市级国土空间总体规划指标体系构建探索|国土|城市规划|城市设计|林木

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摘要

指标体系是反映规划意图的重要技术手段，也是规划实施的路径和保障。当前，我国推进空间规划体制改革，建立“多规合一”的国土空间规划体系，必然需要构建支撑国土空间规划目标的规划指标体系。本文采用目标导向和问题导向相结合的思路，从国土空间规划改革的价值观出发，围绕以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子，重点考虑国土空间资源的节约集约利用，分析国土空间规划需要解决的重点问题，提出解决思路和策略，并以此为依据提出市级国土空间总体规划的指标体系框架。

作者

张泉江苏省住房和城乡建设厅原巡视员，中国城市规划学会监事，研究员级高级城市规划师

缪杨兵中国城市规划设计研究院城市更新研究所主任规划师，高级城市规划师

邓东中国城市规划设计研究院副院长，中国城市规划学会理事，教授级高级城市规划师

张祎婧中国城市规划设计研究院城市更新研究所规划师，助理城市规划师

研究背景

2019 年5 月，中共中央、国务院出台了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出建立“五级三类”的国土空间规划体系，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等不同类型和任务的空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“三规合一”“多规”融合。

近两年来，国家全面推进各个层级的国土空间规划编制工作，共同探索国土空间规划的技术框架和内容体系，其中，研究构建规划指标体系是建立国土空间规划体系的基础性的技术内容。

1.1 指标体系的作用和基本逻辑

指标体系既要反映规划的主要目标，也要针对规划需要重点解决的问题。其中，目标是总体导向，问题是具体导向。国土空间规划是党中央、国务院治国理政的工具，其目标必须体现、贯彻党和国家的方针政策，体现地方的发展需求。国土空间规划是综合部署，在坚持科学性的前提下，其指标体系应体现国土空间的全面性，关注相关要素的协调性，加强规划举措的可行性。

国土空间规划是发展的蓝图，如果指标体系不针对问题，那么导向就只是空想，目标就难以落实。国土空间规划是行动的指南，解决问题是实现目标的基础和保障。

实现目标与解决问题必须相互协调、相辅相成。一般来说，目标相对主动和统一，问题因不同类型、不同地区而复杂多样，因此，指标体系更应关注对问题的涵盖和对解决问题的作用。

1.2 市级规划承上启下、技术要素齐全

市级国土空间规划在“国家级、省级、市级、县级、乡镇级”五个层级中处于居中位置。

一是具有承上启下的作用，既要将上级国土空间规划传导的指标、意图细化落实，又要对下级国土空间规划进行指导，为基层提供技术支持；

二是类型齐全，市级层面既有总体规划，也有详细规划、专项规划，因此，市级规划必须处理好纵横两个方向的协调，纵向上要保障总体规划与详细规划的衔接，横向上要处理好总体规划与各专项规划的协调，真正实现“一张蓝图”；

三是用地规模适中（一个地市单元一般在几千平方千米到几万平方千米之间），发展要素齐全，图纸比例齐备（市域一般为1:100 000，中心城区一般为1:10 000~1:25 000），既要研究宏观层面的区域协调、城乡统筹、城镇体系构建，也要安排微观层面的城镇功能和用地布局、公共服务和基础设施配置、蓝绿空间和城市风貌塑造等；

四是指导建设，市级规划对空间要素的研究深度基本达到指导定界、定位的落地需要，实施性、可操作性强。

1.3 市级规划量大、面广，研究成果更具有普遍意义

市县国土空间规划是当前规划编制实践的主体。全国地级行政单元（市级）超过330 个，几乎覆盖了所有类型的自然地理环境、资源禀赋条件、城市规模等级和职能。市级国土空间规划指标体系适用性更广，更具有普遍意义。

国土空间规划改革的价值导向

建立国土空间规划体系并监督实施是生态文明体制建设的重要组成。其核心要义是“一优三高”，“一优”是指生态文明建设优先；“三高”为全面实现高水平治理、引领推动高质量发展和共同缔造高品质生活。党的十八大以来，生态文明建设日益受到重视，强化国土空间源头保护和用途管制被摆到了生态文明制度建设的重要地位，“多规合一”改革逐步纳入生态文明体制改革范畴。

