近年来，我国对食品安全治理工作高度重视，政策措施之严、法治建设之快、体制改革力度之大前所未有，在此背景下食品安全治理体系得以不断完善，食品安全治理能力得到进一步提升。然而，随着食品工业的纵深发展与食品新业态的不断涌现，食品安全问题的应对变得日益复杂，食品安全治理亦成为一项庞大的系统性工程，其根本在于压实企业主体责任、激发其自律活力，关键则在于强化政府部门监管与执法，并促进形成行业自治与社会监督的强大合力。面对复杂的食品安全态势，唯有多个社会系统之间协同合作，方能破解食品安全问题困局，协同治理早已成为我国食品安全治理的应然选择与必然要求。
所谓协同，是指为了实现协同目标，多主体各自发挥优势、相互合作，运用多种手段，放大整体功效的过程。“协，众之同和也。同，合会也”。现代协同论认为，协同有助于维系系统有序、稳定的状态，迸发出局部子系统不具备的功能。当前，我国食品安全协同治理在取得了一定成效的同时，实践层面的挑战与理论层面的困境也逐步显现。在此基础上，中国人民公安大学犯罪学学院的魏麟和李春雷*对我国食品安全协同治理问题展开研究，解构我国食品安全协同治理制度体系，并通过深入执法一线进行调研挖掘协同治理的实践困境，提出相应的完善对策，以期为进一步凝聚食品安全治理合力、提升治理效能提供借鉴。
1 我国食品安全协同治理的制度体系解构
在协同治理、社会共治等理念的不断深化下，我国已初步形成了以政府为主导，市场、社会主体不同程度参与的多元主体治理格局与丰富的制度体系，改变了以往政府部门单打独斗的孤立局面。以协同治理为视角，可将我国食品安全协同治理制度体系划分为以下3个部分：以政府为核心的权威规制体系、政府引导下的市场自律体系以及政府支持下的社会参与体系。在多元协同治理体系中，政府主体引导市场与社会围绕食品安全议题形成协调与合作关系，充分发挥各个主体间的合力。其中，以政府为核心的权威规制体系由行政监管部门等各政府职能部门整合而成，发挥着主导作用；政府引导下的市场自律体系由政府主体与市场主体整合而成，通过政府引导食品企业等市场主体实现自我规制；政府支持下的社会参与体系则由政府部门与社会主体整合而成，在政府的动员和支持下，吸引社会各界力量共同参与食品安全治理。
1.1 以政府为核心的权威规制体系
以政府为核心的权威规制，是指政府主体通过法律赋予的权威，对社会公共事务进行管理，包含政府对于自身、市场及社会实施的公共管理活动。在我国当前的食品安全协同治理体系中，以政府为核心的权威规制仍然是食品安全治理体系的核心部分，政府主体间的有序协同则是影响食品安全治理效能的关键。有学者指出，现代食品安全治理有三大支柱——风险分析、行政管理和违法犯罪打击，三者分别从技术、政策和执法层面为治理绩效提供支与实施、食品生产经营许可、食品安全监督抽检、食品安全监督管理、食品安全事故处置等一系列食品安全监管制度体系，具体而言，一是实施统一的食品安全标准体系，作为生产经营的强制性规范；二是推行许可准入制度，把好市场主体准入关；三是运用监督抽检手段进行行为监管。在违法犯罪打击层面，我国《食品安全法》针对不同责任主体形成了包含财产罚、行为罚等多元的行政处罚方式。对于构成犯罪的，则由公安机关专门的食药警种开展犯罪调查，与行政监管部门共同铸成违法犯罪惩处链条。
值得注意的是，在以政府为核心的权威规制体系中，始终包含着政府不同部门之间以及不同区域政府主体间的协同配合，政府内部主体间的有效协同，是食品安全治理工作有序开展的基础。
1.2 政府引导下的市场自律体系
市场自律，在本质上即市场主体的自我规制，是指由企业或相关组织进行自我约束与自我监督。市场主体既是被规制者，也是自治者。在治理实践中，多数自我规制与政府规制交织存在。我国的市场自我规制亦是在政府引导下，由市场主体具体实施的治理行为。随着政府职能转变与食品安全治理的专业化，自我规制逐渐成为保障食品安全的重要方式。按照自我规制的实施主体，本文将我国食品安全自我规制制度体系划分为以食品企业、食品从业者等主体为代表的个体性自我规制，和以网络第三方交易平台、食品相关集中交易市场的开办者等为代表的集体性自我规制。
1.2.1 个体性自我规制：企业作为责任主体的内部管理
个体性自我规制是单个的生产者和经营者进行的自我规制活动，在食品安全治理的语境下，主要是指作为法定责任主体的单个食品生产经营企业（包括其法定代表与从业人员）所进行的内部自我规制活动。我国《食品安全法》明确了食品生产经营者的首要责任，以食品企业为责任单元的个体性自我规制，构成了我国食品安全自我规制体系的基础。个体性自我规制的核心是企业作为一个整体的责任单元，对其内部人员、流程等进行的内部自我管理。按照自我规制相关规定的强制性程度不同，个体性自我规制主要包括强制性规定和倡导性规定两类。在《食品安全法》等相关法律规定中，强制性规定条款通常表述为“应当”“要求”等强制性用语，倡导性规定条款则以“可以”“鼓励”等词汇呈现。表1梳理了我国《食品安全法》中的个体性自我规制规定。由表1可知，从食品召回、从业人员健康管理、全程可追溯、进货查验到食品安全责任保险、良好生产规范等，我国目前已形成了一系列个体性自我规制制度。
1.2.2 集体性自我规制：市场平台方的聚合性管理
相较于面向单个食品生产经营企业的个体性自我规制，集体性自我规制主要是针对数量较多的同类食品生产经营者，由平台、市场等第三方主体对其成员或入驻商户开展的超越单个企业内部的规制活动。集体性自我规制的本质是由市场及平台方进行的一种外部性、聚合性的管理。我国食品安全集体性自我规制的主体主要是网络食品交易第三方平台提供者、集中交易市场开办者等非食品生产经营者，这类主体并不直接从事食品生产经营活动，而是为食品经营活动提供各种服务，并对其管辖范围内的食品生产经营者进行统一的约束、监督和管理。我国《食品安全法》中的集体性自我规制规定见表2。
