城乡关系一直是影响社会经济制度及空间政策的重要因素，为适应不同时期国内外环境的变化，我国适时对城乡关系进行阶段性调整，以推动社会经济等健康发展。国家城乡融合发展试验区随着城乡关系的演化应运而生，成为破解新型城镇化与乡村振兴协调推进难题的重要举措。文章在梳理总结城乡融合发展演化的过程、特征及影响因素基础上，结合国家城乡融合发展试验区设立的时代背景，剖析其实施路径的“大动脉+ 微循环”空间逻辑。在此基础上，通过分析福州在人口有序流动、农村集体经营性建设用地入市、基础设施一体化与公共服务设施均等化等方面的实践探索，总结出福州城乡融合发展的人口迁徙、农村集体经营性建设用地入市、基础设施一体化等实施路径，推动城乡融合发展。
城乡关系一直是影响社会经济制度及空间政策的重要因素，为适应不同时期国内外环境的变化，我国适时对城乡关系进行阶段性调整，以推动社会经济等健康发展。新中国成立以来，我国城乡关系经历了开放自由结构、城乡二元分割结构、城乡统筹和城乡一体化等发展阶段，并逐步走向城乡融合发展阶段，但在城乡发展过程中也存在一些阻碍城乡关系融合的制度性问题。在工业化和城镇化发展初期，由于特殊的国情，我国一直实行偏向城市和工业的宏观经济政策，导致城乡发展不均衡。改革开放以后，城乡居民收入差距在经历了短暂的缩小之后开始拉大，造成了城乡发展不均衡和城乡二元结构逐渐凸显等一系列问题。同时，在快速的城镇化过程中，我国存在建设用地粗放增长、城镇空间无序扩张、土地资源利用不合理、生态环境破坏严重和自然资源被滥用等一系列问题，严重阻碍了城乡融合发展。十八大以来，随着高质量发展、生态文明建设等新时代发展理念的兴起，城乡融合发展理念应运而生，成为继城乡统筹发展、城乡一体化发展之后优化城乡关系的新一轮理论创新与实践安排。
为适应时代发展需求，促进城乡融合，2019年12 月国家发展和改革委员会等18个部门联合印发了《国家城乡融合发展试验区改革方案》，公布了11个国家城乡融合发展试验区名单，并分别赋予其不同的职能与使命。国家城乡融合发展试验区的设立是我国城乡关系演化到新阶段而提出的重要举措，旨在以城乡有序流动的人口迁徙、进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益、农村集体经营性建设用地入市等11 项制度创新来引导城乡融合发展，为我国社会经济的发展提供路径支撑，并为各地的新型城镇化和乡村振兴工作提供指导。由此可以研判，城乡融合发展试验区建设将为破解新型城镇化与乡村振兴的协调推进难题提供可操作的路径。
我国城乡融合发展的演化特征及影响因素
新中国成立以来，城乡融合发展经历了城乡开放、城乡二元、城乡统筹和城乡一体化等多个阶段，特别是在改革开放前后的城乡关系有较大差别，这一时期的国家政策方针和国内外形势对城乡关系的影响较大。而系统梳理城乡关系演化的历程有助于人们深刻认识城乡融合发展的历史渊源和内在原因，让人们更深刻地了解国家城乡融合发展试验区设立的内涵(表1)。
表1 新中国成立以来城乡关系的演化
城乡融合发展的历史演化与特征
我国的城乡融合发展经历了二元城乡关系形成与固化阶段、城乡二元结构瓦解阶段、城乡统筹到城乡融合阶段，不同的阶段所呈现出来的特征也不同。
(1)1949 ～ 1978 年：二元城乡关系形成与固化阶段。
