人民网记者 祝龙超 张晓博
“当时我们是市政府立项支持建设的民生项目，现在变成了违法占地。”河北遵化市富奥热力有限公司负责人刘跃说，“为这个事儿已经折腾了十几年了。”
一项初衷为保障民生、由政府主导的供热工程，为何陷入土地权属纠纷，沦为历史遗留问题？记者对此展开了调查。
遵化市富奥热力有限公司已经荒废十余年的厂房和土地。人民网记者 祝龙超摄
政府立项布局民生供热，统筹推进征地建站工作
遵化市富奥热力有限公司（下称“富奥热力公司”）成立于2012年8月20日，是当地政府引进建设的民生配套项目企业，旨在解决遵化城区东南部居民及企业的集中供暖问题。
2012年7月30日，遵化市政府召开建设东南部城区供热站的专题会议。会上确定了东南部新建供热站的选址，地块处于东二环南通路与陆港专用线交叉口东北角，为遵化镇团练屯村的集体土地。会议明确各部门、属地政府职责及攻坚时限，要求当日14时30分，由市城建指挥部办公室牵头，组织市住房城乡建设局、原市国土资源局、原市城乡规划局、市财政局、遵化镇政府等多家单位进场开展征地工作。“确保东南部供热站于2012年11月5日前竣工试运行”。
2012年7月30日，遵化市政府关于建设东南部城区供热站的会议纪要。人民网记者 张晓博摄
同日，遵化市政府发布了《关于征收遵化镇团练屯村部分集体土地的通告》（遵政通字[2012]6号），明确市政府为建设城区东南部集中供热站，依法征收团练屯村部分集体土地，公示了地块位置、占地面积，同时明确土地及地上建（构）筑物、附着物的补偿标准与支付方式，“属于集体土地的，按照土地补偿政策给予一次性货币补偿”。
经过政府部门测量，供热站占地面积为47.44亩。
2012年7月30日，遵化市政府发布的征收土地公告。人民网记者 张晓博摄
征收变租赁，用地埋隐患
“土地征收是政府基于公共利益实施的行政行为，具有公益性、强制性。将农村集体土地依法转为国有土地，需履行省级以上人民政府审批流程，征地后土地权属永久变更，按法定标准一次性支付征地补偿。”北京大成（石家庄）律师事务所律师武海莹表示。
按照当时的相关流程，当地国土资源部门发布征地公告后，应该与被征地农村集体经济组织和农户对拟征土地的现状进行调查确认，确认之后再向上级部门依法报批。
就在市政府发布正式征地通告、各部门推进征地流程时，2012年8月14日，团练屯村村委会召开了村民代表会议。会议讨论决定，“同意富奥热力占地以租赁办法，每亩每年2000元，租用50年，到期后土地没有政策变化属于本村村民”。据记者了解，每亩每年2000元是当时村集体往外租地的租金标准。
土地征收与土地租赁是两种完全不同的用地模式，法律属性、审批流程、权责后果有着天壤之别。
“土地租赁属于民事合作行为，无需省级审批，仅由租赁双方协商约定租期、租金，土地所有权始终归属村集体，承租方仅享有租期内使用权，租期届满后土地需归还村集体。”武海莹说。
对于村集体选择租赁的原因，遵化镇党委书记郭永春向记者解释，村民更倾向长期租赁模式，希望50年租期届满后保留土地所有权。
遵化市自然资源和规划局局长郝红星表示，2012年热力站项目虽由市政府发布征地公告，但未取得村集体同意，没有形成有效的征地决议，省级征地审批报批工作无法推进，涉事土地始终未取得合法征收批复。
尽管村集体通过的是租赁协议，但2012年8月16日，原遵化市国土资源局向市政府提交报告中称，“我局于2012年8月16日与团练屯村签订征地协议书”，并提请拨付土地补偿金。
遵化市原国土资源局向遵化市政府申请拨付土地补偿款的请示。人民网记者 张晓博摄
项目边干手续边办，用地纠纷拖延十余年
“当时的《中华人民共和国土地管理法》上明确规定，‘农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设’。从事实上看，将非建设用地的集体土地租赁出去建供热站，这是明显的违法行为。”河北乔烽律师事务所律师乔烽说。
