京视网手机台（潘剑松报道）：
食品药品安全事关人民群众身体健康和生命安全，是普惠的民生福祉和基本的公共利益，是重大的民生问题。探索建立食药安全公益诉讼惩罚性赔偿制度，彰显了国家进一步加强食药安全工作的决心，以及检察机关加强食药安全工作的责任担当。将惩罚性赔偿引入法律规范之中，大幅提高了违法者的违法成本，实践中有效遏制了食品药品领域经济利益驱动型的侵权行为。但由于缺乏对公益诉讼惩罚性赔偿金性质认知的共识，各地在司法中产生了形式多样的惩罚性赔偿金管理模式，不利于实现社会公共利益的救济。因此，本文将就惩罚性赔偿金的性质及如何构建符合其性质的管理模式展开论述，希望能为破解公益诉讼惩罚性赔偿金难题提供新思路。
一、食品药品领域公益诉讼惩罚性赔请求权的性质
司法实务中，有部分地区将惩罚性赔偿金请求权视为私人惩罚性赔偿权的集合，可称为集合行使模式，如2017年10月，广东省消委会就贩卖假盐行为提起的4例公益诉讼；也有部分地区将惩罚性赔偿金视为私人惩罚性赔偿权之外的一项新设权利，可称为新设权利模式，如杭州市拱墅区人民检察院对李某、刘某通过网络销售不合格减肥胶囊案。两种权利模式相比较，笔者倾向公益诉讼惩罚性赔偿金属于新设权利模式，具体理由如下：
（一）集合行使模式存在的技术难题与逻辑悖论
在集合行使模式下，公益诉讼中的惩罚性赔偿请求权仍归属于消费者，检察机关或者消费者协会作为形式上的当事人参与诉讼，其诉讼实施权来自消费者权力的让渡。具体有三种方式：第一种是依消费者意愿个别性让渡请求权或诉讼实施权；第二种是“默示加入”或“选择退出”，消费者无需个别授权，公益诉讼起诉人即可概括性取得诉讼实施权，除非消费者声明退出；第三种是依法律规定直接取得诉讼实施权，即法定诉讼担当。但三种方式均面临着技术难题甚至逻辑悖论。
第一，依消费者意愿个别性让渡请求权或诉讼实施权充分尊重了当事人处分权与程序选择权，但同时也存在着以下问题：一是由于损害小而分散，甚至部分消费者对于自己是否受害都不知情，再加上购物凭证等证据的缺失，部分消费者并无授权的积极性，往往难以形成大规模诉讼，导致惩罚与威慑目的落空；二是由于消费者人数庞大，起诉前的前置作业用时较长，影响纠纷解决的效率；三是由于消费者并未通过诉讼等方式制止违法行为，故其获得超额赔偿的正当性存疑，且在经营者财产有限的情况下，并可能因此导致后续补偿行赔偿难以到位；四是由于消费者一旦授权就被特定化，不再符合“不特定多数”的要求，故该方式能否为我国公益诉讼制度所容纳存疑。
第二，法定诉讼担当和“默示加入”均无需消费者的个别性授权与选择，与“选择加入”方式相比解决了诉讼效率不高、规模不大的问题，但与此同时也会引发新的问题：一是惩罚的适当性问题，公益诉讼中赔偿金数额以消费者支付价款或经营者销售额的3倍或10倍计算，惩罚的适当性问题凸显；二是高额赔偿金难以执行问题，实践中有多地表示10倍惩罚性赔偿面临难以执行的问题；三是案件适用范围受限问题，对于损失数额较大的受害者，通过这种方式直接剥夺受害人的诉讼实施权，程序正当性明显不足；四是是否向消费者分配赔偿金成为不解难题，既然惩罚性赔偿请求权归属于消费者，胜诉赔偿金就应当向消费者分配，但多数消费者未采取任何措施制止违法行为，甚至不知道自身权益受到侵害，其获得惩罚性赔偿金的正当性荡然无存。
（二）新设权利模式的可行性分析
在新设权力模式下，需要法律为检察机关和消费者协会创设惩罚性赔偿请求，或者由国家保有实体请求，而将对应的诉讼实施权授予检察机关和消费者协会。