1.3 政府支持下的社会参与体系
社会主体是基数最大的治理主体，在食品安全社会共治的大背景中，社会主体在政府的支持下参与治理是食品安全协同治理制度体系的重要组成部分。社会共治强调治理权向社会的回归，在政府部门的支持下，消费者、行业协会、消费者协会、新闻媒体、科研院所及专家等广大民众通常以监督、维权、曝光、建言献策等方式参与食品安全治理。
具体而言，笔者将社会主体参与食品安全治理的制度划分为“权利型社会参与”及“授权型社会参与”两类，二者的区别不仅在于参与主体的不同，也在于法定赋予权限的不同，“权利型社会参与”多以“鼓励”“有权”等倡导性表述出现，“授权型社会参与”则主要对应“应当”等强制性规定。其中，“权利型社会参与”广泛地面向社会各类成员，包括消费者、社会组织、科研院所等，将广大社会公众视为食品安全权利人，政府通过倡导性条款赋予社会主体对食品安全治理工作进行监督，如实施投诉、举报等捍卫自身合法权益的权利，旨在鼓励食品安全权利人积极参与到食品安全监督中。其中较具特色的权利型社会参与制度设置包括有奖举报和惩罚性赔偿。授权型社会参与则主要是针对本身具有一定专业能力或影响力的行业协会、社会组织、新闻媒体等，通过赋予其一定的法定权力从而实现协同共治，不同于单纯地赋予社会主体权利，授权型参与的核心在于政府将部分监管职能转移给消费者协会、行业协会、新闻媒体等社会主体，在政府的授权下，行业协会、消费者协会等社会组织承担部分官方管理职能，兼具社会性与一定的官方色彩。我国《食品安全法》中有关社会参与的规定见表3。
2 我国食品安全协同治理的实践困境
近年来，在政府主导的食品安全协同治理框架下，我国在食品安全治理方面取得了稳步进展。然而，在食品安全治理实践中，无论是政府与市场、社会主体之间的协调，还是政府主体内部的合作，上述制度体系仍然面临着诸多挑战。
2.1 政府权威规制的协同困境
如前所述，在以政府为核心的权威规制体系中，存在着多个政府主体之间的协同配合。正如有研究者指出的，“监管模式本没有绝对的优劣之分，监管机构间的有效合作才是核心”。近年来，伴随着数次机构改革，针对食品安全的政府规制制度体系逐渐趋于完善，制度的落地实施与治理主体间的有效协作成为影响治理效能的关键因素。当前，协同困境主要体现为市场监管部门内部的协同不足，以及不同行政监管部门之间的协作壁垒。
2.1.1 市场监管部门内部存在协同不足
2018年机构改革虽然终结了食品安全“九龙治水”的困局，形成了以市场监管部门为核心的监管体制。然而，不可忽视的是，在市场监管部门内部的各个部门之间，协同合作依旧不可或缺。当前在基层的业务单位之间，存在着一定程度的协同不足，例如，部分基层单位监管职权与执法职权存在分离。在国家市场监督管理总局与省级层面，市场监管机构设有单独的执法稽查部门，而在市县层级，食品安全相关的执法权大多归属综合执法部门甚至街道。由此一来，承担日常监管、抽检监测的业务部门，与拥有执法权的部门之间存在着物理上的分离，尚未形成“监管-执法”的闭环衔接，这导致监管中发现的问题难以得到及时处置，给食品安全违法犯罪行为滋生蔓延留下了空间。正如调研中某地市场监管部门同志指出的：“目前基层监管和执法分离，有的县局无执法权，日常监管发现的问题不能及时转化为案件线索，最严格的监管难以落到实处”。
2.1.2 行政监管部门之间存在协作壁垒
除市场监管部门内部存在协同不足外，市场监管部门与农业农村部门、卫生健康、交通运输等其他负有食品安全监管职能的部门之间，也存在着一定的协作壁垒。这种跨部门的协同不畅，也直接导致了全链条监管中存在缝隙与薄弱环节。
一方面，关键环节的监管衔接仍需进一步优化。以食用农产品的监管为例，农药和兽药的超标问题已成为当前食品安全的突出问题。食用农产品进入市场流通后的抽检和线索核查工作由市场监管部门负责，然而，使用农药和兽药的行为通常发生在源头的种植和养殖环节。因此，针对线索进行源头治理的任务应由农业农村部门承担。根据笔者的调研，目前部分基层市场监管部门与农业农村部门在线索移交和快速处置方面的协同机制尚待完善，有时抽检中发现的线索在监管衔接过程中被搁置，这在一定程度上导致源头问题难以得到及时有效的解决。
另一方面，在食品运输等交叉监管领域，部门间职责划分不清、监管依据不明等问题依然存在。例如，2024年7月2日，媒体曝光的“油罐车运输食用油事件”在一定程度上反映出散装液态食品在长距离运输中监管薄弱的问题。此次事件中，运输普通货物的罐车司机为了节省成本，既运送煤制油等化工液体，又在不清洗罐体的情况下继续运输糖浆、大豆油等可食用物质，这样的行业不合规行为却未被监管部门发现，散装食用油在长距离运输过程中几乎处于半脱管的状态。究其原因，其一，粮食运输环节的监管职责划分尚不清晰，根据我国现行法律规定，市场监管部门、交通运输部门、发展改革部门、公安机关等都负有相关职能，在国务院“食安办”对调查处置情况的通报中，对于罐车运输失管失察的责任，也只是笼统地指出“市政府分管负责同志负有领导责任，相关监管部门人员负有责任”，而并未明确指出具体的责任部门。其二，此前针对食用油运输环节的强制性标准缺位，仅存在推荐性标准GB/T 30354—2013《食用植物油散装运输规范》，导致约束力不足，未能有效遏制运输容器混用乱象。对此，国家市场监管总局于2024年10月发布了强制性国家标准GB 44917—2024《食用植物油散装运输卫生要求》，规定“食用植物油散装运输容器应采用食品专用容器”。这一强制性国家标准的颁布，明确了食用植物油运输环节的监管依据。然而，要真正解决交叉监管领域的治理难题，还需进一步明确各部门职责边界，建立跨部门协同监管机制，正如交通运输部门相关负责人在2025年4月9日召开的《关于进一步强化食品安全全链条监管的意见》新闻发布会上指出的，“需加快建立食品运输协同监管机制，共同构建起对发货、承运、收货各方的协同治理体系”。
