屋顶书单No.002

兰小欢 著

《置身事内：中国政府与经济发展》

世纪文景 上海人民出版社，2022年3月，CNY65.00

导读人︱何玲德科地产频道主编

这本书最大的价值在于：读完这本书，我们在面对各种貌似刺激的财经新闻标题时，会多一分理解，少一点埋怨。

《置身事内：中国政府与经济发展》的作者兰小欢，是一位常年和学术期刊、论文打交道的复旦大学副教授，但他写了一本阅读理解门槛极低的书。2021年8月出版，迄今发行超过65万册，被评为「南方都市报年度十大好书」「豆瓣2021年度最受关注图书」……甚至被列为「考公必看」。

这本书注重描述现实，注重解释「是什么」和「为什么」；当不可避免涉及「怎么办」的时候，则注重解释当下正在实施的政策和改革。你想了解的「政治体制」「分税制改革」「土地财政」「地方政府债务」「要素市场改革」「中美贸易冲突」……这些议题全部都讲得简明清晰。每个章节结尾都有作者推荐的相关书目，你可以按照自己的趣味深入发掘。

我们常说的「不和悲观的人聊天」，和兰小欢教授的「朴素的乐观」，不谋而合——「虽然见过的问题和麻烦可以再写几本书，但经历和见闻让我对中国悲观不起来。我可以用很多理论来分析和阐述这种乐观，但从根本上讲，我的乐观并不需要这些头头是道的逻辑支撑，它就是一种朴素的信念：相信中国会更好。这种信念不是源于学术训练，而是源于司马迁、杜甫、苏轼，源于『一条大河波浪宽』。它影响了我看待问题的角度和处理信息的方式，我接受这种局限性，没有改变的打算。」

本着这种朴素的乐观，所以愿意「置身事内」。

●一句话了解一本书

成功的政策，背后是协商和妥协，而不是命令和执行；理解利益冲突，是理解政策的基础。

●要点一：理解我国「政府和经济」 先要略懂这些背景

在我国，想脱离政府来了解经济，是不可能的。很多地方政府都采用「全民招商」策略，即几乎所有部门（包括教育和卫生部门）都要在工作和社交中注意招商机会，都深度参与大多数生产和分配环节的模式。现实世界没有黑白分明的「市场」和「政府」分界，只有利益关系环环相扣的各种组合。

政府债务问题根源不在收入不够，而在支出太多，因为承担了发展经济的任务，要扮演的角色太多。因此债务问题是涉及政府角色的根本问题。

总的来看，我国债务风险的本质不是金融投机的风险，而是财政和资源分配机制的风险。这些机制不是新问题，但债务负担在这十年间迅速上升，主要是因为这一机制已经无法持续拉动GDP增长。

地方政府竞争中的关键一环，是「以经济建设为中心」来评价地方主官，并将这种评价纳入升迁考核。各地政府不仅要在市场上竞争，还要在官场上竞争。这种体制的运行效果，各地区间的差异很大。

●要点二：一连串的「是什么」「为什么」和「怎么办」

城市化的第一阶段：乡镇企业崛起，农民离土不离乡，城市化速度不快

1985-1993年：农村搞土地承包，城市搞企业承包，政府搞财政承包。

·央地关系：交完中央的，剩下都是地方的，因此地方有动力扩大税收来源，大力发展经济。

·好处：在很多根本性制度尚未建立、观念尚未转变之前，有利于调动全社会的积极性。

·问题：中央变得越来越穷；削弱国家财政能力，不利于推进改革；地方保护主义盛行，不利于缩小地区间的经济差距。

城市化的第二阶段：土地的城市化速度远远快于人的城市化速度，土地撬动的资金支撑了大规模城市建设，但并没有为大多数城市新移民提供应有的公共服务。

1994年：分税制改革，把税收分为中央税、地方税和共享税。

·央地关系：把最大的地方税改革成了共享税，中央拿走75%，留给地方25%。

·好处：增强了中央政府的宏观调控能力，保障国家重点建设项目顺利实施。

·问题：地方财政压力加剧，转而寻找新的资金来源；基层财政困难、地区间经济差异大。

1998年：住房商品化改革；确立了城市政府对土地建设的垄断权力。

2002年：为了解决土地开发中的腐败和混乱问题，实行「土地招拍挂」制度。

·好处：土地嫁接资本市场，推动经济飞速扩张。

·问题：土地出让收入成为地方财政收入的大头（在2010年达到了地方公共预算收入的68%；如果加上后续开发的各种税收收入，这个数字达到89%）。地方政府积累大量债务。

2003-2013年：西部大开发，限制大城市人口规模。

·问题：土地流向与人口流向相背，地区间房价差距越拉越大。人口大量涌入的大城市，居住用地供给速度远远赶不上人口增长。房价涨幅远远超过收入。

2008-2009年：为应对全球金融危机，我国出台「四万亿」计划。

·好处：提振急速恶化的经济。

·问题：大水漫灌的结果必然是泥沙俱下，短短三五年，地方政府就积累了天量债务。直到十年后的今天（2021年），这些债务依然没有完全化解，还存在着不小的风险。

城市化的第三阶段：城市化的中心开始逐步从「土地」向「人」转移。

2014年：开始改革户籍制度，逐步按照常住人口（而非户籍人口）规模来规划公共服务供给，包括义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等。

2015年：放松对房地产的调控。全国棚户区改造从实物安置转为货币化安置。

2016年：实施「人地挂钩」，合理安排新增建设用地计划，保障进城落户人口用地需求。首次提出「房住不炒」，全面收紧房地产调控。

2017年：中央政府提出「开展集体建设用地上建设租赁住房试点」，意味着城市政府对城市住宅用地的垄断将被逐渐打破。党的十九大报告将我国社会的主要矛盾修改为「人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾」。

2020年：探索建立全国性建设用地指标跨区域流转交易机制。启动新一轮宅基地制度改革试点。

●要点三：我国政府在经济发展中扮演的几个典型角色

「东亚经济奇迹」一个很重要的特点，就是政府帮助本土企业进入复杂度很高的行业，充分利用其中的学习效应、规模效应和技术外溢效应，迅速提升本土制造业的技术能力和国际竞争力。

2001年，施正荣在无锡市政府的支持下创办了尚德，无锡的三家政府投资平台（如无锡国联发展集团）和五家地方国企（如江苏小天鹅集团）共出资600万美元，占股75%。可以说无锡政府扮演了尚德「天使投资人」的角色。2005年，尚德成为中国首家在纽交所上市的「民营企业」。

除了地方政府投资企业的传统方式之外，还有政府引导基金：2005年，明确了国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创投企业的设立与发展。

从目前发达国家的经验看，制造业的进一步发展吸纳不了更多就业，而且这个过程不会逆转。所以解决就业和提高收入必须依靠服务业的大发展，而这只能发生在人口密集的城市中。改革的关键是遏制地方政府的投资冲动，降低其生产性支出，加大民生支出，从「生产型政府」向「服务型政府」转型。