- 不会发生重复赔偿。如果消费者没有发现违法行为并通过诉讼等方式予以制止，其自然不应获得惩罚性赔偿，否则就是对不劳而获的认可，违背基本的正义分配原则。在两项惩罚性赔偿请求权并存的情况下，如果公益诉讼惩罚性赔偿先行启动，表明违法行为已被发现并采取措施，客观上使得私人执法成为不必要；之前已经向消费者支付的惩罚性赔偿金，或者消费者在公益诉讼前已经启动的惩罚性赔偿诉讼，可从公益诉讼惩罚性赔偿金中扣除。如此，两项惩罚性赔偿请求权并存，不仅不会发生经营者重复支付的问题，而且各自优势得以互补。
- 有利于实现过罚相当。另行授权是公益诉讼惩罚性赔偿，脱离私人惩罚性赔偿的拘束，能够根据案件具体情况确定赔偿数额，从而可以更为灵活地发挥惩罚与威慑的功能。实践中已有法院进行了探索，如在吴某销售未经批准销售“云南特产祖传苗药”案中，检察机关请求被告支付惩罚性赔偿金82,800元（按销售价款的三倍计算），法院综合考虑其行为方式、欺诈情节、销售金额等因素，酌定赔偿款为35,000元。
二、食品药品领域公益诉讼惩罚性赔偿金的归属
集合行使模式下的审判思路是：公益诉讼惩罚性赔偿请求权来自消费者个人，是私人请求权的集合行使，赔偿金应归属于受害消费者并向消费者分配，对于消费者放弃领取的部分转化为无主财产上缴国库。在惩罚性赔偿金上缴国库的情况下，其与刑事罚金、行政罚款具有同质性，相互间应予折抵。新设权利模式则认为：民事公益诉讼是为保护社会公共利益而提起，诉讼利益亦归于社会公共利益，公益诉讼起诉人代表消费领域公共利益提起诉讼，诉讼所获赔偿款亦应纳入消费公益基金账户，专门用于消费者公共利益的维护等公益活动。这种情况下，惩罚性赔偿金上不宜与刑事罚金、行政罚款直接折抵，但在当事人已被处以罚金、罚款的情况下，仍要求赔偿高额的惩罚性赔偿金，可能会带来过度惩处的问题。故笔者认为，可以参照环境损害赔偿司法解释的规定，食品药品公益诉讼惩罚性赔偿金应综合考虑刑事罚金、行政罚款等因素。
三、食品药品领域公益诉讼惩罚性赔偿金的管理模式
目前，食品药品领域公益诉讼惩罚性赔偿金的管理模式可大致划分成四种，即上缴国库纳入财政模式、检察院法院代管模式、设立专项基金管理模式、向受害者兑付模式。
(一)上缴国库纳入财政模式
在大部分案件中，采取该模式管理公益诉讼惩罚性赔偿金。惩罚性赔偿金将作为地方政府财政中的非税收入上缴国库，再由国库返还地方政府财政统一管理使用。该模式直接将政府财政收入与惩罚性赔偿金挂钩，这会增加地方政府为了增加财政收入而干涉司法的风险。而且，这种模式会造成行政罚款、刑事罚金与惩罚性赔偿金的界限更加不明确，在实务中往往出现前两者直接抵扣惩罚性赔偿金的做法。然而，这种不合理抵扣会造成惩罚性赔偿金的变相缩水，影响惩罚性赔偿金发挥其应有的作用。
(二)司法机关代管模式
由检察院或法院来管理和使用惩罚性损害赔偿金，实质上将司法机关本身与公益诉讼的胜诉利益相连接。况且，检察机关只是形式上拟制的当事人，并不具备实质性处分惩罚性赔偿金的权利。在缺乏严格的会计审计规则配套的情况下，这种管理模式客观上刺激了司法机关扩大收入的动机，十分不利于检察院、法院独立行使司法权。因此将食品药品领域公益诉讼惩罚赔偿金完全交由检察院或法院代管存在较大弊端。
(三)向受害者兑付模式
这种模式建立在惩罚性赔偿金归属于具体的受害者这一立场之上，与惩罚性赔偿金带有补偿属性的私法债权这一性质相契合，这种模式与公益诉讼惩罚性赔偿请求权的性质明显不符，且在实际实践中存在许多困难。一是食品药品领域公益诉讼往往存在受害者范围广、人数不确定，给受害者的甄别工作带来了巨大的困难，只有极个别案件存在赔偿金兑付给实际被害人的可能；二是食药案件牵涉受害人广泛、分散，司法机关对于这种额外的负担不堪重负。
(四)专项基金管理模式