2.2 政府引导下的市场自律发展瓶颈
近年来，在“放管服”改革深化与相关制度的建构下，市场主体责任不断得到强化，食品安全市场自律体系逐步完善。然而，当前政府引导下的市场自律也面临着发展瓶颈，政府如何充分激发市场主体的内生动力、提升市场主体的自我规制能力，实现从“被动合规”向“主动规制”的转变，是现阶段引导市场自我规制进一步完善的难题。
2.2.1 个体性自我规制内生动力缺失
总体而言，当前的个体性自我规制以遵循强制规范的被动合规为主，自我规制的理想效用尚未真正发挥。究其原因，主要是由于当前政府对于市场主体采用了外生型驱动的方式，针对市场主体的有效激励手段较为匮乏，并未建立足以让食品生产经营者放弃短期利益、追求长远利益的引导机制与激励体系，难以真正激发食品企业自我规制的内生动力。
无论是利用政府权威促使市场主体合规，还是通过引导、劝诫的方式使市场主体认同政策目标，其本质上都是一种外生型驱动。外生型驱动与内生型驱动相对，在外生型驱动中，政府为食品从业者设定统一的合规目标、制定行为准则，分配任务乃至明确达成目标的手段，治理要求由政府传递至市场；内生型驱动则是鼓励食品生产经营者在有关法律规定框架下，根据实际需要自行设定自我规制计划与发展目标，政府部门通过亲自审查、监督、助力，或借助第三方力量评估等方式推动自我规制计划的实施，合规需求由食品企业传递给政府。外生型驱动能够以较高的效率驱使市场主体服从政策并完成政府主体设置的既定目标，促使市场主体满足基本要求。然而，外生型驱动欠缺激发市场主体自我规制内生动力的有效手段，有学者曾指出，在以政府为主导的合作治理中，私主体常常会因为缺乏有力诱因而动力不足，多数食品生产经营者作为追求经济利益的理性“经济人”，追求经济利益与企业效益是其参与食品安全协同治理的根本动力。
在当前的外生型驱动机制中，市场主体遵从政府监管部门要求的最主要动力在于“免罚”：一方面，是为了避免未落实主体责任而导致的违规惩戒，组合式的责任形式意味着食品生产经营者在违规时将面临民事责任与行政或刑事责任重叠后的高昂代价，例如惩罚性赔偿与行政处罚的双重责任叠加，以及触犯刑事法律后面临的从业禁止与其他犯罪附随后果。另一方面，则是对自我规制合规激励的回应，以《食品安全法》第136条的尽职免责规定为例，当其采购的食品不符合食品安全标准时，若食品生产经营者履行了进货查验等相关法定义务，则可以申请责任豁免。当前，以“免罚”为主要驱动力的激励机制，在实践中难以充分激发市场主体进行自我规制的主观能动性，对于部分意识薄弱的企业而言，这容易使其以仅满足合规底线、规避处罚为目标，从而陷入僵化的自我规制模式中。
自我规制的第一层要义是杜绝违反强制性规范行为的发生，强制性规范是保障食品安全的底线，食品生产经营者等市场主体应当在生产经营活动中严守强制性规范，尽可能消减食品安全风险，在这一层次上，自我规制与政府的强制性规制并无本质区别；自我规制的第二层要义则是在遵守强制性规范的基础上，参照政府部门的倡导性规定，通过强化生产经营者内部的行为准则“向上竞争”，改善食品行业的整体安全水准，这也是市场自我规制追求的真正目标。当前无论是政府部门和社会公众对市场主体的期待，还是多数食品生产经营者的自身定位而言，仍然停留于第一层要义所指的安全底线上，即便是能够遵循《食品安全法》等规范中强制要求的食品生产经营者，也通常不愿再耗费成本落实购买食品安全责任险、全流程追溯等非强制性要求，通过制定更高标准的规范实现自我规制的食品企业则更少，这与自我规制所追求的真正目标仍然相去甚远。
2.2.2 集体性自我规制制度建设与资源协同不足
在当前的集体性自我规制中，尚缺乏与治理要求相匹配的制度支撑与资源对接，部分市场主体即便有参与食品安全治理的意愿和动力，并投入了相应资源履行义务，但囿于相关制度建设不足与关键资源对接不畅，其治理效能难以完全实现，致使集体性自我规制效果并未达到预期。
这在以网络交易第三方平台提供者为代表的集体性自我规制中体现得尤为明显。就网络交易第三方平台提供者的意愿而言，多数平台具备积极参与食品安全治理的意愿和动机。对于第三方平台来说，由于其双边市场的特征，同时吸引更多的买方和卖方才能提升平台影响力，因而平台需要尽可能平衡买卖双方的利益。若卖方的食品安全问题危及买方利益，则必然导致平台大量客户流失，尤其是当下大部分交易集中于少数大型平台，为避免食品安全问题对自身形象带来负面影响，接受政府的授权参与食品安全治理是第三方平台履行社会责任、捍卫企业利益的有效途径。
近年来，美团、饿了么、京东、阿里巴巴等大型网络食品交易第三方平台提供者利用其在技术和管理方面的优势，在入网商家的资质管理、经营过程管理等方面采取了诸多措施。例如，据笔者的调研，美团外卖在入网资质审核方面探索了线下拜访入驻和快捷入驻模式，商家入驻主要采取线下拜访入驻模式，经实地检查审核通过后再进入线上入驻阶段，由商家提交资质等相关信息，平台依照资质证照审核规则，对入网商家资质进行审核。
