会还限制了关税的金额和持续时间。参见，例如，第 1338(d) 条（50% 的上限）；第 2132(a) 条（15% 的上限，150 天的时间限制）；第 2253(e) 条（50% 的上限，一年后逐步降低的要求）。此外，国会还将行使关税权力的前提设定为严苛的程序性要件。参见，例如，第 2252 条（由美国国际贸易委员会进行调查、举行公开听证会、提交调查结果报告及建议）；第2411-2414 条（由美国贸易代表进行调查、与相关国家和利害关系方进行磋商、公布调查结果）。

在这种清晰且有限的授权背景下，政府却将IEEPA 解读为赋予总统单方面征收不受限制关税的权力。此外，根据这一解读，总统将不受其他关税法令中重大程序限制的约束，并可随意发布令人眼花缭乱的一系列调整。见前文第 3 页。开启这一非同寻常权力的全部条件仅需总统宣布进入紧急状态，而政府声称该宣布是不可审查的。联邦当事人辩论简报第 42 页。而约束该权力行使的唯一途径是国会中达到足以推翻总统否决权的多数票。参见《美国法典》第 50 编第 1622(a)(1) 条（规定终止国家紧急状态需要通过一项“经颁布为法律”的“共同决议案”）。

这一观点若被采信，将意味着总统在关税政策上的职权发生了“转型式的扩张”，West Virginia, 597 U. S., 第 724 页（援引Utility Air, 573 U. S., 第 324 页），而且正如本案中行使该职权所证明的那样，这种扩张还波及了更广泛的经济领域。见国会预算办公室，《CBO 对 2025 年至 2028 年经济的现状观点》，第 5 页（2025 年 9 月）；联邦当事人辩论简报第 2-3 页。这将以不受约束的总统决策取代长期以来行政与立法分支在贸易政策上的协作。见国会研究服务部（CRS），《贸易促进授权（TPA）及国会在贸易政策中的角色》（2015 年）。国会极少通过“模糊的措辞”来实施此类根本性变革。West Virginia, 597 U. S., 第 724 页。

同样具有启示意义的是，在 IEEPA 存在的“半个世纪”里，没有任何一位总统曾援引该法来征收任何关税——更不用说具有如此规模和范围的关税了。National Federation of Independent Business, 595 U. S., 第 119 页。

与之形成鲜明对比的是，历任总统经常为了其他目的援引 IEEPA。见国会研究服务部，C. Casey, J. Elsea, & L. Rosen，《国际紧急经济权力法：起源、演变与应用》，第 18-21 页（2025 年）。与此同时，他们曾援引其他法律——但从未援引过 IEEPA——来征收关税，产品范围从汽车轮胎到洗衣机不等。参见，例如，第 8414 号总统公告，3 CFR 115 (2009 年编纂)；第 9694 号总统公告，83 Fed. Reg. 3553 (2018)。而且那些关税的大小或范围“甚至完全无法企及”本案涉及的 IEEPA 关税。Nebraska, 600 U. S., 第 502 页（援引Alabama Assn., 594 U. S., 第 765 页）。

第 9694 号总统公告，83 Fed. Reg. 3553 (2018)。而且，那些关税“甚至完全无法企及”本案所涉 IEEPA 关税的规模或范围。

这种针对 IEEPA 关税“历史先例的缺失”，以及总统目前所主张的“职权之广”，“有力地表明”了这些关税已超出了总统的“正当权限范围” 。总统所主张权力的“经济和政治意义”同样“提供了‘理由，使我们在得出“国会意图授予此类权力”的结论前产生审慎’” 。总统在此主张的广泛“对国民经济的法定权力”无论从何种标准衡量都是“过分的” 。

正如政府所承认——确切地说是夸耀——的那样，IEEPA 关税带来的经济和政治后果是惊人的。政府指出，据预测，这些关税将减少 4 万亿美元的国家赤字，且基于这些关税达成的国际协议价值可能高达 15 万亿美元。在总统看来，“我们是一个富裕的国家”还是一个“贫穷的”国家，皆取决于此。

与这些利害关系相比，其他“重大问题”案件的涉案金额显得微不足道。参见，例如，Nebraska，600 U. S.，第 483 页（4,300 亿美元）；Alabama Assn.，594 U. S.，第 764 页（近 500 亿美元）；West Virginia，597 U. S.，第 714 页（“数十亿美元的合规成本”）。与那些案件一样，“一个合理的解释者不会预料到”国会将如此“重大的政策决策”“推给另一个分支” 。