2015年9 月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，强调“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖”。放眼世界，空间规划没有固定和统一的模式，但是总体上呈现出一些共同态势，一是强调绿色发展和自然生态价值保护；二是注重竞争力提升和可持续发展的统筹；三是重视区域合作；四是加强基础设施建设；五是突出区域特色。对比过去城市总体规划和市级土地利用总体规划的编制内容，市级国土空间总体规划不是过去两类总体规划的简单拼合，而是在新发展理念下更加全面综合的治理方式，其核心是贯彻和落实绿色发展、以人为本、资源节约三个方面的价值导向。按照发展规律和我国国情，这三点价值导向互为基础、互为前提，不可或缺、不可分割。

2.1 生态优先、绿色发展

党的十九大提出中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，重点是要突破我国的两大基本国情，一是持续恶化的生态资源环境难以支撑社会经济的持续发展；二是不平衡、不充分的空间供给难以满足人民对美好生活的向往。因此，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系和更好地满足人民日益增长的美好生活需要，是高质量发展的基本要义。

建设美丽中国，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局是生态文明体制改革的重要方向。

反映到国土空间规划编制中，首先要以认识地表万物之间的互动关系为基础，尊重自然地理格局及其演变规律。

城乡发展和经济社会活动要遵从自然规律，保障自然环境和生态安全，符合资源环境综合承载能力。其次要创新规则和发展路径、政策。比如确定城市规模不能只考虑发展基础和趋势，而要从资源约束条件出发，缺水型城市必须贯彻“以水定城”；城市发展不能只依赖新城、新区建设，而必须加大城市更新力度，通过低效用地再开发、既有建筑改造再利用，促进城市功能提升和可持续发展；要引导产业结构调整升级，通过优化空间供给，培育科技创新、互联网、新经济等新产业、新功能，倒逼高污染、高消耗的传统产业腾退、改造、升级；要促进布局结构和用地调整优化，鼓励组团式、多中心、网络化布局模式，实现城乡建设空间与生态、农业空间的有机融合；探索低冲击开发模式，降低开发对自然环境和生态系统的干扰；因地制宜地提高绿地和开敞空间比例，连通城市绿地与自然生态空间、农业空间，构建蓝绿网络等。

2.2 以人民为中心

推动高质量发展，目的是更好地满足人民日益增长的美好生活需要，因此必须坚持以人民为中心，给人民群众带来更多的获得感、幸福感、安全感。“城市规划建设做得好不好，最终要用人民群众满意度来衡量。”新型城镇化的关键是提高城镇化质量，城市工作要以创造优良的人居环境为中心目标。

一是要以支持人的需要、感受和全面发展为目标来安排好生态、生活、生产空间。二是要正确把握、顺应社会经济发展变化的规律，不断满足人民对美好生活的新需要；不断更新改造城市教育、医疗、文化、体育等公共设施，交通、市政、安全等公用设施，绿化、城市家具等公益设施，提供高水平的公共服务。三是要协调好均好性、选择性和保障性，要根据人口空间分布和出行、需求特征，均衡布局各类设施；要研究市民的消费需求特征，满足不同偏好选择的要求；要加强基础教育、医疗、养老等基本公共服务的底线保障能力。

2.3 节约集约利用资源

以生态优先、绿色发展为基础和标准，以满足人民对美好生活的向往为导向和目标，走资源节约集约利用的发展道路。一是要树立底线思维。通过评价资源环境承载力和开发适宜性，以水、地等资源容量来合理确定经济规模、人口规模、城市功能、产业结构等。二是要强化风险防范意识。当前生物多样性降低、全球变暖、环境污染加剧等问题严峻，生态安全、气候安全、粮食安全等风险提升，必须推动资源利用方式根本性转变，加强全过程节约集约管理，大幅度降低能源、水、土地等的消耗强度，大力发展循环经济，促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化，才能化解各类风险，加快实现可持续发展。三是要突出内涵发展，通过实施城市更新、发展循环经济等各种手段，不断提高水、能源、土地等各类资源的利用效率，逐步降低社会经济发展对资源消耗的依赖程度，彻底改变资源投入型的增量发展模式。