虽然网络食品交易第三方平台提供者在技术和管理方面具备治理食品安全违法犯罪行为的便利，但就其所能依托的制度环境与外部资源而言，则面临一定的制约。作为交易的中介，多数第三方平台提供者很少接触实体的商家及其商品和服务，单纯依靠第三方平台提供者的自主治理效果与政府监管部门的期望仍有较大差距，网络食品交易中反复出现的乱象也印证了其局限性。具体而言，在市场准入阶段，第三方平台提供者对商户信息的真实性审核能力不足，因缺乏关键的公共数据接口支撑而受到限制。由于多数市场监管部门并未向平台开放商户资质信息验证接口，平台在现行制度框架下不具备审查资料真实性的能力，只能进行形式审查，这使得一些不法商家通过办理假证照即可入驻平台，这一问题凸显了平台规制相关制度建设滞后与公共数据资源对接的不足。在日常经营阶段，网络食品交易第三方平台提供者主要是依据消费者对于食品的售后评价和投诉举报等信息，对经营者的食品安全行为进行监控，然而售后评价和投诉受消费者的主观因素影响较大，往往难以客观、全面地反映食品安全问题，例如，美团开发的餐厅市民评价大数据系统，通过分析消费者在线发布的就餐评价能够识别出食品安全风险较高的餐厅，但是屡禁不止的“刷好评”行为大大影响了该评价系统的准确性。此外，对于“刷好评”等行为，平台采取治理措施的权限与效力，也因相关主体责任规定与权力边界尚不明确而受到制约。
2.3 政府支持下的社会参与现实挑战
近年来，在制度建设层面，政府已为社会主体参与食品安全治理开辟了较为畅通的路径，然而，社会参与的真正实现仍然面临着诸多现实挑战。当前针对广大社会主体的能力建设不足，食品安全宣传教育形式化较为严重，有效风险沟通匮乏，社会主体尚未在食品安全治理中发挥理想的效用。
2.3.1 风险沟通不畅，公众理性参与食品安全治理能力不足
风险沟通是风险管理的重要环节，良好的风险沟通有助于普通民众掌握食品安全知识，客观认识食品安全问题，从而理性、有效地参与食品安全治理。当前，我国的食品安全风险沟通机制有待完善，尚未达到有效传递食品安全关键信息的作用。当前风险沟通不畅在一定程度上导致公众理性参与食品安全治理能力不足。
一方面，政府部门风险沟通方式僵化，政府公信力下降，公众对于政府部门发布的信息接受度不高。我国当前的风险沟通模式属于传统的专家决定型，通常由政府部门、技术专家等向公众单向筛选和传播信息，公众则处于被动接收信息的状态。虽然专家决定型的风险沟通模式能够帮助公众快速获取风险信息、尽可能规避损失，但这种“自上而下”的单向信息传播方式同样有其弊端。在政府主导的协同治理格局中，政府部门虽已在极力改善信息发布与沟通机制，开始采用微博、短视频等形象、生动、亲民的方式传达信息，但食品安全信息发布仍然存在行政色彩较重、沟通话语机械等问题，在一定程度上忽视了公众在风险感知问题上与专家的差异。技术人员和专家倾向于将自己的观点作为对真实风险的客观理性评估，而以公众为代表的非专业人士则表现为由直觉、情感和非理性主导的感知方式，行政色彩、技术偏重的风险沟通方式难以被广大民众所接受。加之近年来食品安全事件频发，极大地削弱了政府部门在食品安全领域的公信力和权威，公众对于政府部门信息的接受度大打折扣，甚至对于政府部门公布的食品安全抽检合格率、食品安全问题通报等存疑，又何谈以理性的方式配合政府部门积极参与食品安全治理。
另一方面，代表政府的主流媒体风险沟通迟滞，自媒体过度渲染造成负面效应。当今社会，媒体是公众获取食品安全风险信息和防范手段的重要渠道。然而，囿于食品安全事件的专业性，以及相关部门查证、鉴定等过程的复杂性，政府部门很难在事发后迅速发声。基于维稳等各方面因素的考虑，代表政府的权威、主流媒体往往不会在政府发布相关信息前发声，相关报道也不会逾越政府公开发布的信息范围，权威信息的缺失，自然导致舆论的先导权被社会化的自媒体掌控。自媒体突破了官媒新闻报道的束缚，以其时效性、交互性等优势填充了食品安全信息交互的短板，但也天然存在为了吸引眼球、提高阅读转发量而导致信息准确性、客观性不足的弊病。公众对于食品安全信息有着强烈的需求，在权威信息缺失的情况下，公众只能对各类社会媒体发布的碎片化信息进行解读、发酵，同时也成为这些信息的传播者，在这样的情况下，单一的食品安全事件往往容易演变为引发全社会焦虑的食品安全危机。
2.3.2 维权动机异化催生恶意索赔
当前，我国采取的有奖举报、惩罚性赔偿制度等经济激励措施在一定程度上激发了社会公众揭发食品安全违法犯罪的热情，为消费者提供了有效的维权途径，激活了权利型参与。然而，高额的经济赔付也使得部分“消费者”维权动机异化，催生了利用惩罚性赔偿牟利的职业打假群体，导致社会主体的参与在一定程度上存在失序现象。
食品安全职业打假通常采取团队化、专业化、程序化作业，其基本行为模式表现为：寻找目标→购买取证→私下索赔→投诉举报→协商赔偿→复议诉讼，通常以大型超市、网店等为目标寻找问题食品并大量购买，然后找到经营者提出索赔要求，若经营者不接受职业打假人提出的索赔金额或拒绝赔偿，职业打假人就会转向市场监管部门进行投诉举报。若市场监管部门的处理结果仍不能达到索赔目的，职业打假人进而又会提起行政复议、行政诉讼，最终目的是通过监管部门或司法机关向生产经营企业施加压力，迫使其向职业打假人支付高额赔偿。
在实践中，围绕职业打假人的争议始终没有停止，各地法院对这种知假买假行为的认定也并不统一，2023年11月30日，最高人民法院发布四起食品安全惩罚性赔偿典型案例，指出“知假买假”矛盾的主要方面在于“造假售假”，源头在于生产经营不符合食品安全标准的违法食品，并提出“在生活消费需要范围内支持购买者提出的支付惩罚性赔偿金诉讼请求”的原则。2024年8月21日，最高人民法院发布《关于审理食品药品惩罚性赔偿纠纷案件适用法律若干问题的解释》，进一步规范食品药品领域惩罚性赔偿制度的规范适用。总体而言，对于符合上述原则和规定的“知假买假”行为，法院予以支持。