政府和主要反对意见试图基于若干理由规避“重大问题原则”的适用。但均不具说服力。

政府首先辩称，该原则不应适用于紧急状态法令。但这一论点与政府此前在Nebraska案中提出的论点几乎如出一辙。在该案中，政府主张应广泛解释另一部紧急状态法令，因为其“核心宗旨”即在于提供“应对不可预见紧急情况的实质性自由裁量权” 。我们在Nebraska 案中驳回了这一论点，在此同样予以驳回。毕竟，“紧急权力往往会点燃紧急状态之火” 。Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, 343 U. S. 579, 650 (1952) (Jackson, J., concurring)。时至今日，仍有数十项基于 IEEPA 宣布的紧急状态正在生效，包括四十多年前为应对伊朗人质危机而首次宣布的紧急状态。正如制宪者们所理解的那样，紧急状态可以为“篡夺”国会权力“提供现成的借口” 。Youngstown, 343 U. S., 第 650 页 (Jackson, J., concurring)。当国会有理由担忧其权力“从指缝中溜走”时，我们相应地完全有理由期待国会使用清晰的语言来实施无限制的授权——特别是涉及其“一项伟大权力”时。Nicol, 173 U. S., 第 515 页。

政府和主要反对意见提出的所谓“外交事务例外论”同样无法成立。见联邦当事人辩论简报第 34-35 页；另见后文第 45-57 页（KAVANAUGH, J., 意见）。作为一般原则，总统当然在外交事务方面享有某些“即便没有国会授权”也拥有的“独立宪法权力” 。FCC v. Consumers’ Research, 606 U. S. 656, 707 (2025) (KAVANAUGH, J., concurring)。而且，在许多涉及外交事务或国家安全的背景下，国会确实可能意图在外交事务或国家安全背景下“赋予总统实质性的权力和灵活性”见后文第 48 页（KAVANAUGH, J. 意见）（援引Consumers' Research, 606 U. S., 第 706 页 (KAVANAUGH, J. 协同意见)）。但在涉及关税时，试图“翻转”“重大问题原则”下的“推定”（见联邦当事人辩论简报第 34 页）几乎没有意义。正如政府所承认的，总统和国会在和平时期并不“享有征收关税的并行宪法权力” 。见同上；口头辩论笔录第 70-71 页。尽管关税显然具有外交事务影响，制宪者仍将该权力授予了“仅限国会”——Merritt v. Welsh, 104 U. S. 694, 700 (1882) 。无论对涉及外交事务的其他权力有何评价，我们都不认为国会会通过含糊的语言或在没有谨慎限制的情况下放弃其关税权。

政府和主要反对意见拟议的例外情况，其核心主旨似乎在于：在处理“最重大的重大问题”的法律中，模糊的授权必然应当被作广义解释。见联邦当事人辩论简报第 35 页。但是，仅仅因为一部法律处理的是重大问题，并不意味着就应将其解读为授权了所有可能具有“表面文本依据”的重大权力。West Virginia, 597 U. S., 第 722 页。正是在此类案件中，我们应当警惕那些声称广泛的授权——特别是国会核心权力的授权——“潜伏”在“模糊的法定文本”中的主张。同上，第 723 页（引文内部引号省略）。重大问题原则本身并不存在所谓“重大问题例外” 。

因此，总统必须“指出明确的国会授权”，以证明其主张行使征收关税这一非凡权力的合理性。Nebraska, 600 U. S.,第 506 页（引文内部引号省略）。他无法做到这一点。

首先，《国际紧急经济权力法》（IEEPA）授权总统“调查、在调查期间予以冻结、规制、指示并强制执行、使之无效、废止、防止或禁止……进口或出口” 。在这一长串职权清单中，并未提及任何关于关税（tariffs）或税捐（duties）的内容。鉴于国会曾费心列举了如此之多虽重大但具体的权力，这一遗漏是显而易见的。理所当然地，如果国会有意授予征收关税这一独特且非凡的权力，它本应像在其他关税法令中一贯做法那样，作出明文规定。 “规制进口”的权力并不能填补这一空白。

“规制”（Regulate）一词根据其通常用法，意指“固定、确立或控制；通过规则、方法或确立的模式进行调整；通过规则或限制进行指引；受准据原则或法律管辖” 。这一界定涵盖了政府日常运作的大部分职能。的确，如果“规制”一词如主要反对意见所暗示的那样宽泛，那么第 1702(a)(1)(B) 条中的其他八个动词就纯属多余之笔了。然而，“规制”在字面意义上的广泛性，恰恰与其通常认为不包含的内容形成了鲜明对比：即征税。