国土空间规划体系的传承与创新

3.1 原有三个空间类规划的层级体系

主体功能区规划分为全国和省域两个层级，其核心内容是对国土空间进行资源环境承载能力、现有开发密度、发展潜力评价，确定优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区的数量、位置和范围，明确其定位、发展方向、开发时序、管制原则，并完善财政、投资、产业、土地、人口管理、环境保护、绩效评价和政绩考核七大类相对应的区域政策。

其主要特征：一是基础导向性，强调区域整体目标，指导后续的开发建设相关规划政策的方向；二是宏观政策性，分为全国和省级两级规划，调控对象主要是政府的政策制定，不直接涉及单位和个人的开发建设活动；三是以县级行政区为基本单元。

土地利用总体规划分为国家、省、市、县、乡（镇）五个层级，其核心内容是基于现行规划实施情况评估和土地供需形势分析，确定土地利用战略和主要指标—耕地保有量、永久基本农田保护面积、建设用地规模和土地整理复垦开发面积等；明确永久基本农田、城乡建设用地等用途管制分区以及各类建设用地管制。

其主要特征：一是强调资源约束性，目标较为单一。二是定指标，包括永久基本农田、建设用地、耕地保有量及耕地占补平衡指标等，采用计划调控、自上而下层层落实的模式；耕地占补平衡和保护指标的分配带有很强的计划性和平均性，传导性较好。三是小比例尺的用途管制分区（农用地、建设用地、未利用地三类），但不涉及分区内的具体空间特别是立体性空间的布局。

城乡规划分为国家、省、市、县、乡（镇）、村庄六个层级。全国和省级编制城镇体系规划，核心内容是制定城乡统筹、城镇化发展目标和战略；划定空间开发管制分区，明确资源利用与生态环境保护的目标、要求和措施；明确城镇性质、规模、空间布局；统筹安排与城乡空间布局相协调的区域综合交通体系和基础设施网络。

市、县、乡（镇）编制城市（镇）总体规划，核心内容是综合研究和确定城市性质、规模；统筹安排城市各项建设用地；合理配置城市各项基础设施；处理好远期发展与近期建设的关系，确定近期建设目标、内容和实施部署。在此基础上，编制详细规划和专业、专项规划进行细化和落实。村庄编制村庄规划，核心内容是确定农村生产、生活服务设施，公益事业等各项建设的用地布局、建设要求；对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等作出具体安排。

城乡规划的主要特征：一是综合性，目标涵盖经济、社会、生态的可持续发展，空间涉及城乡建设用地与非建设用地；二是研究总体空间格局，强调生态、生活、生产空间的管控与布局，包括城镇与城镇、城镇与乡村、建设用地与非建设用地之间的协调发展，以及综合交通和市政基础设施、公共设施等的布局；三是侧重于对建设空间具体布局的研究，与详细规划和专项规划紧密相承、全面衔接，对各类发展、建设活动具有更直接的指导作用。

3.2 原有规划体系的优势与突出问题

3.2.1 原有三个空间类规划的优势

主体功能区规划的战略性、政策性较好，强调以政策性分区来发挥调控与引导作用；强调区域整体目标，以县级行政区为空间基本单元，配套政策措施以实现差别化发展，并基于国土空间的分析评价，明确开发强度总体控制目标。

土地利用总体规划的计划性、传导性较强；用地全域覆盖，关注建设用地与非建设用地的用途管制，重点强调耕地尤其是永久基本农田的保护，耕地占补平衡和保护指标的分配带有很强的平均计划性；以城镇规划建设区外的非建设用地为重点，通过指标层层管控落实。

城乡规划的综合性、技术性、实施性比较全面，基于学科发展的自身规律开展研究，由点到面，多领域综合，技术性强。规划内容包括城镇化战略、空间管制、城乡统筹、城镇用地布局及各类基础设施布局，内容最为全面。另外，城乡规划的体系建设也比较完善：法律体系包括《城乡规划法》、地方城乡规划条例及部门规章；技术体系包括国家标准、行业标准等十余个，与城乡规划相关（建筑、园林绿化、交通、环保、市政工程、制图等）的国家标准近千个，覆盖国家、省、市多层次、多系统；教育和人才体系包括城乡规划学一级学科、注册城乡规划师职业资格制度等。