然而，需要关注的是，大量的职业打假针对的是标签瑕疵、超过保质期等频繁发生、容易取证而实质危害性不大的行为。有研究以“惩罚性赔偿”为关键词、以《食品安全法》第148条为裁判理由，对北京市2020—2023年审结的230篇民事判决书进行分析，发现提起惩罚性赔偿的诉讼理由主要包括两大类，第一类是主张预包装食品的标签、说明书存在瑕疵，包括漏标、错标等，这类案件占比达到样本总量的67.78%；第二类则是主张食品本身质量存在问题，其中生产或销售过期、变质等不安全食品占样本总量的18%左右，生产或销售假冒伪劣食品占比约为7%，涉及非法添加问题的占比约为3%。可见以索赔为目标的职业打假行为并未触及食品安全问题的真正痛点和症结，对于社会危害性严重的食品安全问题影响微乎其微。此外，除了要求直接的经济赔偿外，部分别有用心的自媒体还要求食品生产经营企业通过投放广告、投资等方式帮助其扩大影响力，否则就利用自媒体平台优势对食品安全问题以夸大事实的方式进行曝光。由于动机异化而产生的这类恶意索赔行为，不仅违背了惩罚性赔偿制度设置的初衷，对于食品安全治理收效甚微，同时严重扰乱了市场秩序，在无形中消耗了大量的行政执法资源和司法资源。
2.3.3 社会组织角色冲突与功能弱化
在授权型参与中，行业协会、消费者协会等有关社会组织被赋予了参与食品安全治理的权利与义务。近年来，以食品相关行业协会和消费者协会为代表的社会组织在引领行业标准制定、受理消费者投诉、建立调解机制等方面做出了积极的贡献。但总体而言，当前行业协会等社会组织往往还需要为了生存而挣扎，在维持自主性的同时，为了获得生存和发展的资源，不得不利用政府和市场主体的偏好。由此也导致缺乏资金支持和独立性的社会组织在现实运行中容易被社会其他主体所“俘获”，进而丧失中立性，沦为大型食品企业的代言人或政府的附庸，难以满足有效监督企业、服务公众的社会期待，引领性、专业性作用尚未得到有效发挥。
一方面，我国的社会组织仍然具有较强的行政化色彩。社会组织的行政依附性不仅仅存在于食品领域，从历史渊源来看，新中国成立之初，我国实行的是政府统构社会的体制，社会组织几乎没有存在的空间。直到改革开放初期，在政府机构调整和职能转变的背景下，行业协会等社会组织得以兴起。换言之，我国的社会组织兴起源于政府主动的空间让渡，从成立之初就牢牢依附于政府的资源和扶植，在日常运营中又受制于政府的影响，因此深深打上了行政化的烙印，这在一定程度上阻滞了社会组织的良好发展。因此，我国逐渐将“去行政化”提上日程。时至今日，多数社会组织已在资产、人事和编制等方面切断了与政府原有的密切联系。然而，“去行政化”不仅是对培育和发展社会组织的要求，更是对政府职能转变提出的要求，在以政府为绝对主导的食品安全协同治理格局中，相关社会组织的资源获取、实际运营等仍然与政府相关部门存在千丝万缕的联系。以我国消费者协会为例，在1984年设立时，消费者协会就挂靠在同级工商行政管理局，办事机构的编制、经费、人员及办公设施等主要由同级工商行政管理局解决。从2007财政年度开始，中国消费者协会所有的运营费用由中央财政拨付。当前中国消费者协会在性质上仍然属于国家市场监督管理总局直属单位，会长、常务副会长等职务均由相关领导人担任。此外，部分行业协会也通过聘请退休工作人员作为顾问、名誉会长的方式与政府部门建立联系。另一方面，社会组织的资金来源往往依附于相关企业捐赠。充足的资金是社会组织参与食品安全治理的重要保障。调查表明，社会组织具体行为和活动会因为一系列原因，特别是资金问题而难以运营开展。当社会组织不断接受相关企业的捐助和服务费用时，就很难与企业保持应有距离，不仅难以起到约束、检视企业存在的问题、引领企业发展的作用，甚至在食品安全问题发生时，可能会首先设法维护企业和行业本身的利益，而非将食品安全放在首位维护公众利益。
在行政化色彩残留和经济依附性的双重裹挟下，食品行业相关社会组织更多是在政府有关部门的引导下参与食品安全相关标准制定，配合监管部门开展行业自律活动等，但未能以超脱政府部门与企业的第三方独立主体存在，尚未真正实现实质意义上的政社分开、权责明确、依法自治。
3 我国食品安全协同治理的完善路径
针对我国当前食品安全犯罪协同治理实践中的困境与问题，既要着眼于当下，也要放眼于未来，既需要从宏观层面厘清解决之道，也需要从微观角度完善协同治理之术，促进我国食品安全协同治理逐步向“有为政府、有效市场、有序社会”的治理模式发展。具体而言，应当以整体性治理为导向提升政府规制效能，构建常态化、全链条式的食品安全治理网络；以分类指导为原则激发市场自律潜能，完善食品安全的市场自治；以助推引导为原则培育社会共治生态，完善食品安全的社会治理。
3.1 以整体性治理为导向提升政府规制效能，促成“有为政府”
在食品安全协同治理的政府规制中，以政府为核心的治理合力尚未形成，市场监管体制改革，尚未完成从“物理整合”向“化学融合”的转变。对此，应以整体性治理为导向，针对性地突破前述不同主体之间的协同困境，弥合治理缝隙，提升以政府为核心的权威规制效能，促成“有为政府”。为打造整体性的市场监管格局，密织食品安全违法犯罪预防屏障，共同应对食品安全风险，还需在食品监管机构整合的基础上，从监管职能、理念、衔接等方面融合成有机整体，充分发挥部门优势，形成互补效应，逐步从运动式协作向部门间长效联动过渡。
3.1.1 加强市场监管部门内部协同
针对市场监管部门内部的“监管-执法”衔接难题，应加强风险评估、抽检监测与执法稽查有效衔接。食品安全风险评估是确定抽检品类、制定食品安全标准和实施食品安全监管执法的重要依据，抽检监测则是挖掘潜在食品安全问题、排查常规食品安全问题的主要方式，如前所述，当前的食品安全监管中，风险评估、抽检监测与执法稽查存在着一定的脱节，风险评估结果与抽检监测数据尚未及时转化成监管执法的依据。对此，应当加强三者之间的有效衔接，根据抽检数据及时展开动态分析，对于可能存在区域性、行业性的食品安全风险，及时进行风险研判、现场检查，充分发挥抽检在监管中的靶向作用，实现抽检信息与监管信息互通共享。此外，应组织市场稽查部门适时参与“专项检查+靶向抽检”，对抽检中检出的不合格食品，及时控制产品、固定证据、追踪溯源，严厉查处违法违规行为，将食品违法犯罪行为扼杀于萌芽。在实践中，针对食品安全监管执法与抽检监测衔接不够紧密的问题，为充分发挥日常监管执法震慑力强和抽检监测针对性强的优势，四川探索建立了“监检联动”工作机制，厘清了省局食品生产安全监督管理处、食品经营安全监督管理处、食品安全抽检监测处、综合执法稽查局等各处室联动分工责任，并要求对监督抽检中不合格的食品及时启动执法程序，涉嫌构成犯罪的依法移送公安机关。
