本文基于(2022)苏06行终37号行政判决书进行分析。

1、案件概括

2021年7月16日，刘某向南通市人社局提出政府信息公开申请，所需政府信息描述为：“南通市人社局劳动监察支队责令南通十建集团有限公司（以下简称十建集团公司）为职工补缴保险的《劳动保障监察限期改正指令书》和《劳动保障监察行政处罚决定书》（隐去隐私部分）。”同年7月26日，南通市人社局向刘某作出《政府信息公开申请答复书》（通人社依复〔2021〕第015号）并送达，该答复书的主要内容为：“经检索查找，您申请公开的《劳动保障监察行政处理决定书》不存在，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第三十六条第四项规定，予以告知；经审查，您申请公开的《劳动保障监察限期改正指令书》，属于本机关在履行行政管理职能过程中形成的行政执法案卷信息，根据《政府信息公开条例》第十六条第二款、第三十六条第三项规定，决定不予公开。”刘某向江苏省人社厅申请行政复议，江苏省人社厅于8月30日作出《行政复议决定书》（〔2021〕苏人社行复第26号）并送达，维持南通市人社局作出的《政府信息公开申请答复书》。

刘某提起行政诉讼，请求撤销南通市人社局作出的《政府信息公开申请答复书》和江苏省人社厅作出的《行政复议决定书》，并判令南通市人社局公开所申请的政府信息。经一审法院审查，最终撤销了南通市人社局于2021年7月26日作出的通人社依复〔2021〕第015号《政府信息公开申请答复书》中针对刘某申请公开“南通市人社局劳动监察支队责令十建集团公司为职工补缴保险的《劳动保障监察限期改正指令书》”部分的答复及对应复议决定。同时责令南通市人社局于判决生效之日起二十个工作日内针对刘某要求公开“南通市人社局劳动监察支队责令十建集团公司为职工补缴保险的《劳动保障监察限期改正指令书》”的申请重新作出答复。其后，南通市人社局与江苏省人社厅上诉至江苏南通市中级人民法院。

2、裁判要旨

针对该案，江苏南通中院作出(2022)苏06行终37号行政判决书，从以下三个方面对过程性信息和行政执法案卷信息不予公开的相关内容进行了论述：

(一)关于《劳动保障监察限期改正指令书》是否属于过程性信息的问题

根据《劳动保障监察条例》第十八条第一款规定，劳动保障行政部门对于违反劳动保障法律的行为，经调查、检查后分别作出如下处理：一是应当受到行政处罚的，作出行政处罚决定；二是应当改正未改正的，作出责令改正或者相应的行政处理决定；三是情节轻微且已改正的，撤销立案。基于行政程序完整性以及结合上下文语义，该条中的“撤销立案”，应当理解为行政机关对相对人作出撤销立案的决定。在行政处理的先后顺序上，作出《劳动保障监察限期改正指令书》属于作出行政处罚决定的前续行政行为，目的在于指导、督促相对人自我纠正，而行政机关经审查认为已经改正的，可以不予行政处罚。但是，南通市人社局同时没有对照条例的规定对十建集团公司作出撤销立案决定，即没有对外作出具有终结行政程序功能、消灭行政法上权利义务关系的行政行为。基于《劳动保障监察限期改正指令书》在本次行政程序中表现出的外部性和最终性，以及对十建集团公司事实上的处分效果，是具有权利义务影响性和成熟性的行政行为，不符合内部性、过程性、非正式性、未完成性等过程性信息特点。因此，南通市人社局和江苏省人社厅主张该改正指令书属于过程性行为，没有事实和法律依据。

(二)关于《劳动保障监察限期改正指令书》作为行政执法案卷信息应否公开的问题

从事后审查的角度来讲，人民法院只有通过行政决定中的理由说明，才能知晓行政机关考虑了哪些相关因素以及是否考虑了不相关因素，才能有效审查和评价行政行为的合法性，此即所谓“无理由则无行政行为”。本案南通市人社局在被诉政府信息公开答复和一、二审审理过程中，虽然强调《劳动保障监察限期改正指令书》因属于行政执法案卷信息而不予公开，但始终没有说明不公开的实质性理由，而是陷入了“以结论证明结论”的循环论证，该理由说明难以令人信服。

从保证当事人知情权的角度来讲，南通市人社局接到刘某投诉后，对十建集团公司立案调查并作出《劳动保障监察限期改正指令书》，之后未对外作出其他行政行为。刘某作为有利害关系的投诉人，在南通市人社局经过执法期限后，未了解到处理结果，可以通过政府信息公开方式申请获取这一政府信息。基于后果考量，刘某在南通市人社局事实上终结劳动监察程序后提出申请，并不会对正在进行的行政执法程序造成不当侵扰。如果南通市人社局要求刘某通过查阅行政执法案卷材料的方式，重新提出申请，将会进一步增加刘某的信息获取成本和南通市人社局的信息公开成本；而如果南通市人社局认为刘某所申请公开的信息涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私等不宜公开情形的，可以在政府信息公开程序中作出答复并予以说明，也无需刘某再行申请查阅行政执法案卷材料。因此，无论从当事人知情权的正当性来源，还是从行政机关执法成本和实际后果考虑，都应当承认刘某可以通过政府信息公开方式申请获取所涉劳动保障监察执法信息。

