内蒙古开鲁县，承包户为了养牛种植饲草承包了双胜牧场的土地，经过十余年经营，将原来的盐碱荒地草地改良为水浇田。现出租方要求收取每亩200元“增补承包费”，或者解除合同。

为了逼承包户就范，出动了警察等人员制止春耕，引发了争议。

笔者大致介绍农村土地承包的法律现状，以便读者理解本案的争议焦点。

按照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，土地承包分为家庭承包和其他方式承包。

1、家庭承包。村集体应该把农村土地（包括耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地）承包给集体内部的家庭。

不论集体村民如何使用土地，由承包合同产生的土地承包经营权均受法律保护，村集体均应履行承包合同，无权解除该合同。但是，承包方擅自改变土地用途以及对土地造成永久性损害的，则村集体有权要求其停止侵害、恢复原状或者赔偿损失的，但是也不能解除承包合同。

2、其他方式承包。 荒山、荒沟、荒丘、荒滩的承包则不同，可以由村民承包，也可以由村集体外的主体承包经营。双方的权利义务按照承包合同履行。如承包合同中有村集体有权解除合同，收回承包土地的约定，符合约定条件，则村集体可以解除合同，收回土地。且承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩的，有义务防止水土流失，保护生态环境。

本案可能属于其他方式承包。

双方的承包合同约定极为重要。但按照常理，承包户签订承包合同不可能有赋予发包方随意调整承包价格权利的条款，村集体要求收取每亩200元“增补承包费”明显缺乏合同和法律依据。即便县政府由此制定了相应文件，相应文件也有违法之嫌，据此文件收取费用也不产生法律约束力。

但此案也可能存在变数，变数就是承包户擅自改变土地用途，将畜牧草地变为了水浇耕地，由此是否可能对生态环境造成破坏，对土地造成永久性损坏？

当然这需要进行相应的环境评估。

但从客观上看，400毫米等降水量线是农业区和牧区的分界线，该线横跨内蒙古，造成内蒙古部分地区不适合农业耕作。擅自将不适合耕作的土地变为水浇地，强行耕作只会透支土壤肥力，造成土地荒漠化，存在土地环境恶化的可能。

比如紧靠开鲁县的赤峰市，由于环境、气候等因素的制约，该区域水资源相对短缺，土地荒漠化问题比较突出...没有推广应用先进的节水技术和设备，造成了水资源的浪费，同时由于过度开采地下水，以适应农业用水的需要，使地下水水位急剧下降。（引用自内蒙古农业大学 苏晓磊:内蒙古赤峰市农业资源可持续利用评价）

北方五省耕地增加的面积较多，主要是从林地、草地、四荒地改造而来。这属于历史的一个模糊地带，目前来看，已经形成耕地的，从粮食安全的角度，可能要保持下去，从生态保护的角度，不能再滥垦林地和草地。（引用自澎湃新闻： 究竟｜开鲁县村镇干部催收的“增补承包费”该不该收？）

如坐实承包户的行为有损生态环境，则村集体确有可能有权提前解除承包合同，故相应文件要在原承包合同的承包费外加收每亩200元“增补承包费”，该试点更像是一种交易，村集体不解除承包合同，承包户继续耕作，村集体则获得额外费用修护环境。相反，如这种改变并未破坏生态环境，增加土地肥力，增加了粮食产量，则应该鼓励，额外收取费用将彻底缺乏道义基础。

这种试点本身实际也存在问题，一方面，增加“增补承包费”，但以牺牲环境为代价；另一方面，即便未破坏环境，经过承包户改良增收，应属于承包户的利益（国家鼓励增加对土地的投入，培肥地力，提高农业生产能力），但引用《民法典》情势变更条款，村集体要求分一杯羹，也属于合同违约。不论如何，试点本身是欠缺合理性和合法性的。

情势变更的规定来自《民法典》第五百三十三条，该条规定，合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，受不利影响的当事人可以与对方重新协商；在合理期限内协商不成的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。

人民法院或者仲裁机构应当结合案件的实际情况，根据公平原则变更或者解除合同。

可见，情势变更条款适用的条件是由于合同基础条件发生当事人在订立合同时无法预见的，不属于商业风险，继续履行明显对一方不公平，满足以上条件，法院才能根据公平原则变更或者解除。

本案中，由于承包户的经营，土地变为水浇地，虽签订合同时无法预见，但这种变化是经过10余年的经营所得，并非一朝一夕因政策或者非承包人投入原因导致土地产出增加，承包户所得利益与其付出是相对平衡的，继续履行不造成发包方明显的不公平。并且国家也鼓励承包户加大对土地投入，增加农业生产力，如因为投入导致产出增加，发包方均要求增加承包费用，那么这种示范之下，哪一个承包户在考虑利益得失会响应国家和法律的号召加大投入？如不加大投入，我国的粮食安全如何得到保障？

巍岭村三湾村民组与巍岭村宕屋村民组林业承包合同纠纷一案中，法院认为实务中，以下几种类型的情势变更值得注意：

1、价格变化。通常情况下，价格变化属正常商业风险范畴，但由于农村林权托管纠纷多数是时间沉淀的结果，在漫长的时间过程中，价格变化一旦累积到足以导致合同基础动摇或丧失之量化程度，不能排除存在质变情势变更的可能。

2、政策调整。当政策调整的结果，足以导致合同之基础动摇或丧失，此时的政策调整当构成情势变更。

3、主体变化。农村林权托管纠纷案件中，主体变化包括集体经济组织的撤、并，承包户家庭成员出现变更、变故等情形。特殊情况下的主体变化也会造成合同之基础动摇或丧失。因此，主体变化成为情势变更的可能性是存在的。

在本案中，均不存在如上情况，故如支持这种情势变更增加费用，明显不符合普通人的认知和良善的社会风俗。

故注定这种试点只能是你情我愿，而村集体和政府强行要求承包户做缴费或者解除合同二选一的选择，属于违法。承包户不同意，承包合同相对方村集体主张权利，应寻法律途径，如解除承包合同或者变更合同的主张得到法院支持，通过法院的强制力进行执行，收回承包土地，增加承包费，而不是通过直接引入警力等方式进行处理。

2011年3月，公安部制定下发《２０１１年公安机关党风廉政建设和反腐败工作意见》，严禁公安民警参与征地拆迁等非警务活动。警察参与民事合同双方的纠纷处理，并不利于解决矛盾，反而会激化矛盾，滥用警力的后果严重。

综上，本次事件发生的地域特殊，相应的新增耕地有可能导致生态环境破坏，引用情势变更要求增加承包费，村集体和当地政府试点工作求急求快，工作手段违法欠妥，未寻法律途径进行处理。

情势变更条款引入法院或者仲裁机构介入生效合同，导致合同的确定性受影响，该规定又较为宽泛，给法院了比较大的自由裁量权，如缺乏细则，在司法实践中，可能被滥用，希望未来能有司法解释给予更明确的适用条件。

现官方通报已经对相应人员做出了处理，双方同意循法律途径处理，希望这一次事件能够让有关政府摆正作风，依法行政，让民事纠纷回归司法处理，将政府的权力关进笼子。