专项基金模式是目前惩罚性赔偿金最科学、认可度较高的一种管理模式，部分地区已经设立了专项基金或专项账户，如苏州市虎丘区人民检察院与区市场监督管理局、区财政局设立了消费公益基金账户。由于基金有专门的章程和专项财政法规管理，并且有专门机构进行审计，有利于确保惩罚性赔偿金专款专用。但在实务中，消协等社会组织为规避法律风险和道德风险，往往缺乏管理公益基金的意愿。
四、食品药品领域公益诉讼惩罚性赔偿金的制度优化
克服现有管理模式的缺陷，保证惩罚性赔偿金契合其性质并用之于公益，明确管理主体与管理形式、申领与兑付程序以及明确的专项基金使用范围、监管职责，重构新的管理模式无疑是当务之急。
（一）明确惩罚性赔偿金的归属
公益诉讼由检察机关或消协等授权部门提起，其维护的是公共利益，所获赔偿金应坚持用之于公益的原则；公益诉讼惩罚性赔偿是对侵权行为“全部整体法性”的评价，而非个人惩罚性赔偿诉讼中的“个别报应不法性”，故不适用具体赔偿。换言之，在消费者对违法行为采取措施之前，仅享有补偿性赔偿请求权，其是否现实地享有惩罚性赔偿请求权，取决于其是否发现并制止了违法行为，如果消费者没有发现违法行为并通过诉讼等方式予以制止，其自然不应获得赔偿，否则就是对不劳而获的认可，违背基本的正义分配规则，因此具体受害人不应参与公益诉讼损害赔偿金分配。
（二）完善惩罚性赔偿金的管理制度
在惩罚性赔偿金的收缴管理方面，目前实践中直接上缴国库的做法并不可取，因其有可能导致难以用于公益支出，而且我们不能忽略惩罚性赔偿金对受害消费者的补偿功能，如果收缴的惩罚性赔偿金都直接上缴国库并通过财政进行重新分配，那么这对于受害消费者来说是极不公平的。据此，检察机关应将食品药品安全公益诉讼中受偿的惩罚性赔偿金纳入专项基金账户进行管理，从而更有利于后续受害者补偿行赔偿的申领以及更多的用于消费者公共利益的维护等公益活动。
（三）制定惩罚性赔偿金的兑付程序
因为缺乏可靠的兑付程序，所以直接向受害者兑付补偿行赔偿的情形仅在极少数个案中有所体现，因此应当制定合理的受害者申领、兑付补偿行程序。针对在案件审结后仍然有可能陆续出现的受害者，如果侵权人没有赔偿能力，受害者可以向惩罚性赔偿金管理机构申领补偿行赔偿。消协应依据具体受害者的申请核实材料真实性，审核通过的向其分配补偿行性赔偿。对于不符合申领条件的的，可以拒绝支付。
（四）明确结余惩罚性赔偿金的使用范围
实践中，大量出现无受害者申报、申报数量少的情况而产生基金结余，因此应明确规定结余赔偿金的使用范围。为了保证专款专用和资金的使用效率，留存和结余的惩罚性赔偿金应当用于与消费领域公益诉讼直接关联的活动中。首先，应用于支付检察机关、消协在办理公益诉讼时的合理支出，包括对食品药品的鉴定费用、检测费用、专家咨询费用等垫付的各项费用。其次，应用于支付消协在专项基金运行过程中的各项费用，包括雇佣人员的报酬、审核申请的成本等必须费用。最后，同时也可以用于支持食品药品安全领域的公益教育、普法宣传等公益活动。严禁将赔偿金截留挪用于人员奖金、福利等开支，确保基金的使用遵循专款专用、透明公开、恪守公益、严格审查的规范进行。
总之，构建食品药品安全领域公益诉讼惩罚性赔偿金制度的动因源于食品药品安全在国民经济发展中具有重要的战略地位，关乎国计民生，目前这项制度在实践中仍面临诸多困难与挑战，在立法与实施中完善惩罚性赔偿制度有助于检察机关更好地履行公益诉讼职能。
（作者：黑龙江省方正县人民检察院 李成林 杜建宝）
文章来源：京视网手机台《民生观察》频道 http://s.qingk.cn/i73Cjc
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