国民经济恢复时期，我国各项事业百废待兴，亟需稳定政治环境、推进经济发展和城市建设。而完全开放的城乡结构允许农村土地、劳动力和资本等各种要素在城乡自由流动，这极大地刺激了农民的生产积极性，提高了社会生产力。但同时，对各种要素缺乏管控的城乡自由流动也产生了一系列生产要素与生产力不匹配的难题，降低了生产效率，不利于经济建设。鉴于此，国家开始实行计划经济。从“一五”计划的实施开始，国家对经济建设进行了强有力的干预，初步形成了城乡二元结构，特别是这一时期出现的自然灾害、粮食供应紧张和人口盲流等问题亟需通过城乡二元体制来缓解。1958 ～1966 年，国家实行了集体经营、限制人口盲流和统购统销等政策来限定城乡要素的流动，极大地固化了城乡二元结构，形成了城乡分割的状态。然而，虽然乡村人口不能自由流动，但政策却允许乡村为城市提供各种工农产品资源。这一时期的城乡关系处于极不平衡的分割状态，出现了以剥夺农村生产要素和资本为基础而发展起来的城镇化现象，并逐渐产生了严重的城乡对立问题。
(2)1978 ～ 2000 年：城乡二元结构瓦解阶段。
城乡关系的分割对立严重影响了社会经济的发展，我国各项事业亟需转型。对此，十一届三中全会提出了改革开放的政策，实施了经济体制改革，城乡关系对立的局面逐渐转好，乡村地区开始大力探寻生产力与生产要素相适应的改革措施，土地改革、家庭联产承包责任制等政策逐渐从地方向全国推广，乡村地区也在改革浪潮中摸索出适合于自身发展的路径，且发展乡镇企业、乡村城市化等地方性创新举措强有力地推动了城镇化进程。以珠三角、长三角和苏南地区的“自下而上”的城镇化最为典型，这些地区探索出的乡镇“政府搭台、企业唱戏”的模式被大规模推广至全国各地，乡村地区出现了“村村点火、处处冒烟”的乡镇企业繁荣景象。农村地区的非制度性突破较快较好地应对了制度性设计的难题，有效推进了城镇化进程和城乡关系协调发展。从转型初期到2000 年左右，城乡关系在市场经济的冲击下波动较大，呈现出“八仙过海、各显神通”的积极自主探索现象，极大地提高了城乡生产效率，城乡二元分割难题基本被破解，各项建设事业都得到了较好发展。其中，1994 年的税制改革政策将中央权力下放到地方，地方政府可以更为灵活地推进各项事业的发展；1999 年的房改政策强化了市场的配置作用，进一步增强了市场的经济活力。这一时期的城乡关系调整有助于充分解放生产力及发挥市场的配置和调节能力，为社会经济的快速发展奠定了坚实基础。
(3)2000 年至今：城乡统筹到城乡融合阶段。
进入21 世纪以来，全球化进程和现代化建设进一步加快，城乡关系由统筹转变为融合的趋势明显。2001 年加入WTO 标志着我国对外开放进入一个新阶段，城乡关系不仅要适应国内生产关系的变化，还要应对国外市场环境带来的冲击，城市在其中发挥了主战场的作用，获得了较大的发展增速。为了让乡村跟上城市发展的速度，国家开始注重乡村的发展，取消农业税、开展新农村建设等有助于农村发展的政策应运而生，在这个时期逐渐出现了城乡统筹、城乡一体化的发展理念。十八大以来，国家提出的新型城镇化、乡村振兴和精准扶贫等重要决策进一步表明了协调城乡发展关系、促进城乡融合的重要性，同时在经济取得较大发展的基础上体现出更为公平、开放、共享的发展理念。每个时期城乡政策的变化看似偶然，实为必然。从本质上看，城乡之间的差距是由于当时的生产力与生产关系不协调导致的，需要通过制定相应政策来协调生产力与生产关系。再从城乡关系的视角可以看出：城镇化从新中国成立初期政府强有力干预的“自上而下”模式向着改革开放后的“自下而上”的灵活方式转变，再到21世纪以来的城乡统筹和城乡融合发展，其最本质的内涵都是通过协调城乡之间的关系来解决现代化建设中出现的各方面问题，并以此来推动社会经济的发展。因此，从城乡视角来理解，只有较好地协调城乡关系、统筹城乡发展，使城乡要素更为融合，才能更有效、更优质地推动社会经济的发展。可见，城乡融合发展是一种必然趋势，是我国应对国内外复杂形势的一种明智选择。
城乡融合发展的主要影响因素
