以国债为主的政府债务在现代经济中的重要作用

（学之智经济原创）

提及政府部门债务增长，人们往往会“谈债色变”，害怕政府盲目举债引起债务危机。虽然这样的担忧不无道理，债务违约是酿成经济危机的重要原因，但过度担忧也没必要，有时候还是一种偏执的谬误。实际上，从现代经济发展实践来看，公共部门的债务扩张通常并非引起债务危机的重要原因，反而政府债务扩张往往更是为了应对经济危机而产生的必然后果。

当今世界，政府部门债务扩张是普遍现象，并且已经成为经济社会发展必不可少的重要支撑。除了币值剧烈波动和突发极端事件等极少数特殊情况，各国政府几乎不再发行实物公债，公共债务基本上都以货币计价的形式存在。货币公债的出现，使得政府借债较为方便，促进了政府债务快速增长。政府债务在现代经济发展中发挥了至关重要的作用。

随着经济社会发展水平的提升，需要政府提供越来越多的公共产品和服务，这离不开政府部门债务的支撑。

在现代经济社会中，公共产品边界漂移现象是可观察到的普遍现象。随着社会发展和人们需求的变化，公共产品的供应范围也在动态变化和持续调整，通常表现为需要更多的公共产品和服务。包括教育、医疗、社会保障、公共安全、公共交通等各方面的需求都在发生漂移。这些公共产品和服务的增加，对于提高人们的生活质量起到了重要作用，又会进一步促进社会发展。

例如，在经济社会发展早期，由于经济条件薄弱和资源有限，只有少数人能够获得教育机会，教育只能作为私有产品，只有富裕阶层的人们才能负担得起。随着经济的发展和资源投入的增加，教育逐渐变得普及化和大众化，教育的质量和水平也不断提高。现代社会，教育已经成为重要的公共产品之一，越来越多的人获得了接受教育的机会，人们的认知水平和综合素质得以显著提高。随着人们综合素质的提高，单位劳动产出水平得到提升，又会进一步促进经济增长和社会发展。

政府作为公共部门的主体，这就需要政府不断扩大优化公共产品和服务的供应范围和方式，以更好地满足人们的需求，促进经济发展和社会进步。由于政府提供公共产品通常是非盈利性的，不能从中获取收益，因而政府只能依靠财政支出规模的扩大来提供更多的公共产品，其结果必然造成财政赤字和政府债务的增加。

在现代社会，几乎所有国家都将公债作为政府筹集财政资金的重要形式和发展经济的重要杠杆。尤其是货币公债的兴起，为政府提供了便捷和有效的融资方式，政府可以通过发行短期、中期和长期债券来满足不同的融资需求，更好地支持基础设施建设、教育、医疗、社会保障等公共产品和服务，促进经济的可持续发展。

为了应对经济危机和维持部门经济平衡，需要依靠公共需求的扩张来弥补市场需求的萎缩，这需要政府部门债务扩张作为支撑。

从宏观需求的角度来看，总需求包括两部分：市场需求和公共需求。在人类社会发展历程的大部分时间里，市场需求是不充分的，尤其步入人口老龄化阶段，人口规模增长放缓甚至负增长就会导致市场需求萎缩。当市场需求出现萎缩，就存在经济危机或萧条的风险。这时候，为了促进总需求平衡，就不得不扩张公共需求，从而弥补市场需求的不足。公共需求通常表现为以政府为主导的财政支出或者公共支出，这是总需求的重要组成部分。在经济实践中，为了应对市场需求不足问题，普遍通过扩大公共支出的方式促进经济稳定和就业稳定。

从部门经济的角度来看，政府部门必须保持财政赤字才能维持经济稳定，这意味着政府的债务规模扩大成为必然。在政府、企业、居民三个部门中，只有作为公共部门的政府部门具有承担赤字和净债务的能力，而作为市场部门的企业部门和居民部门产生持续性赤字和净负债就会破产，经济运行将出现风险。这是因为，政府拥有主权货币发行权力，并且拥有财政政策和货币政策调控的权力。这些是政府具备的特权，意味着政府具有承担赤字和债务的能力。而企业、居民等市场主体没有主权货币发行权，也没有宏观调控能力，也就难以承受赤字风险。因此，从权力与职责相匹配的角度而言，政府部门出现赤字以及政府债务适度扩大是其履行职责的一种表现，否则就难以维持经济的平衡与稳定。