3.1.2 打通关键环节行政监管部门间协作壁垒
一方面，在食品全链条的源头环节，针对食用农产品源头与市场监管存在脱节的问题，应强化农业农村部门与市场监管部门的分工协作。食用农产品的种植、养殖环节是整个食品产业链条的源头，能否在源头做好风险管控是影响食品产业链风险管理效能的关键。其一，农业农村部门应加强食用农产品种植、养殖环节管理与准出管理。严格落实《农产品质量安全法》中关于承诺达标合格证、农产品质量安全追溯管理制度等有关规定，加强施行承诺达标合格证产地的准出管理，经查验或质量检验发现不合格的食用农产品，不得采收、出栏，不得出具承诺达标合格证。同时加强对种植、养殖户的日常检查和普法宣传，重点检查其生产记录、投入品来源使用情况，并大力宣传禁限用农药名录及其违法后果，从根本上改善农药、兽药滥用情况。其二，市场监管部门应强化食用农产品的市场准入管理，健全市场开办者的入场查验要求，督促食用农产品集中交易市场履行食品安全管理责任，严格落实进货查验制度，同时加强网络交易平台销售食用农产品的管理，指导网络交易平台对食用农产品经营者查验其达标合格证信息。其三，市场监管部门与农业农村部门应完善农产品从产地准出到市场准入的有效衔接与通报协查机制，农业农村部门应及时将食用农产品的生产销售、流向信息通报市场监管部门，市场监管部门则应及时将监督抽检中发现的问题农产品通报农业农村部门，由农业农村部门及时进行处理和反馈。
另一方面，对于食品全链条中涉及交叉监管的关键环节，应强化以过程风险消解为导向的跨部门协同治理。以食品流通环节为例，据统计，2014—2020年，该环节的犯罪案件比重从17.84%攀升至33.03%。相较于食品产业链的源头与终端，食品加工、运输等流通过程的风险更为隐蔽，且因涉及市场监管、交通运输、公安等多个部门，易因职责交叉而形成协同治理的“真空地带”。为消解此类风险隐患，还需依托明确的权责划分与协同机制作为保障。首先，应细化并补强流通环节的法律规范与执法依据。前文提及的“油罐车运输食用油事件”揭示了监管职责模糊与强制性标准缺失的问题，这是导致部门间推诿、难以形成协同合力的关键所在。因此，细化并补强流通环节的法律规范，其核心在于为多部门协同执法提供明确且统一的技术依据与权责边界。国家市场监督管理总局拟对重点液态食品散装运输实施许可管理，进一步规范设施设备、人员资质等方面的准入标准，强化食品运输全链条管理，并制定了相关罚则。此举正是从立法层面厘清监管责任，为构建跨部门协同机制奠定基础。其次，应以动态的风险信息共享机制驱动跨部门协同响应。食品流通环节规模庞大、不确定性强，通过风险分级与监督抽检及时排查问题是消解食品安全风险的重要手段。因此，可对流通环节涉及的众多主体与细微环节进行风险分级管理，依据风险等级确定监督抽检频次，将日常监督抽检与动态风险评定相结合，并将风险信息在相关部门间实现共享。这不仅有助于及时排查风险隐患，还能生成可供市场监管、交通运输等部门共同使用的风险信号，驱动跨部门的协同检查与联合执法，从而在高风险领域构建起部门联动的长效排查与监管机制。
3.2 以分类引导为原则激发市场自律潜能，促成“有效市场”
以分类指导为原则旨在强调政策与措施的精准性问题，鉴于我国食品市场主体种类繁多、发展阶段差异性强，在经历迅速的“压缩式”现代化过程后，食品产业的发展兼具了“第一现代性”和“第二现代性”的特征。因此，对于不同类别的市场主体，也应当从其自身特点出发，采取针对性的驱动方式，避免出现“一刀切”“大水漫灌”式治理，在当前同质化的外生型驱动下，加强差异化的、自下而上的内生型驱动力，从而形成梯度化的治理格局。
3.2.1 激发市场主体内生型驱动力，强化个体性自我规制
如前所述，当前对于市场主体自我规制主要采取外生型驱动的方式，有效激励手段较为匮乏，尚未真正激发市场主体的内生型驱动力。在“免罚”动力的驱使下，市场主体被动参与自我规制，这也导致了实践中的自我规制大多停留于能否遵守强制性规定的层面。政府倡导乃至在一定程度上强制食品生产经营者开展自我规制，旨在缩小官方立法与执法之间的鸿沟。这是因为立法者制定的通用规则难以适应各种规模、业态以及规制能力各异的市场主体。因此，规则的有效执行仍需要依靠生产经营者的自我细化。对此，应在分类指导的原则下，通过资金支持、政策扶持、荣誉奖励、品牌认证、信用惩戒等方式，强化不同类型食品从业者的内生动力，促使市场主体在遵循硬法底线的基础上，趋向于与正向规范相符，通过生产经营者自身努力改善食品行业的整体安全水平。
具体而言，可根据《关于建立健全分层分级精准治理末端发力终端见效工作机制 推动食品安全属地管理责任落地落实的意见》《食品生产企业风险分级管理办法（征求意见稿）》等有关文件，将食品生产经营主体“大中型-低信用风险”“大中型-高信用风险”“小微型-低信用风险”“小微型-高信用风险”4类。对于经营规模较大、信用状况良好的“大中型-低信用风险”从业者，应针对性给予政策扶持，通过认证“食品安全示范企业”等正向激励的方式，激活其持续发展动机，推动食品龙头企业在保障安全底线的基础上，积极建设企业标准、探索先进的技术和管理，由传统的产能型竞争转向创新型竞争；对于经营规模较大、但信用状况较差的“大中型-高信用风险”从业者，在强化其落实主体责任的同时，应当通过内滋激励的方式加强食品生产经营者对自我规制的认同感，引导其通过改善经营状况、主动发布“食品安全承诺”等方式提高企业声誉；对于信用状况良好的小微型企业而言，可通过直接经济奖励、税收减免、信贷优惠等正向外附激励措施满足其受奖动机，以经济杠杆诱导其积极参与食品安全协同治理；“小微型-高信用风险”生产销售商则往往是食品安全隐患最集中的区域，对于此类从业者应及时采取约谈、帮助改善经营等行政指导方式，通过免罚动机的驱使以提高其对义务型规制要求的遵从率，综合运用政策教育、行政建议、提醒规劝、约谈、警告训诫等，以引导、督促其整改为目标。