3.2.2 存在的突出问题

一是横向协调困难，这是“多规”并存最常见也最妨碍总体效能的矛盾。由于这几种空间类规划分别由发展改革委、国土资源、城乡规划等不同的行政部门组织制定和管理，各部门的职责定位不同，考虑问题的出发点就不一样；同时，部分涉及空间安排的职能还存在交叉重叠的情况，例如城乡规划更注重自下而上、城市内在的发展和运行规律，土地利用规划更强调底线思维和自上而下的计划调配。

因此，尽管《城乡规划法》规定了“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当与土地利用总体规划相衔接”，但在实践中落实较为困难。

二是纵向传导不力。主体功能区规划以政策性分区来发挥调控与引导作用，但在具体指导空间布局和建设上科学性不足、政策性滞后，实施体系不完善；土地利用总体规划关注建设用地与非建设用地的用途管制，重点是强调耕地尤其是永久基本农田的保护，但对建设用地及其他非建设用地的研究不足；城乡规划对空间布局的研究最为完善，科学性最强，但配套空间管治的政策措施往往过于原则，缺乏针对性和刚性管控。

纵向传导不力的根本问题在于：在发展思路和具体路径、保护力度和政策方法层面，几类规划实质上没有形成协调统一的目标和意志。

3.2.3 传承优势，避免问题

“多规合一”的国土空间规划体系，应当充分传承原有空间类规划的优势，避免过去存在的问题。在指标体系构建的过程中，要兼顾主体功能区规划的战略性、城乡规划的全面性和实施性，以及土地利用规划的传导性，坚持科学性、综合性、普适性、可操作性、可调控性等原则。

具体来说，一是科学性，即要尊重客观规律，充分运用新的技术方法和数据；二是综合性，要体现城市多元目标统筹协调发展的需求；三是普适性，要关注城市之间的差异，考虑各类城市都可涵盖、可适应的共性评价准则；四是可操作性，指标选取要兼顾专业性和普及性，且利于管控、便于获取、易于操作，主要指标应当注意内涵重要、定义明确、通俗易懂，有权威可靠的统计口径和数据来源；五是可调控性，指标要与规划实施直接相关，应能够通过技术、行政、法规等方面的措施进行合理、有效的调控。

3.3 国土空间规划体系及其科学性

3.3.1“五级三类”国土空间规划体系

空间规划体系改革从问题出发，通过在全国范围内开展的省级、市级、县级等不同层次的多轮试点，最终形成了建立国土空间规划体系的重大决策。在规划层级和类型方面，国土空间规划分为“五级三类”。“五级”是指规划的管理层次，对应我国的行政管理体系，分为国家级、省级、市级、县级、乡镇级五个层级。

其中，国家级规划侧重于战略性，是对全国作出的全局安排；省级规划侧重于协调性，对市、县规划加强指导；市、县和乡镇级规划侧重于实施性，做好落实。“三类”是指规划的技术类型，分为总体规划、详细规划、相关的专项规划。

通过这一规划体系，系统解决了“多规”并存、协调困难的制度性问题，实现了“三规合一”“多规”融合和全域全要素覆盖，使国土空间规划成为对一定区域、一定时段的国土空间开发保护的统一和唯一的空间安排。

3.3.2 横向协调和纵向传导

横向协调主要是解决制度性协调问题。一是推进机构改革，将组织编制并监督实施空间类规划和相关专项规划的职能都纳入一个行政部门，由其统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，通过资源和事权的整合，改善过去条块分割所带来的弊端，这已经通过组建自然资源部门得到解决；二是统一管理依据，如建立统一的国土空间调查、规划、用途管制、用地用海分类等标准规范体系，通过标准和规范的整合来改善过去相关行业横向之间无法转换、衔接的问题。

纵向传导主要是解决技术性协调问题。一是与事权相匹配，明确各级各类国土空间规划编制和管理的要点；二是明确规划约束性指标和刚性管控要求，同时提出指导性要求，形成规划实施传导机制。