《美国法典》中充满了授予行政机关“规制”某人或某事的法律。然而，政府无法指出任何一部法律，其中规制的权力包含了征税的权力。例如，政府承认，尽管证券交易委员会（SEC）被明文授权“规制……证券交易”，但它不能对证券交易征税。因此，我们深感怀疑，国会在 IEEPA 中——且仅在 IEEPA 中——会将其核心征税权隐藏在平庸的“规制”权之后，将其与生俱来的征税权隐藏在平常的“规制”权之中。

诚然，税收可以实现规制目的。参见Sonzinsky, 300 U. S., 第 513 页；Gibbons, 9 Wheat., 第 201-202 页。但这并不意味着规制某事的权力包含了将其作为规制手段而征税的权力。国会的实践亦佐证了这一点。当国会同时涉及规制权与征税权时，通常是分别且明确地表述。参见，例如，《美国法典》第 16 编第 460bbb-9(a) 条（区分了土地上的“对人员、特许经营权或私人财产征税”的权力与“规制私人土地”的权力）；《美国法典》第 2 编第 622(8)(B)(i) 条（规定“政府资助企业”不具有“征税权或规制州际商业的权力”）。这并不令人意外，因为“规制商业的权力”与“课税权”是“截然不同的” 。Gibbons, 9 Wheat., 第 201 页。国会在此并未分别授予这些权限，有力地证明了 IEEPA 中的“规制”并不包括征税。

相反的解读将导致 IEEPA 的部分内容违宪。IEEPA 授权总统“规制进口或出口” 。《美国法典》第 50 编第 1702(a)(1)(B) 条（强调为后加）。然而，对出口征税是《宪法》明文禁止的。见第一条第九款第五项。

与“规制”一词“相关联”的“相邻词语”也表明，国会无意让“规制”包含筹集财政收入的权力。参见United States v. Williams, 553 U. S. 285, 294 (2008) 。“规制”是第 1702(a)(1)(B) 条列出的九个动词之一。每一个动词都授权了总统在制裁外国行为体或控制从事对外贸易的国内行为体时可能采取的特定行动——例如拦截进口，或禁止交易。总统在 IEEPA 下的实践亦证明了这一点。参见国会研究服务部，Casey，《国际紧急经济权力法》，第 79-106 页（表 A-3）；参见，例如，第 13194 号行政令，3 CFR 741 (2001 年编纂)拦截来自塞拉利昂叛乱政权的钻石进口；第 12947 号行政令，3 CFR 319 (1995 年编纂)（禁止与那些“威胁破坏中东和平进程”的人员进行交易）。IEEPA 的职权均不包含筹集财政收入这一独特且非凡的权力。而且，没有任何一位总统曾在 IEEPA 中发现过此类权力，这一事实有力地证明了该权力并不存在。

我们并不试图界定总统在 IEEPA 下“规制……进口”职权的四至界限。该“解释性问题”在案件中“并未涉及”，任何回答都将“纯属附带意见（dicta）” 。我们今天的任务仅是裁定，IEEPA 授予总统的“规制进口”权力是否包含征收关税的权力。答案是否定的。

政府在主要反对意见的点对点响应中，提出了一系列抗辩理由。首先，政府认为 IEEPA 赋予了征收关税的权力，因为早期的评论员和本院的判例在宪法“商业条款”（Commerce Clause）的语境下讨论过关税。但这回答了一个错误的问题。问题不在于关税是否能作为规制商业的一种手段——诚如政府所愿。相反，问题在于国会在授予“规制……进口”的权力时，是否赋予了总统凭其自由裁量权征收关税的权力。

而国会惯常的使用模式对于回答该问题最为相关。这种模式是显而易见的：当国会授予征收关税的权力时，其表达是清晰的，且带有谨慎的约束。而国会在本法中两者皆未做到。

政府提出了另一项基于语境的论点。由于在 IEEPA 中，“规制”一词处于两个“极端”之间——即肯定端的“强制”与否定端的“禁止”——因此该术语自然涵盖了关税这一“程度较轻、更具灵活性”的工具。但是，如前所述，关税与 IEEPA 中的其他职权相比，属于本质上的差异，而非程度上的差异。与这些职权不同，关税直接作用于国内进口商，旨在为财政部筹集收入。尽管在某种意义上，关税比彻底的强制或禁止“程度较轻”，但这并不意味着关税处于这两个极端之间的光谱线上。相反，它们“非常明确地属于征税权的一个分支”，并且完全处于该光谱之外。

在总统援引的法律中找不到支持后，政府转而诉诸总统未援引的法律：IEEPA 的前身《对敌贸易法》（TWEA）。1975 年，海关与专利上诉法院认定，TWEA 中“规制进口”的职权授权了尼克松总统征收有限的关税。政府辩称，当国会在两年后颁布 IEEPA时，它授予了相同的权限（只是没有了相关限制）。