3.2.2 加强制度建设与资源对接，强化集体性自我规制
在以网络交易第三方平台提供者为代表的集体性自我规制中，政府监管部门赋予第三方平台提供者资质审查、检查监督等职能，并要求其尽到相关义务。然而，当前实践表明，若缺乏相应的制度支撑与资源协同，单纯依靠平台自身难以全面有效地履行监管职责。监管空间理论强调，建设性地使用社会资源可以支持和强化监管工作。因此，相较于单向的授权赋责，通过制度化的合作机制，推动政府与平台优势互补，形成稳定的合作型规制，往往能取得更好的治理效果。
纵观域外，合作规制正是当前针对职业健康、食品安全、环境风险等规制领域的主要改革方向。事实上，政府部门不应仅把网络交易第三方平台提供者作为“参与规制的被规制者”，而是应当在承认其“以网管网”参与食品安全治理重要性的同时，通过明确的制度安排，将其确立为重要的合作伙伴。在合作型规制框架下，政府与第三方平台以平等的主体身份开展合作。平台发挥其专业化水平和技术优势，而政府则需通过制度建设，为市场专业力量的融入提供通道和保障，共同打造食品安全智慧监管模式。
在我国食品安全协同治理的实践中，部分地市政府部门已与网络交易第三方平台提供者等建立了深度合作，共同预防并打击食品违法犯罪行为，取得了显著成效。例如，笔者在调研中发现，针对网络食品零售中出现的食品安全问题，全国多个行政执法部门和公安机关与阿里巴巴、天猫等企业建立了合作关系，成立了“云剑联盟”。该联盟通过建立常态化的线索推送与联合办案机制，由第三方平台协助开展犯罪打击，追溯劣质食品的生产源头。此外，多地政府部门也与京东展开了类似合作。京东集团在食品、药品等重点民生商品领域，积极与执法机关和品牌权利人深入合作、高效联动，构建了“前置识别防控-联动打击治理-社会共治转化”的全链路商品安全联盟防控体系。
3.3 以助推引导为原则培育社会共治生态，促进“有序社会”
针对当前的食品安全社会参与困境，应以助推引导为原则，为社会主体提供更为丰富的参与渠道和更加自由的发声空间，通过非强制的方式引导社会公众参与食品安全治理，在尊重个体自由和维护社会秩序的前提下推动公众进行理性选择。
3.3.1 加强风险沟通，提升公众有效参与度
公众参与食品安全治理的能力包括风险信息获取和风险识别揭示两方面，接收客观、真实的风险信息是公众理性参与食品安全治理的重要前提，在日常消费时能否准确识别和揭示风险则是决定其是否有效参与食品安全治理的关键。作为信息和专业知识享有的弱势方，消费者的风险信息获取和风险识别揭示能力建设都与政府部门的风险沟通密切相关。风险沟通是弥合公众食品安全主观风险感知和政府食品安全风险评估客观结果之间信息落差的方式，也是提升公众参与食品安全治理能力的重要途径。
食品安全风险沟通的目的是让公众准确认知食品风险状况，进而采取有针对性的预防措施。根据食品安全风险的类型与已有研究分类，笔者将其划分为危机型风险沟通与日常型风险沟通两类，并分别以近期发生的“油罐车运输食用油案”和“脱氢乙酸钠使用范围和剂量调整”为例，阐述食品安全风险沟通的完善路径。
一方面，应高度重视危机型风险沟通。危机型风险沟通主要针对突发的食品安全事件，其首要目标是客观公开事件危害程度与进展情况，帮助人们克服恐慌情绪，同时对于已在民间流传的猜测和谣传等不实信息进行纠偏。根据默顿的社会失范理论，越轨行为是社会文化目标与制度手段之间的产物，当官方的发声与相关措施足够及时时，自然也就阻止了因安全感得不到满足而产生的谣言与舆情。近年来我国的危机型风险沟通已有较大的进步，以2024年7月发生的“油罐车运输食用油案”为例，相对多年前的“三聚氰胺奶粉案”，此次政府部门的危机型风险沟通较为及时，在新京报曝出“油罐车运输食用油事件”后，国务院食安委立即组成调查组展开调查并予以回应，后续的案件公诉与《食品安全法》修正也及时通过多个官方媒体向公众公布，较好地践行了危机型风险沟通中公开、透明、及时的原则。
另一方面，应加强日常型风险沟通。日常型风险沟通主要是针对食品安全政策、法规与标准的调整与更新，因食品安全相关标准、政策法规等都具有相当的专业性，在调整上通常既涉及相关物质的实质危害性，也与其使用必要性有关，若不及时以通俗易懂的方式向公众解释，则极易引发公众的误解和不必要的恐慌，进而导致社会公众对于食品安全的关注点偏离。当前我国食品安全的日常型风险沟通仍有待加强，以“脱氢乙酸钠使用范围和剂量调整”为例，脱氢乙酸钠作为一种广谱性防腐剂，曾广泛应用于腌渍蔬菜、面包、糕点等食品中，根据国家卫健委2024年3月发布，并于2025年2月8日开始实施的GB 2760—2024《食品安全国家标准 食品添加剂使用标准》，脱氢乙酸钠被禁止在淀粉制品、面包、糕点、焙烤食品馅料等食品中使用。然而，政府部门并没有及时通过官方渠道对食品添加剂的使用范围调整原因进行说明，在此之后，网络、自媒体上大量流传着“添加脱氢乙酸钠的面包有毒”“蚂蚁吃含脱氢乙酸钠的月饼死亡”等信息，一时间舆情四起。虽然多家媒体后续对脱氢乙酸钠的危害性与禁用原因进行了相关科普，但由于风险沟通的滞后性并未能起到理想的效果。日常型风险沟通的作用在于帮助广大民众鉴别和预防真正的食品安全问题，因此，采取及时有效、通俗易懂的风险沟通方式至关重要。
3.3.2 规范职业打假行为，整肃权利型社会参与