统一管理和纵向协调的需要是构建国土空间规划指标体系应予以考虑的重要依据，具体指标内容和性质的设定应当与统一管理的内容、力度相适应。

国土空间规划需要解决的重点问题

4.1 生态绿色方面

4.1.1 生态安全问题

生态安全已上升为国家安全问题，是社会经济增长和可持续发展的基础与保障。在城镇化和工业化快速发展的形势下，尽管生态环境保护力度逐年加大，但总体而言，资源约束压力持续增大，环境污染势头不衰，生态退化依然严峻，局部地区出现了生态保护与经济社会发展矛盾激化、开发建设与保护两难的局面。虽然各级政府划定了不同层级、不同类型的保护区，但保护效果并没有达到预期，并且出现了生态斑块孤岛化、生态网络退化甚至断裂、高价值生态功能区逐步被蚕食的问题。此外，生态环境的系统性、整体性长期被忽视，往往只关注水、大气等环境质量指标，忽略了反映生态系统功能的生物多样性，指示性物种的种群、规模等其他相关重要指标。

4.1.2 绿色发展问题

工业文明下的城镇化发展模式没有将生态优先与经济发展统一起来，经济增长往往以牺牲环境为代价。“绿水青山就是金山银山”，建设生态文明需要将生态保护和高质量发展统一起来，促进生态价值实现，目前仍缺乏有效途径。一是产业发展仍以规模、产量、行业效率为导向，对资源、能源消耗和碳排放的考虑不足，循环经济、低碳经济和产业转型的发展动力不强；二是社会还未形成绿色发展的基本共识，交通出行、基础设施、建筑等领域的绿色化要求不高、指标导向不充分，居民的生活方式和消费行为难以支撑绿色经济的发展；三是生态环境补偿、生态产品交易机制和绿色经济相关的法律法规还不健全。当前，中国既没有推动绿色消费的法律，也缺乏相关的实施细则，尚未建立权威的绿色产品合格标准和认证，对绿色产品的宣传力度也不够，这些都限制了公众绿色消费需求的提高。

4.2 人民美好生活需求方面

4.2.1 公共服务供给需要满足人民不断增长的高品质生活需要

随着我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，城市公共服务供给面临着新的挑战。一是公共服务的标准不断提高，例如人均年度参与体育活动、文化活动的次数增多，对相关活动设施的服务水平要求提高，文化、体育等公共设施配套标准相应也要提高；二是计算设施配套规模的基数发生变化，第七次全国人口普查结果表明，我国人口的流动性进一步加强，户籍人口、常住人口与服务管理人口的差异越来越大，公共服务供给需要针对服务对象，科学测算人口基数；三是设施布局的均好性要求更高，不仅要满足千人指标等规模要求，还要提高覆盖率，保障设施在空间上的公平性；四是对新型生活设施、新生活方式的考虑不足，随着人口老龄化等新趋势和5G 通信、互联网等新技术的发展，居民的生活方式发生转变，原有设施已无法满足新生活的需求，尤其是在幼托、养老、医疗、文体活动等方面。

4.2.2 交通和基础设施运行保障能力不足

随着城市规模快速扩张，交通和基础设施建设的短板日益突出，交通拥堵、能源短缺、环境污染等已成为“城市病”的主要形态。一是道路建设理念落后，以机动化为导向，片面追求宽度，忽视道路网密度，片面追求快速路和立体交叉口建设，忽视停车、智慧交通和需求管理；二是公交发展滞后，轨道交通、常规公交线网少，站点间距大，覆盖率低，1 km、500 m 的覆盖水平与先进城市300 m 的覆盖水平还有较大差距；三是新技术应用不足，如对智慧交通、智慧基础设施、新能源、低碳技术等新技术，以及对无人驾驶、云办公等新场景所需要的交通和基础设施体系缺乏前瞻性的考虑。

4.2.3 城市安全系数不高

近年来，城市安全问题日益显著，成为“城市病”的重要“病症”之一，主要反映在设施安全、运行安全、抗灾能力等方面。一是很多城市有存在公共安全隐患的设施，如危险化学品仓库、输油气管道、大型桥梁等，布局不合理，防护间距不够，设施建设标准不高，日常维护监测不足，安全事故发生频率明显增加；二是城市建设长期重地上、轻地下，基础设施“欠账”多，养护和维修的技术标准低，城市运行保障的可靠性不足，断水、断电问题时有发生；三是城市的防灾标准不高，抗灾能力不足，在面对传染病等重大公共卫生事件时，城市的应急响应能力不足，城市能够承载应急避难的场所和空间有限。