我国城乡关系在曲折的发展历程中受政策的影响十分明显。在新中国成立之初，经过三年国民经济恢复期后，国家采取了单一的公有制和高度集中的计划经济来推进社会经济发展，使得城乡关系逐步分割，最后走向相互封闭，生产力发展受到严重束缚。为了解决生产力发展的问题，改革开放以来我国进行了一系列的政策探索，使城乡关系逐渐好转，开始向城乡统筹、城乡一体化发展等状态转变，直至当下的城乡融合发展趋势。其中，对城乡关系影响最为明显的是户籍制度和土地制度。
我国早期的户籍制度严重制约了人口的流动，进而影响了城乡关系的融合。户籍制度是制约城乡人口流动的最主要因素，削弱了城乡人口的推拉效力。从户籍制度确立之初到改革开放前，我国城乡经济社会发展水平的差距仍然较大，加上户籍制度的影响，农村人口流动受到极大限制，当时从农村流向城市的人口是极少的，即使在自然灾害严重时期，农民也被禁止外出。直到改革开放后，经济体制改革释放了农村的剩余劳动力，户籍制度出现了一定松动，外出打工的农民日益增多。当下，我国在多地实施了取消落户限制的政策，这将较好地促进城乡人口流动，推动人力资源要素的合理配置。
而土地制度的差异导致了城乡土地经济价值的差距较大，进而影响城乡要素的融合。根据土地属性，城市土地属于国有土地，农村土地属于集体所有土地。长期以来，只有城市国有土地才能进行市场交易，实现其经济价值，因此大多地方政府都依赖土地财政来推进社会经济发展。农村集体土地不能入市，相比之下其经济价值就难以实现。近年来，多地开始探索农村集体经营性建设用地入市政策，逐渐为乡村发展注入了持续的经济力量。在各地的探索过程中，农村集体经营性建设用地入市无疑将是城乡融合的重要组成部分，将有助于增加乡村经济效益，有效推动乡村振兴。
国家城乡融合发展试验区的
提出背景与实施路径
国家城乡融合发展试验区提出的背景
城乡融合发展是我国社会经济发展的必然趋势，为更好地建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，2019 年底国家印发了《国家城乡融合发展试验区改革方案》，明确提出开展浙江嘉湖片区、福建福州东部片区、广东广清接合片区和江苏宁锡常接合片区等11个国家城乡融合发展试验区试点工作，以探索适合我国城乡融合发展的现代化建设之路。城乡融合发展试验区坚持农业农村优先发展，以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标，以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手，以促进城乡生产要素双向自由流动和公共资源合理配置为关键，突出以工促农、以城带乡，破除制度弊端、补齐政策短板，率先建立起城乡融合发展体制机制和政策体系，为全国提供可复制、可推广的典型经验。
根据《国家城乡融合发展试验区改革方案》的目标，在2022 ～ 2025 年，城乡融合发展试验区实现城乡生产要素双向自由流动的制度性通道基本打通，城乡有序流动的人口迁徙制度基本建立，城乡统一的建设用地市场全面形成，城乡普惠的金融服务体系基本建成，农村产权保护交易制度基本建立，农民持续增收体制机制更加完善，城乡发展差距和居民生活水平差距明显缩小。到2025年，城乡融合发展试验区的引领示范带动效应充分释放，形成一批可复制可推广的典型经验和体制机制改革措施。
城乡融合发展试验区的实施路径
城乡融合发展试验区肩负着促进人口有序流动、农村集体经营性建设用地入市、科技成果入乡转化、城中村改造、产业协同发展、生态产品价值实现、基础设施一体化、基本公共服务均等化和农民持续增收等11项试验任务，可将其归纳为两条实施路径：一是促进城乡生产要素有序流动；二是推进城乡基础设施一体化和公共服务设施均等化。