这一论点无法承受政府寄予其上的厚望。虽然本院有时会推定国会在立法时采纳了司法定义，但我们只有在“术语的含义在法律通过前已经‘确定无误’”的情况下才会这样做。Kemp v. United States, 596 U. S. 528, 539 (2022) (引用Neder v. United States, 527 U. S. 1, 22 (1999))；参见United States v. Kwai Fun Wong, 575 U. S. 402, 412-415 (2015)。来自专门中级上诉法院的单份且受到明确限制的意见，无法跨越这一门槛。参见BP p.l.c. v. Mayor and City Council of Baltimore, 593 U. S. 230, 244 (2021)。此外，尼克松总统所主张的关税职权，与《对敌贸易法》（TWEA）制裁外国交战方的“最初目的”相去甚远。Cohen，《美国对外贸易政策基础》，第 178-179 页。因此，我们深感怀疑国会在颁布 IEEPA 时，意在授予这一新颖的权力。

政府还根据本院的战时先例提出了另一项历史论点。参见 Aditya Bamzai 教授作为法庭之友提交的简报；政府回复简报第 9-11、18 页。根据政府的说法，这些先例承认总统在武装冲突期间享有征收关税的固有权力。而且，该论点认为国会在 TWEA 以及随后的 IEEPA 中编纂了这些先例。

但这一论点在两个步骤上均告失败。就政府依赖于我们的战时案件本身而言，这些案件在表面上是不切题的。无论这些案件对总统固有的战时权力意味着什么，所有人都同意总统在和平时期不享有征收关税的固有权力。

我们亦不认为可以将在战时先例、多次修订的《对敌贸易法》（TWEA）与《国际紧急经济权力法》（IEEPA）之间建立联系，从而将 IEEPA 解释为授予总统广泛的和平时期关税权。这一论点在很大程度上依赖于从匮乏的立法史中得出的一系列推论。如此牵强的逻辑链条无法支持——更不用说“清晰地”支持——将 IEEPA 解读为包含征收关税这一独特权力。

关于本院的先例，政府首先依赖于Federal Energy Administration v. Algonquin SNG, Inc., 426 U. S. 548 (1976) 。在该案中，我们裁定 1962 年《贸易扩张法》第 232(b) 条包含征收“许可证费”的权力，该条款允许总统为保护国家安全而“调整特定商品的进口” 。但该判决对 IEEPA 的含义几乎没有参考价值。从文本上看，第 232(b) 条不仅授权总统“调整……进口”，而且（正如政府在Algonquin 案中所强调的）授权总统“采取其认为必要的行动”来调整某种商品的进口。IEEPA 并不包含此类广泛的、赋予裁量权的语言。就语境而言，第 232(a) 条规定，如果“减少或消除”现有的“关税或其他进口限制”会威胁国家安全，则“不得采取任何行动” 。第 232(b) 条之前对关税的这一明文提及，使得第 232(b) 条本身授权征收关税变得顺理成章。因此，我们拒绝进一步扩展Algonquin案中明确“有限”的裁定。

最后，政府援引了Dames & Moore v. Regan, 453 U. S. 654 (1981)，但该案同样未能提供支持。Dames & Moore 案的适用范围极窄，并未讨论总统的“规制”权力，且完全不涉及关税。如果说该案有什么意义，那就是它强调了密切关注 IEEPA 文本的重要性。我们曾裁定，“IEEPA 的条款并未授权”中止索赔。本案亦是如此：IEEPA 的条款并未授权征收关税。

III

总统主张拥有一种非同寻常的权力，可以单方面征收数额、期限和范围均不受限制的关税。鉴于该主张职权的广泛性、历史背景以及宪法语境，他必须明确指出行使该职权的明确国会授权。

IEEPA授予的“规制进口”权力并不足以支持这一主张。IEEPA 中没有任何关于关税（tariffs）或税捐（duties）的表述。政府无法指出任何一部国会使用“规制”一词来授权征税的法律。并且直到现在，没有任何一位总统将IEEPA 解读为授予了此类权力。

我们并不自认为在经济或外交事务方面拥有特殊的专业能力。我们仅是依照职分，履行《宪法》第三条赋予我们的有限职责。在履行这一职责时，我们裁定 IEEPA 并未授权总统征收关税。

法庭意见

本院维持美国联邦巡回上诉法院在第 25-250 号案件中的判决。撤销美国哥伦比亚特区联邦地区法院在第 24-1287 号案件中的判决，并将案件移回，指令其因缺乏管辖权而予以驳回。

特此裁定。

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