4.3 资源节约集约利用方面

4.3.1 传统土地开发模式问题

土地作为基本的发展要素，在工业化和城镇化过程中发挥了巨大作用。城市经济发展、人口增长都高度依赖于建设用地规模的扩张，新城、新区开发成为城市发展的主要模式。

虽然规划采用人地对应、人均建设用地指标约束等方式，试图控制城市的无序扩张，但受发展阶段、产业层次和人口规模预测不确定性等因素的综合影响，空间约束的成效有限。

无论是城镇还是乡村，人均建设用地都偏大，大量的开发区、新城、新区的人口密度、经济密度还很低。土地开发的完整性、集中度不高，圈地、闲置等土地利用低效的问题突出。随着各地建设用地规模日益逼近耕地保护目标允许的极限，依赖增量土地投入的发展模式已难以持续。

4.3.2 资源枯竭和可持续发展问题

资源环境承载能力是一个地区发展的基础和前提。水资源是人类生存之本，土地尤其是耕地资源是粮食安全的基本保障，能源则是经济发展和城市运行的必备条件。

当前城市水资源的供需矛盾日益突出。一是水资源消耗继续扩大，工农业生产用水量和城市生活用水量不断提高；二是水资源循环利用水平低，再生水管网覆盖不足；三是水污染加剧，水质难以保障。

耕地资源保护面临巨大压力。一是城镇快速扩张，不断占用优质耕地；二是农业产业结构调整，耕地非农化、非粮化趋势明显；三是耕地补充潜力不足，低效建设用地复垦难度大，质量难以保证。

另外，根据我国作出的“碳达峰、碳中和”的国际承诺，降低能源消耗、调整能源结构也成为我国城市面临的重大挑战。一是能源利用效率不高，单位产出耗能大；二是化石能源占比高，太阳能、风能等可再生能源贡献不足；三是新技术应用有待进一步提高，如分布式能源等。

解决问题的思路与策略

5.1 转换发展理念：生态优先，绿色发展

5.1.1 底线约束

在国土空间规划中，需要强调“山水林田湖草”全系统思维、全要素管控的底线约束，建立高效、稳定的国家和区域生态安全格局。同时制定专门的管理办法，控制开发强度，调整空间结构，实现生态环境与人口经济相平衡，经济、社会和生态效益相统一。相应的指标如生态保护面积、耕地等要素，都应选用约束性指标，以保障生态安全和粮食安全。这些指标都可参考国家“十四五”生态环境保护规划提出的要求和主体功能区规划对耕地的要求。

5.1.2 绿色生产、生活方式

面对新发展格局，发展循环经济、低碳经济势在必行。在指标体系中，应多设置引导性指标，如创新人才引进、研发经费投入、节水节能技术等。与此相对应的国际标准，包括“联合国可持续发展目标”提出的可再生能源的生产和消费、《城市可持续发展韧性城市指标》确定的能源供应方式比例。

5.2 满足人民对美好生活的向往

5.2.1 建设低碳、可持续的基础设施体系

随着城市建设的不断推进，基础设施不断完善，除了运行效率之外，城市运行的可靠性成为当前衡量城市发展水平的更高要求。因此，推动低碳、智慧基础设施建设需要衡量城市设施的保障能力。例如污水处理和再利用能力、路网密度、绿色出行方式都可采用引导性指标。国际上采用的相关指标，包括《城市可持续发展韧性城市指标》提出的以分散式废水处理方式处理城市废水的百分比、绿色和蓝色基础设施年度支出占城市预算的百分比等。

5.2.2 建设韧性城市

城市应对风险和遭遇风险后的自适应能力，反映了政府在社会不同层面进行组织、动员、管理以及解决社会矛盾、问题的能力和效率，是构建城市社会的重要基础。指标设置应引导社会、环境、生产、生活四个方面的韧性建设，为城市恢复日常运行提供保障。因此，可考虑避难场所、受极端气候影响的城市功能等因素，如参考《城市可持续发展韧性城市指标》提出的受高风险灾害影响的建筑面积和住宅区域、应急管理计划支出、灾害管理规划（计划）更新频率等指标。

5.3 促进资源节约集约利用

5.3.1 推动城市更新，实现存量发展

在土地资源利用方面，通过控制建设用地总量的强制性指标、增加存量用地供应等引导性指标，鼓励地方盘活存量用地，提高土地利用效率，并在城市更新行动中探索发展的新路径。此处参考城市总体规划和土地总体利用规划中的建设用地相关指标（建设用地总规模、城乡建设用地规模、中心城区人均建设用地面积等）。