促进城乡生产要素有序流动
城乡融合发展是通过各类空间要素及体制机制来协调新型城镇化和乡村振兴，而促进人口、土地、资本、技术和生态产品等要素在城乡之间的有序流动是实现城乡融合发展走向高质量的重要支撑。在人口流动方面，保障农村人口向城市转移并积极保障其市民化，同时允许符合相关条件的城镇人口向乡村转移，支持乡村发展。在土地流转方面，在“三权分置”制度的基础上推进农村相关土地入市交易。在资本流动方面，鼓励城市公共财政资本和社会资本有序、持续地进入乡村，建设乡村。在技术转移方面，建立科技成果入乡转化机制，推进科技人员、企业和机构向乡村转移。在生态产品方面，建立生态产品价值实现机制，探索开展生态产品价值核算，完善自然资源价格形成机制，建立政府主导、企业和社会各界参与、可持续的城乡生态产品价值实现机制。
结合我国行政体系空间层级分析，乡村通过生态产品生产、农村剩余劳动力转移和农村集体经营性建设用地入市等方式实现乡村资源的层级上移，从“村社”经过“乡镇—区县”传导到“地市”，“自下而上”地协调乡村振兴与新型城镇化的联系。而城市则运用自身在基础设施、服务设施、技术、资金和人才等方面的优势，通过城乡基础设施一体化、公共服务均等化、技术人才下乡和资金下乡等方式，实现公共服务下沉，从“地市”经过“区县—乡镇”传导到“村社”，“自上而下”地协调新型城镇化与乡村振兴的联系( 图1)。
推进城乡基础设施一体化和公共服务设施均等化
城乡基础设施和公共服务设施是城乡融合发展的基础，城乡基础设施一体化和公共服务设施均等化有助于实现生产要素从低效率的空间向高效率的空间转移，并实现各类要素的效益。因此，需要推动城乡基础设施统一规划、统一建设和统一管护，构建分级分类投入机制，同时从公共服务设施硬件和服务质量方面综合推进城乡公共服务设施均等化，推进城乡教师、医务人员等公共服务人员水平均等化。
城乡融合发展中的要素双向流动制度主要涉及人口管理制度和土地管理制度，从空间上看是通过各类用地和设施的合理布置，满足人流、物流、资金流和信息流的有效循环。城市的人才、产业、资金、信息和住房在城市中良性互动，乡村的土地、农业、生态环境和劳动力在乡村范围内互动，形成城市与乡村两个“微循环”系统。在此基础上，通过城乡基础设施一体化和公共服务设施均等化，畅通城乡要素流动渠道，形成城乡要素融合的“大动脉”，最终形成城乡 “大动脉—微循环”的空间逻辑体系，并结合户籍制度和土地制度改革进行城乡要素融合(图2)。
福州城乡融合发展的前期实践
福州城乡融合基本概况
福州是海峡西岸经济区的中心城市之一。截至2020 年，福州市域总面积约为11968km²、城市建成区面积约为416km²，常住人口约为780万人，城镇化率为71％，是典型的“强中心—弱区县”滨海城市，亟需协调中心与边缘的联系、促进城乡关系融合。中心城区与周边区县发展水平差距大、人口流动极化严重等问题是福州城乡关系不协调的重要体现，严重阻碍了城乡要素的合理配置及其效益的发挥。因此，福州对城乡融合的探索极为迫切。
在国家城乡融合发展趋势的引导下，福州结合本地实际情况开展了一系列探索，包括双“零门槛”落户投靠、农村集体经营性建设用地入市及福州新区规划建设等。在这些前期探索的基础上，2019年12月福州东部片区被设立为国家城乡融合发展试验区，包括福州市的仓山区、长乐区、马尾区，以及福清市、闽侯县、连江县、罗源县、平潭综合实验区和宁德市霞浦县，面积约为8935km²，常住人口为522 万人(图3)。福州东部片区作为福州实施城乡融合的核心空间载体，旨在探索建立城乡有序流动的人口迁徙制度，搭建城中村改造合作平台和城乡产业协同发展平台，建立生态产品价值实现机制及城乡基础设施一体化发展体制机制。
