信仰神灵是全球绝大多数宗教共有的特质。在中国传统文化中，道教及民间信仰自古以来就是一个神灵崇拜的宗教。道教内部拥有三清五帝等至高无上的神仙，还有山神、土地、龙王等基层神祇，他们共同构成了一个维持天地万物运转的管理体制。道教神仙体系与人间管理体系极度吻合。例如，在人间有皇帝，则天界就有玉皇大帝，地府有十殿阎罗；城市有郡守，地府则有城隍；家庭有族长、家长，而天界则委派了家神(灶君)到每个家庭。

天界的官吏体系比人间更为完善细致。例如，河流里有水神(龙王)负责管理江河湖海的生灵和财富；每座山都有山神管理飞禽走兽和矿藏林木；每一方土地都有土地神保护物产和居民；每座城池都有城隍，手下有判官掌管生死簿，管辖区域人类的生死祸福，记载其善恶言行。考虑周到、全面细致、无微不至。

虽然山神、土地都是最基层、官阶最低的神灵，但在传统信仰者心目中，他们都是自己命运的主宰者和庇佑者，需要恭敬祭拜且不能马虎。他们的形象设计也比较和善亲民，因而得到更多信众的信赖和亲近。至今还有许多地方有供奉山神土地的传统，建造小庙或挖神窟安置神位，四季上香祈求平安顺遂。

中国国土辽阔，山川河流、城池众多，为了实现真正意义上的无缝管理和全方位覆盖，需要众多基层神灵来担任山神、土地，这个数量是非常庞大的。那么，这些众多的基层神祇是从哪里来的呢？

其中有两种方式：一是人们自主选择的神祇。自古以来，中国文化就有“聪明正直之为神”的选神准则。被选为神祇的人，通常是那些忠臣、烈士，他们生前在行为或者品德上对百姓作出了巨大贡献和付出。人们敬仰他们的品德，希望他们在另一个世界以另一种状态继续获得庇佑。例如，义烈而死的史可法被扬州人奉为扬州城隍。文天祥是杭州的城隍，“战国四公子”之一的春申君黄歇是苏州城隍。

当然，并非一定要在生前成为官员或名人才能成为神祇，一些凡人也有可能入选地方神祇。有的人生前为人极为孝顺，是人人称颂的孝子，就有可能被人奉为城隍，因为中国人始终相信“忠臣出自孝子门”，为人孝顺的人，一定能够恪尽职守，造福民众；有的人生前为人公道正派、办事可靠，就有可能被人尊奉为山神或者土地。这种选神的方式，其实也是传统社会人们道德选择的一种表现，弘扬什么、贬斥什么，在敬拜什么样的神仙里就完全显露出来了。

明清以来大部份城隍爷是由大真人府（即现在嗣汉天师府）的张天师代天进行封神。天师加封城隍的记载，可在清朝的不少地方志中找到，其中不时提到“天师府敕谕”。少数的几份尚存的文献中，还出现了天师以玉皇大帝的名义颁发的册封谕旨，城隍庙会保存这样的敕谕，而且可能会刻成石碑。

明洪武初封县城隍伯爵，后止。称城隍之神。羽士管时庵言，镇中城隍庙旧为搜盐所。明季所官移于仪征里。人以遗址建庙，祀城隍。乾隆五十五年张真人府奉勅封灵通伯。勅文有云。天命无私，惟至诚而可格细言，亦纳遂民欲之所从。凡在福世之条，不惜分茅之宠，受兹殊贶，永辅升平。末署袭封五十八代正乙嗣教大真人张起隆。(见1790年扬州附近一镇上城隍庙所收敕谕)

第二种方式是封神，这是一种官方行为。历代帝王都有过多次封神的记载，例如对孔子的追封，对关羽的追封等。这种方式为后世人选择道德高尚、人品过硬的人成为神祇留下了空间。明洪武二年(1369)，朱元璋下诏加封天下城隍，规定了城隍的等级，分为都、府、州、县四级。朱元璋曾言：“立城隍神，使人知畏，人有所畏，则不敢妄为”。这说明城隍信仰有助于辅助人间秩序的稳定，是社会道德约束的有力补充。依明朝官方“城隍阶级封号”，有京师城隍、都城隍、府城隍、州城隍、县城隍，分别管理首都、全省、省会城市、地级城市、县级城市等不同层级的人间城市投影的阴界管理权限。

福生无量天尊