5.3.2 以水定城，实现资源集约、高效利用

城市发展须与资源环境承载能力相匹配，高效、集约利用资源。因此，涉及不可再生的生产要素，如水资源用量、永久基本农田面积等，都应设置为强制性指标。上述指标可参考城市总体规划中的单位GDP 用水量、工业用水重复利用率、单位GDP 能源消耗、单位产值节能率、电力在能源总量中的比例等指标。空气质量方面，可参考世界银行和经济合作与发展组织提出的“生活质量”排名中的空气污染指标及“联合国可持续发展目标”中的PM 指数等。

规划指标体系构建

6.1 指标体系构建方法

6.1.1 维度和板块划分

为了体现市级国土空间总体规划指标体系的战略性和科学性，指标的内涵构成应注意基础性、全面性和系统性，不仅应考虑地理气候、资源禀赋、发展路径、发展阶段等条件不同的城市的差别性、实施性，还应兼顾与上位规划的衔接以及对下位规划指导的层次性。宜从城市空间的基本构成要素出发，将指标体系划分为经济、资源、设施、环境、社会、安全六个维度。其中，经济、环境维度主要是对应生态优先、绿色发展的要求，资源维度主要是对应资源节约集约利用的要求，设施、社会、安全维度主要是对应满足人民对美好生活向往的要求。

经济发展维度主要反映了城市的经济、产业发展水平，体现城市的科技创新能力。资源利用维度从水资源、能源消耗、耕地、林地、建设用地总量控制等方面，反映出城市对各类资源的节约集约利用水平。设施保障维度从城市交通、市政基础设施服务水平等方面反映城市基础设施保障能力。环境持续维度从环境保护、环境治理、生态修复等方面体现城市可持续发展的水平。社会发展维度从宜居、宜业、宜养等方面反映公共服务共享和居民幸福感、获得感的发展水平。城市安全维度从城市防灾减灾、应急避难等方面体现城市的安全韧性能力。

6.1.2 指标选取和筛选

按指标管理性质分为约束性指标、预期性指标和选用性指标。约束性指标是指为实现规划目标，在规划期内不得突破或必须实现的指标；预期性指标是指按照经济、社会发展预期，在规划期内努力实现或不突破的指标；选用性指标是指各地可根据地方的实际情况选用的指标。按照上述六个维度，对城市总体规划、土地利用总体规划、主体功能区规划的指标体系进行分解对照，形成指标筛选库。综合考虑传导管控、支撑目标、体现特色等作用，逐项对指标进行对照筛选。选取时考虑几个要点：一是体现新理念导向，即与新发展理念相契合的指标优先选取；二是优先采用既有成熟的指标；三是尽量兼顾相关部门的职责事权；四是重视人均、绩效等反映效率和质量水平的指标，少用体现总量、规模的指标；五是考虑指标的代表性，指标考察的事项尽量不重叠。

6.2 指标体系框架说明

通过筛选，最终形成了包含经济发展、资源利用、设施保障、环境持续、社会发展、城市安全六个维度，合计由48 个指标构成的市级国土空间总体规划建议指标体系表（表1）。

6.2.1 经济发展指标

经济类发展指标有很多，但空间规划可以产生直接影响的指标数量有限。考虑到基础性作用，选取GDP 总量、工业用地地均增加值和全社会研发经费支出占GDP 的比重作为预期性指标；选取大型国际会议个数、引进海外高层次人才本地创新、创业人数作为选用性指标。工业用地地均增加值是指年度内每平方千米工业用地产出的工业增加值。

6.2.2 资源利用指标

以普遍敏感的土地资源为主，以敏感度有明显差异的水资源为辅，结合指标体系选取的基本原则，共选取12 个指标，涵盖水资源总量和资源利用效率、能源利用效率和节能成效、建设用地总量控制和效率提升、对粮食安全和生态底线的保障等方面。其中，单位GDP 建设用地面积下降率这一指标，是指相比于上一年，每万元GDP 产出所消耗的建设用地面积降低的比例；新增供地中存量用地占比是指存量建设用地供应面积占土地供应总面积的比率。

