编者注：当前，耕地保护的矛盾和压力依然突出，耕地总量由减转增的基础还不牢固，各类非农建设和农业结构调整占用耕地的需求大，而且部分地方落实耕地占补平衡工作不到位，导致耕地质量总体不高，耕地后备资源不足。对此，今年中央一号文件仍然聚焦“改革完善耕地占补平衡制度”，切实守牢耕地保护红线、夯实粮食安全根基。
一、耕地占补平衡面临的困境
①土地占补难以实现平衡
部分地区由于过度开发、过度耕作等原因，土地承载能力下降，使原有的耕地难以再次利用。土地占补难以准确实现。此外，由于农村土地流转和规划难度大，导致耕地占补平衡一直未能取得根本性突破。
②对占补平衡政策把握不准
许多地区对耕地占补平衡政策把握不准确，开发利用土地忽视生态环境保护，缺乏落到实处、切实可行的工程措施。对农民自发开垦形成的“小开荒”土地，不适宜开发成耕地的，要逐步退耕还林、还草。对于稳定性差、抵抗自然灾害能力弱的地块，需要综合考虑土地的可持续性产出，防止出现灾毁、弃耕等情况，这既不符合土地开发政策要求，更不能用于耕地占补平衡。
③管理及考核机制待完善
目前，各地管理水平参差不齐，仍然存在项目监管不到位现象，耕地后备资源利用粗放、浪费严重，补充耕地质量不高、占优补劣等现象。尤其是随着可开垦耕地后备资源逐渐枯竭，经济建设不断加快，耕地供需矛盾越发突出。
在考核制度方面，虽然《土地管理法》明确规定占用耕地与开发复垦耕地数量平衡、质量相当，相关部门也相应出台了耕地质量评价标准，但许多地区并未严格执行，仍存在重数量、轻质量等问题。
④耕地占补责任主体错位
在实际建设过程中，一些建设用地单位并没有承担耕地补充责任，只是交纳一定的耕地复垦费，具体耕地补充责任通常由县级地方政府负责，并最终落实到自然资源管理部门，降低了耕地占补平衡制度对建设主体占用耕地的制约作用。
⑤占补平衡创新性质改变
部分地区利用地籍年度变更机会，自行增加未利用地，从而制造出宜耕后备资源。还有为了实现“占水田补水田”的要求，创新地提出了“旱改水”工程，由于有些旱地土质为沙壤土，保水性能差，无法形成犁底层，虽然可以通过建设泵站来解决水源问题，但维持成本高，不利于当地经济发展。
二、如何加强和改进耕地占补平衡
①坚持规划引领，硬化约束力
科学划定生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界，合理布局“生产、生活、生态”空间，加快各级国土空间规划编制审批工作，完善国土空间规划信息平台以及“一张图”实施监督信息系统，实现信息和职能的共建、共享、共管。
全面优化项目选址，在国土空间规划编制过程中，各地要进一步优化城乡建设用地布局，避免规划建设用地对优质耕地特别是水田的占用，做到项目用地尽量不占或少占耕地，形成耕地保护的刚性约束机制。
②完善占补平衡考核体系
耕地占补平衡不仅要实现数量上的平衡，更要加强质量考核，可通过中、低产田的改造提高耕地的产出率来折抵耕地的占补平衡或直接以改造较大面积的中、低产田来代替补充耕地，实现达到耕地生产能力的平衡，还可有效避免开发耕地带来的生态风险。
③提高土地整治补助标准
因地制宜地提高地区土地整治项目补助标准，有效保障土地整治项目质量。同时，从立项、施工到验收，需要发挥当地镇村干部群众的参与作用，尤其在施工过程中，实行监理公司、自然资源管理和当地村干部群众三方共同监督，可通过制定相应的激励措施和优惠政策，提高各级的参与积极性，鼓励基层政府和个人加大对新开垦耕地质量的改良力度。
在土地征收及补偿方面，政府应当完善土地征收和补偿制度，加大对农民利益的保护力度，确保耕地被合理补偿，并且用于农田水利设施建设、农业生产设施和设备的更新等方面，进一步保护耕地资源。
④高效提升耕地资源质量
建立以数量为基础、产能为核心的占补新机制，坚持“小空间大融合、小集聚大保障、小点状大统筹、小修复大保护、小聚落大共享”综合整治思路，高标准实施全域国土综合整治项目，解决项目区空间布局无序化、耕地碎片化、资源利用低效化、生态质量衰退化等一系列矛盾，实现城乡一体化发展、人地协调和生态文明发展。另外，根据百千万工程，支持县（市、区）统筹推进补充耕地，积极拓宽补充耕地途径，统筹盐碱地等未利用地其他农用地、低效闲置建设用地等各类非耕地作为补充耕地来源。
⑤加强土地流转及后续管理
鼓励和引导农村土地流转，加快农村土地规划整理和利用，确保农业用地和建设用地的平衡，提高土地利用率。对于被征用的耕地，考虑实行相应的占补置换政策，即在城市建设需要用地时，应当优先考虑使用已经被开发过的土地，确保耕地被有效补充。
同时，需要注重对新开垦耕地的后续管理，政府加快制定具体措施鼓励单位和个人加大对新开垦耕地质量的监管力度及后续资金投入力度，并严格落实种植措施，逐步提高新开垦耕地的质量。还需要加强耕地质量监测和评估，建立健全的耕地质量监测和评估体系，定期对耕地进行质量监测，及时发现和解决土地质量下降问题，确保耕地资源的稳定和可持续利用。
⑥建立土地开发整理专业队伍
科学做好土地开发整理项目资源开发的规划、设计和施工对于耕地占补平衡工作的有序开展尤为重要。首先，各级应加强土地开发整理规划、设计队伍建设，通过业务培训提高从业人员的整体素质，通过新技术应用培训，提高土地开发整理规划与管理的科学性和先进性。
其次，对待开发的后备土地资源进行“田、林、路、渠”综合规划，包括土层厚度、土体构型土壤质地、土壤有机质含量等，使其达到理想土壤的水平。还需要建立土地开发整理规划设计单位、监理单位、施工单位的资质认证和考评制度，对其从业人员进行执业资格认定。
总结
解决耕地占补平衡问题需要政府、社会组织、农民等多方共同努力，通过加大对耕地资源的保护和整治力度，促进实现耕地占补平衡的长期稳定，并为我国粮食安全和农业可持续发展做出积极贡献。
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