3、理论分析

（一）过程性信息的公开

对于过程性信息的概念而言，有的学者将其定义为“过程性信息，也叫决策性信息，指的是行政机关在作出决定之前的准备过程中形成的文件”，在《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”而在最高人民法院公布的政府信息公开十大典型案例中“姚新金、刘天水诉福建省永泰县国土资源局案”，法院则将其界定为：“过程性信息一般是指行政决定作出前行政机关内部或行政机关之间形成的研究、讨论、请示、汇报等信息。”

因此，过程性信息一般是指行政决定作出前行政机关内部或行政机关之间形成的，不具有确定的表现形式的政府信息。由于此类政府信息具有不确定性，过早的公开不仅会增加公开机关的难度，同时也可能会妨害决策过程的完整性，妨害行政事务的有效处理，降低行政效率。

过程性信息并不能一直处于过程之中，其最终也要向政府信息转化。“过程性信息是相对的，并非绝对的。在衡量过程性是否公开的因素中应将信息的阶段性与确定性纳入考虑因素”。因此，对于过程性信息的判断不应采取过于宽泛的认定标准，而应考虑相应信息所处的具体阶段。如已转化为确定的政府信息，则不宜再将其认定为过程性信息不予公开。

在南通中院(2022)苏06行终37号行政判决中，法院则进一步对过程性信息的司法判断进行了阐述，即《政府信息公开条例》第十六条第二款规定的“过程性信息”，属于不确定法律概念，考虑到行政过程的复杂性和多阶段、多环节等特点，为充分体现行政公开原则，需对“过程性信息”的语义范围作出限定，不宜仅以信息形成的阶段、状态作为判断的唯一标准，过程性政府信息豁免公开的范围则应不断缩小。考虑到判断是否属于过程性信息，与判断是否属于行政诉讼法上的过程性、程序性行为，具有牵连关系。因此，在疑难案件中，判断是否属于过程性信息，可以借助行政过程或者行为内容是否形成、变更或者消灭行政法律关系、进而存在公开价值，加以判断。同时，法院也强调，对于过程性信息在行政程序中表现出外部性和最终性，以及事实上的处分效果时，则应认定其为具有权利义务影响性和成熟性的行政行为，应当予以公开。

（二）执法案卷信息的公开

对于行政执法案卷信息这一法律概念，一般认为是指行政执法主体对实施行政处罚、行政许可、行政强制、行政检查、行政征收征用等行政执法过程中直接形成的，反映行政执法情况、体现行政执法过程、有保存价值的各种载体、形式的行政执法文书、证据等历史记录材料进行收集、整理、归档后的卷宗，包括通过行政执法信息系统形成的行政执法电子卷宗。

在南通中院(2022)苏06行终37号行政判决中对行政执法案卷是否应当予以公开从两个方面进行了正成：

第一，行政执法案卷信息并非绝对豁免公开，而是赋予行政机关在个案中对是否以及如何公开的判断决定权。考虑到“坚持以公开为常态、不公开为例外”原则的限定作用，行政机关决定不予公开或者仅部分公开行政执法案卷信息的，应当说明实质性理由，以表明综合衡量了与案情相关的全部因素，而非轻率或者武断地作出决定。从事后审查的角度，人民法院只有通过行政决定中的理由说明，才能知晓行政机关考虑了哪些相关因素以及是否考虑了不相关因素，才能有效审查和评价行政行为的合法性，此即所谓“无理由则无行政行为”。对于拒绝公开的决定，只有行政机关提出合理的理由情况下，才能认定不予公开，如果缺乏合理的理由，则应当予以公开。

第二，从权利的属性角度，知情权抽象地属于任何公民，只要存在政府信息即可主张，是独立的实体权利，原则上只要提出公开申请，而不必有特别的个人利益。基于对公民知情权的无漏洞保护，在行政程序终结后，应当赋予当事人对行政执法案卷信息公开方式选择权，当事人已经以政府信息公开方式提出申请的，行政机关应当根据《政府信息公开条例》有关依申请公开的规定办理，而不宜告知当事人另行申请查阅行政执法案卷，更不宜迳行答复当事人不予公开。正如法院在裁判主文的表述，如果南通市人社局要求刘某通过查阅行政执法案卷材料的方式，重新提出申请，将会进一步增加刘某的信息获取成本和南通市人社局的信息公开成本；而如果南通市人社局认为刘某所申请公开的信息涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私等不宜公开情形的，可以在政府信息公开程序中作出答复并予以说明，也无需刘某再行申请查阅行政执法案卷材料。因此，无论从当事人知情权的正当性来源，还是从行政机关执法成本和实际后果考虑，都应当承认刘某可以通过政府信息公开方式申请获取所涉劳动保障监察执法信息。

结合上述两点，基于对“坚持以公开为常态、不公开为例外”原则的贯彻和对公民知情权的无漏洞保护，过程性信息和行政执法案卷信息豁免公开的范围，应不断缩小并遵循严格审查程序。在南通市人社局未作出最终行政处罚决定或者撤销立案决定前提下，其向十建集团公司作出的《劳动保障监察限期改正指令书》，属于对当事人权利义务具有影响的、成熟的行政行为，依法不属于过程性行为和过程性信息。南通市人社局以《劳动保障监察限期改正指令书》属于行政执法案卷信息为由决定不予公开，但未说明不予公开的实质性理由，不符合《政府信息公开条例》第十六条第二款规定。