福州城乡融合发展的路径
福州东部片区结合上述城乡融合发展试验区的实施路径，已从人口有序流动、农村集体经营性建设用地入市、保障性住房建设和基础设施一体化等方面进行了先期实践。
人口有序迁徙与农村集体经营性建设用地入市
(1) 有序流动的城乡人口迁徙。
人口流动是城乡融合的重要表征，合理有序的人口迁徙表征了城乡融合的程度。福州自2021 年1 月1 日起正式施行《关于进一步降低落户条件壮大人口规模的若干措施》和《〈关于进一步降低落户条件壮大人口规模的若干措施〉实施细则》，全面放开落户限制，成为“零门槛”落户和“零门槛”投靠政策的先行先试地区，为福州东部片区城乡融合发展做了前期探索。
福州的双“零门槛”政策对于实现城乡人口自由迁徙具有重要意义。外省市人员均可申请落户福州市五城区和六县( 市)、长乐区，福州市六县( 市)、长乐区人员均可申请落户五城区。居民可以在居住、就业和近亲属处落户，有合法产权( 或使用权) 房屋的可落户于该房屋地址；无合法产权(或使用权)房屋的，则区分不同情形提交落户材料，自行选择各类集体户地址落户。更为宽松的人口落户投靠政策将激发福州周边乡村地区的剩余劳动力向城市流动，为福州经济社会的发展提供人力资源支持。
在福州市前期探索的基础上，福州东部片区规划进一步结合人口迁徙与城镇建设用地规模挂钩制度及城乡公共服务机构与人口迁徙挂钩制度，提出全面放开、放宽城市落户限制，同时推进以常住人口为核心，逐步实现城市未落户常住人口享有同等公共服务和便利的项目建设；支持农业转移人口市民化的相关政策、建立城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩制度；促进城乡各类人才在两地之间的自由流动；建立城乡公共服务机构、服务人员之间对口培训与帮扶的制度(图4)。
(2) 农村集体经营性建设用地入市。
农村集体经营性建设用地入市是实现农村土地经济价值的重要途径，有利于带动农村地区经济发展，促进农村生产生活要素有序循环。2020年4月20日，福州通过拍卖方式公开出让仓山区联建村集体租赁房(CJ2020-1号) 建设用地，作为全国农村集体经营性建设用地入市的试点项目，这代表着仓山区的土地出让项目将不再局限于“国有”二字，且其对于盘活有限的土地资源、提高土地节约集约利用效率具有重要意义，标志着全区乃至全市土地开发利用工作进入了新阶段。仓山区通过农村集体经营性建设用地入市经营，村集体借用市场力量盘活土地，进而开发租赁物业，这有效保障了村集体和开发商的经济收益；其对于土地开发、楼房建设模式及租赁模式的规定，也有效保障了项目的良性循环和社会效益(图5)。
城乡基础设施一体化与公共服务设施均等化
城乡基础设施和公共服务设施是人口迁徙的支撑，如完善的交通路网为城乡人口相互流动提供了实体支撑，而各类公共服务设施的合理设置则刺激了人口迁徙的意愿。在福州新区城乡基础设施规划建设中，通过强化市域山海协作和区域统筹，在乡村振兴中全面完善农村公路、供水、环保、电网、物流、信息和广播电视等基础设施建设，在市域建立“市级—区、县(市)级—街道、镇(乡)级—社区、中心村(农村新型社区) 级”四级公共服务设施体系：
①结合福州主城区、滨海副城核心区规划建设高水平的大型文化、体育和医疗卫生等市级公共服务设施，满足市民的多元需求，打造市级综合服务中心；
②在各区、县(市) 规划建设至少1处区、县(市) 级公共服务中心，形成完善的文教、医疗、体育和养老等公共服务设施体系，促进各类资源的集聚和共享，完善30 分钟公共交通可达的公共服务设施网络；