在未取得土地使用的合法手续下，为保障民生供暖任务按期落地，当地对该项目采取“边施工、边补办手续”的推进模式。
2012年8月8日，尚在筹备期的富奥热力公司开始入场施工。8月17日，遵化市城乡规划局批准了该公司的选址意见，而富奥热力公司8月20日才取得营业执照。2013年12月17日，遵化市发改局核准了富奥热力公司建设东南部城区热源的工程项目，而11月5日，富奥热力公司已经开始供热了。
2013年7月2日，按照土地征收的补偿标准，富奥热力公司向遵化市财政局缴纳了土地补偿款303.6288万（按照《河北省人民政府关于实行征地区片价的通知》冀政〔2011〕141号，2012年遵化市片区价标准为6.4万/亩）。7月11日向遵化镇财政所缴纳了55.7712万土地补偿款。9月10日又向遵化镇财政所缴纳了土地补偿款200万元，共计559.4000万元。同时，还向农户支付了地上附作物补偿款276.3847万元。
“2013年8月，市财政给镇财政所拨了300多万，加上镇财政所收到的200多万，一共是590多万。镇里收到钱后，给村里拨了大概380万。”郭永春解释了富奥热力公司所缴纳各种款项的去向，“村里按每亩每年2000元的标准，将租金一次性发放到2028年，共计130多万，村里留了约244万。”根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，耕地的承包期为三十年。2028年是该村耕地第二个承包周期结束之年。
企业按照征收缴纳的补偿费用，折合每亩地十几万，而按照村里的补偿办法，农户每亩实际到手仅3万多元，偏低的补偿标准引起部分村民不满。2015年4月，当富奥热力公司准备将供热锅炉更新至40吨，进行扩建施工的时候，新一届村委会和村民以热力公司实占土地面积超了一亩为由，阻挠供热公司施工，导致项目扩建工作全面停滞。
富奥热力公司停工的二期供热项目。人民网记者 祝龙超摄
为临时平息矛盾、保障当期供暖稳定，2016年9月30日，遵化镇政府协调双方，要求富奥热力公司缴纳50万元土地差额保证金，约定待2017年供暖期结束后，统一核查地界、彻底解决占地纠纷。
2017年供暖期结束后，受区域大气污染治理政策影响，原有20吨老旧燃煤锅炉被纳入淘汰范围，供热公司接入当地钢铁企业工业余热替代原有热源，40吨锅炉扩建计划中止。原本待解决的土地占地纠纷被无限搁置，问题拖延至2026年仍未化解。
地界厘清手续缺失，项目陷入合法用地僵局
2026年3月6日，为解决历史遗留问题，遵化镇政府组织团练屯村委会、富奥热力公司及三方公司进行测绘，明确了热力公司收储的土地范围。镇政府出具了证明，拟同意富奥热力公司按照红线坐标点内47.44亩办理用地手续。
然而，刘跃在办理用地合法手续过程中发现，项目虽持有当年政府会议纪要、官方征地通告、多部门选址及立项批准文件，但缺失核心法定手续：无省级政府征地批文、无农用地转用审批手续，同时未签订合法有效的土地出让合同、集体土地使用协议，土地权属始终未完成合法转移。
“企业认为土地性质是征收的，也是按照征收标准缴纳的费用，但没有土地征收的合法程序。”武海莹说。
乔烽律师进一步指出：“地方政府仅以会议纪要、内部工作部署推进征地工作，跳过法定审批、公示、签约、报批等强制流程，属于典型的行政程序违法，由此衍生的用地行为不具备合法法律效力。”
针对这个十余年的历史遗留问题，遵化市副市长梁权山向记者回应：市委、市政府主要领导已高度重视此事，成立工作专班研判处置。
“我市将坚持‘新官理旧账’，加大工作力度，依法依规尽快处置到位。同时举一反三，全面摸排土地审批、民生诉求、矛盾化解等领域短板，从源头严防同类问题发生，切实维护群众合法权益。”遵化市政府在给记者的回复中这样表示。
问题何时能够解决？人民网将继续关注。
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