鉴于我国当前的食品安全形势，职业打假行为在食品安全治理中起着一定的积极作用，也在一定程度上激活了权利型社会参与的制度运转，在未来较长的一段时间内，职业打假行为仍将长期存在。对于那些符合规定的打假行为，人民法院也给予了支持。然而，在实际操作中，也出现了许多因动机不纯而导致的恶意索赔，乃至有组织、成规模的恶意投诉和举报行为。这些行为不仅扰乱了市场秩序，还耗费了大量行政执法和司法资源，对食品安全的治理产生了不利影响。
2019年中共中央、国务院印发的《关于深化改革加强食品安全工作的意见》指出“对恶意举报非法牟利的行为，要依法严厉打击”。总体而言，当前司法机关对于食品安全职业打假的索赔，更多是出于对食品安全形势及其问题特殊性的考量，是结合司法实践作出的特殊政策措施，并非对“以恶制恶”行为的价值认同。因此，当前应进一步细化职业打假的行为规范，整肃权利型社会预防，让其真正起到密织食品安全治理网络的作用。
具体而言，可在当前惩罚性赔偿规定基础上进一步区分打假类型，梯度设置赔偿等级。如前所述，实践中的惩罚性赔偿缘由主要有两类，第一类是预包装食品标签、说明书瑕疵或夸大宣传等，第二类则是主张食品变质、过期、非法添加等本身质量存在问题。对于第二类索赔行为，无论是否涉及职业打假或恶意索赔，由于其涉及食品安全问题的核心，理应按照《食品安全法》第148条的规定予以10倍金额的惩罚性赔偿；对于第一类索赔行为则应理性斟酌，虽然《关于审理食品药品惩罚性赔偿纠纷案件适用法律若干问题的解释》明确了支持“在生活消费需要范围内支持购买者提出的支付惩罚性赔偿金的诉讼请求”，但标签瑕疵和轻微的夸大宣传并不会对食品安全产生实质影响。当前以标签瑕疵等为由主张赔偿已成为职业打假最为集中的区域，牵动了大量市场监管与司法资源，对于此类反复以标签瑕疵等非实质性食品安全问题进行打假的群体应严格予以限制，逐步将其排除在惩罚性赔偿的范围之外。
3.3.3 提升社会组织自治能力，强化授权型社会参与
在授权型参与中，行业协会、消费者协会等社会组织被赋予了加强行业自律、设定行业规范与奖惩机制等参与食品安全治理的权利义务，但受到行政化色彩残留与经济依附性因素的影响，食品行业协会等相关社会组织的行业自治性作用尚未有效发挥。在我国当前的社会治理中，以行业协会为代表的现代社会组织正在成为社会治理的重要力量，食品行业协会等相关社会组织也应当进一步发挥引领性、专业性作用。
其一，相关社会组织应提升食品安全领域的专业能力。食品安全治理工作需要具备较高的技术要求与专业水准，社会组织应当通过技术人才引进、专业培训、业内合作等方式强化其专业性，进而在行业标准建设、行业自治机制等方面发挥其专业引领作用。此外，针对突发性食品安全事件，社会组织可发挥其专业作用，为涉事企业与政府部门提供帮助和咨询服务，减轻食品安全事件的次生损害。其二，相关社会组织应提高管理运营能力。一方面，主动拓宽资金来源，在减轻政府财政负担的同时减少政府对协会的干预，主动与规模化成熟、资金雄厚、信誉良好的企业合作，在为企业带来品牌效应的同时将资金致力于维护食品安全；另一方面，建立健全食品社会组织内部的管理架构和运营模式，建立专业的管理制度，使组织运营透明化、科学化、民主化，严格管理资金收入与支出，避免社会组织在运营中被利益俘获。其三，相关社会组织应建立与政府部门的良性互动。提升社会组织自治能力并非与政府部门脱钩，行业协会等社会组织仍应以相对独立、平等的身份与政府部门加强合作，通过参与食品安全标准制定、食品安全风险沟通、听证等工作，发挥社会组织在政府、企业与社会公众之间的桥梁作用，参与食品安全决策。
4 结 语
我国食品安全问题由来已久，却也久治不愈。我国当前正处于社会转型、改革深化时期，传统的以政府主体为单中心的治理模式将越来越难以应对食品安全的多维度风险，多中心主体协同的治理模式呼之欲出。这也对食品安全领域国家治理体系和治理能力现代化提出了更高的要求，如何解决各方主体间的矛盾，兼顾多元利益的共同实现，形成以有序合作为核心的治理是提升治理效能的关键。食品安全问题作为社会治理中的典型问题域，深刻反映了社会治理模式的不断深化转型。在“共建、共治、共享”的治理理念下，社会治理体系从国家垄断向多元参与延伸，市场与社会等多元主体参与社会治理的渠道不断畅通，这种国家主导、多元参与的治理模式既吸纳了西方多中心治理的市场化、社会化治理经验，同时也在我国的国情下放大了国家治理的传统优势。在多元参与的社会治理模式下，如何厘定政府权威合理让渡的边界，充分释放市场、社会主体的力量，真正实现“有为政府、有效市场、有序社会”的治理愿景，是当代社会治理中的重大课题。
引文格式：
魏麟, 李春雷. 我国食品安全协同治理: 制度解构、实践困境与完善路径[J]. 食品科学, 2026, 47(6): 424-435. DOI:10.7506/spkx1002-6630-20250807-048.
WEI Lin, LI Chunlei. Collaborative governance of food safety in China: institutional deconstruction, practical dilemmas and pathways for improvement[J]. Food Science, 2026, 47(6): 424-435. (in Chinese with English abstract) DOI:10.7506/spkx1002-6630-20250807-048.
实习编辑：普怡然；责任编辑：张睿梅。点击下方阅读原文即可查看全文。图片来源于文章原文及摄图网
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