③每个镇(乡)规划建设至少1 处镇(乡) 级公共服务中心，配备生活所需的文教、医疗、体育和养老等公共服务设施，形成步行15分钟可达、适宜的公共设施服务圈，提升公共服务设施的便捷性；
④在社区、中心村( 农村新型社区) 以500m 步行范围为基准，布局社区、中心村(农村新型社区) 级公共服务设施，最终形成以城带乡、城乡一体、协调发展的城乡发展模式，统筹推进城乡义务教育、基层医疗卫生、农村养老保障和文化体育活动的均衡发展(图6)。
图6 四级公共服务设施体系规划图
资料来源：《福州新区总体规划(2015—2030 年)》。
福州东部片区在福州新区规划建设的基础上，提出推动建设城际铁路、乡村产业旅游线路、城乡供水一体化、城乡垃圾污水一体化处理体系、冷链物流设施和防灾减灾设施等城乡基础设施优化措施。城乡道路交通是实现城乡要素流动的“大动脉”，城乡之间便捷顺畅的道路交通是实现城乡融合发展的基础。借鉴国家标准，州东部片区基本实现了县级行政区范围内任意一处15 分钟以内上国道、30 分钟以内上高速、60 分钟以内上铁路，市地级行政中心范围内45 分钟以内上高铁、60分钟以内到机场(图7)。
图7 城乡道路交通一体化发展模式示意图
结合城乡基础设施一体化建设，福州东部片区提出分区域、分功能打造城乡产业协同发展区：结合区域资源禀赋识别发展区典型特征，依托发展区特征重点优化提升特色小镇、特色小城镇、美丽乡村和各类农业园区；在完善城乡基础设施体系的基础上，进行合理的产业空间布局，实现城乡生产要素的跨界流动和高效配置(图8)。
结语
城乡融合发展离不开城乡各类要素的有序流动，而城乡各类要素的双向流动又为城乡融合发展提供动力支撑，这是打破城乡二元结构的前提条件。2018年中央一号文件提出了“推动城乡要素自由流动、平等交换”的城乡要素合理流动基本要求，“自由流动”代表要素产权所有人具有支配权和选择权，产权所有人既可以选择要素流动，又可以选择要素不流动；既可以选择让要素流动到城市，也可以选择让要素流动到乡村。“平等交换”赋予农民更多的要素收益分配权利，使市场在要素资源配置中起决定性作用。城乡融合发展是未来一段时期内必须长期坚持的重要空间战略，福州市及福州新区在城乡人口迁徙、农村集体经营性建设用地入市、城乡产业协同和基础设施建设等方面进行了前期实践，为福州东部片区国家城乡融合发展试验区的规划建设管理奠定了扎实的基础。
从逻辑上看，福州东部片区的规划建设遵循了国家的城乡发展导向及定位目标，在有序人口流动、城中村改造、产业协同、生态产品价值实现和基础设施一体化发展等方面进行了深入探索、先行先试。福州在户籍制度和土地制度方面进行了实践探索，在户籍制度上破除了落户限制，促进了人口有序迁徙和新型城镇化；在土地制度上探索农村集体经营性建设用地入市的新模式，盘活乡村经济，促进乡村振兴。同时，根据人口迁徙和农村集体经营性建设用地入市等政策，指导城乡基础设施的布局要适应户籍制度和土地制度改革，进而促进了城市和乡村内部的人口、产业和设施等的“微循环”。此外，从住房保障方面为城区外来人口提供均衡的保障性住房，从而增强城区对乡村人口的吸引力，增加流向各个产业的劳动力，为城市提供持续的发展动力。其中，城乡公共服务和基础服务设施的融合，进一步支撑了城乡之间的要素流动，畅通了城乡要素流动的“大动脉”，形成了良性的“大动脉—微循环”的城乡要素流动系统。
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文章来源
规划师杂志
作者 | 张秋仪 张杨 等
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