6.2.3 设施保障指标

保障设施面广、量大，重点考虑计数要点、矛盾焦点、发展节点所在因素，选取城区道路网密度、城市生活污水集中处理率、工业废水排放达标率、危险废物安全处置率作为约束性指标，选取农村污水处理率、绿色交通出行比例、生活垃圾无害化处理率作为预期性指标，选取轨道交通站点500 m 常住人口覆盖率作为选用性指标，共8 个指标。

其中，道路网密度是指现状城区范围快速路及主干路、次干路、支路总里程与城区面积的比值；绿色交通出行比例是指现状城区范围采用步行、非机动车、常规公交、轨道交通等健康绿色方式的出行量占所有方式出行总量的比例；轨道交通站点500 m 常住人口覆盖率是指轨道站点500 m范围所覆盖的居住用地内的常住人口。

6.2.4 环境持续指标

选取地表水环境功能区达标率、生态保护红线面积、自然保护地面积、自然湿地保护率、重要水体自然岸线保有率作为约束性指标，选取细颗粒物（PM2.5）年均浓度作为预期性指标，选取林木覆盖率、二氧化硫排放强度作为选用性指标，共8 个指标。其中，林木覆盖率指林木覆盖面积占土地面积（不包括大的水面）的百分比；林木覆盖面积包括郁闭度0.2 以上的乔木林地面积和竹林地面积、灌木林地面积、农田林地，以及村旁、路旁、水旁、宅旁林木的覆盖面积。

自然湿地保护率是指受保护的自然湿地面积与自然湿地总面积的比值。自然湿地包括符合《全国湿地资源调查与监测技术规程（试行）》定义及面积标准的所有自然湿地（近海与海岸湿地面积、河流湿地面积、湖泊湿地面积、沼泽湿地面积）。重要水体自然岸线保有率是指在江、河、湖、库划定的具有主导功能和水质管理目标的水域中，水体与陆地的分界线没有经过人为干扰的长度占岸线总长度的比值。

6.2.5 社会发展指标

社会发展评价从人口发展和公共服务水平两个层次展开，共13 个指标。人口发展主要指标包括常住人口规模、常住人口城镇化率、城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入等。公共服务水平主要指标包括公园绿地广场500 m 服务半径覆盖率、廉租房保障率、社区卫生医疗设施500 m 覆盖率、社区群众体育设施500 m 覆盖率、人均公共体育用地面积、人均公共文化服务设施建筑面积、人均公园绿地面积、每千名老年人拥有机构养老床位数、社区中小学步行15 min 覆盖率。

其中，公园绿地广场500 m服务半径覆盖率是指现状城区范围内400 m 以上公园绿地、广场周边300 m 半径范围覆盖的城区面积占城区总面积的比率；社区卫生医疗设施500 m 覆盖率是指现状城区范围内社区卫生服务中心、卫生服务点等社区卫生医疗设施500 m 半径范围覆盖的居住用地占所有居住用地的比率；社区中小学步行15 min 覆盖率是指社区中小学1 km 半径范围覆盖的居住用地占所有居住用地的比率。

6.2.6 城市安全指标

这一维度主要是考虑到韧性城市、海绵城市建设以及应对突发重大安全事件的指标，增加了人均应急避难场所面积和单位面积“三年一遇”暴雨后内涝点数量两个预期性指标。人均应急避难场所面积是指现状城区范围内应急避难场所总面积按城区常住人口分配的面积；单位面积“三年一遇”暴雨后内涝点数量是指现状城区范围内，重现期三年的暴雨发生后三小时内出现的内涝点数量除以现状城区面积。

结语

面对新时期国土优化和高质量发展的要求，国土空间规划需要解决好保障生态安全，推动绿色发展，促进资源集约和可持续利用，提高人民获得感、幸福感、安全感等重点问题。

围绕这些问题，本文结合苏州市的国土空间总体规划编制实践，从科学构建指标体系的角度，以呼应目标和解决问题为导向，重点考虑加强底线约束、倡导绿色生产和生活方式、促进资源节约、推动城市更新、提升城市品质、建设韧性城市和可持续城市等策略的实施，提出覆盖经济、资源、设施、环境、社会、安全六个维度，合计由48 个指标构成的市级国土空间规划建议指标体系。

希望通过指标体系的施行来落实实践检验，进一步优化完善指标体系，为构建国土空间规划体系的实践提供参考和借鉴。

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