如果政府部门保持盈余，则市场部门就持续性赤字，必然引起市场主体资金链断裂和破产，存在触发经济危机和萧条的风险。历史上，在1930年代经济大萧条、1990年代日本房地产泡沫破裂、2008年国际金融危机之前，都出现持续多年的政府部门财政盈余，结果均表现为此后几年经济剧烈震荡。在这几次重大经济危机之后，都是采用政府部门大幅扩大债务的方式，促进市场部门回归盈余状态，才逐渐度过危机。2020年疫情全球爆发之后，并没有出现严重的全球性经济危机，一个很重要的原因就在于高收入国家普遍采取政府部门加杠杆的方式，确保市场部门保持盈余和超额储蓄。

为了有效抑制地方政府债务风险，需要加大中央政府债务比重，合理的发行长期国债是最理想做法。

政府部门债务可以分为中央政府债务和地方政府债务。纵观全球，政府部门债务风险主要体现在地方政府债务上。无论我国的政府隐性债务，还是西方国家频繁出现的政府破产，都是地方政府债务风险的具体体现。

地方政府发行债务的利率成本偏高，偿债压力较大，并且地方政府不具备完整的宏观调控权力，难以应对债务扩张。如果地方政府大幅举债承担了偿债责任，但是不具备制定和实施相应宏观调控政策的能力，更不具有发行主权货币的权力，那就产生了责任与权力不匹配的问题，必定隐含风险。

相较而言，中央政府债务主要以发行国债的形式而存在，这会带来诸多好处，不仅可以有效降低政府融资成本，而且有利于风险管理和市场调控，能够有效降低债务风险。

未来，我国可以通过发行国债的方式，加大中央对地方的转移支付，降低地方政府债务比重，提高中央政府债务比重，逐渐优化政府债务结构。不但能够降低政府部门融资成本，还有助于将政府债务纳入全口径预算，杜绝隐性债务风险，债务管理效率和资金使用效率更高。合理扩大国债发行规模，还能够推动国债市场做大做强，对建设金融强国有重要意义。

以国债为主的政府债务不仅仅是负债，更是支撑现代经济运转的重要金融资产，已经成为现代金融市场的基础资产。

政府债券市场作为金融市场的重要组成部分，能够推动现代资本市场发展。政府债券是一种相对安全的投资品，具有稳定的收益和较低的风险。尤其是被称为“金边债券”的国债，依靠主权信用作为背书，扮演着金融市场重要资产的角色，兼具安全性、流动性、收益性。通常认为，除了黄金以外，国债是最安全的投资资产。并且，国债在保证本金较为安全的同时，流动性要好于黄金，能够为投资者提供固定收益和稳定的现金流。

随着政府债券市场的壮大和完善，投资者可以通过买卖政府债券，并且形成多样化的投资选择。投资者可以根据自己的风险偏好和投资目标选择不同类型的债券，如国债、地方债、专项债等。投资者不但可以将政府债务持有到期获得固定的利息收益，还可以通过卖出债券来赚取差价，亦或进行抵押贷款来获取资金。在现代经济中，政府债券市场的发展和运作对于促进金融市场的稳定和发展具有至关重要的作用。

在许多国家，国债已经成为投资者进行资产配置的重要选择，也是中央银行进行货币操作的基础。在全球主要国家的外汇储备当中，国债始终是最重要组成部分之一。美国国债总额超过30万亿美元，是全球最大的国债发行国家。美国国债的购买者分布极其广泛，包括美国国内的美联储、投资银行、商业银行、保险公司、共同基金、商业养老基金等等，也包括来自全球的各个中央银行、官方储备机构、主权财富基金、各类银行及投资公司等等。

国债作为调节宏观资产负债表的关键工具，不但是财政资金的重要筹集渠道，而且可以作为主权信用货币体系重要的“锚”。

首先，公共债务是政府为弥补财政赤字而发行的一种债务工具，通过举债可以迅速增加财政收入，缓解财政压力，保障政府各项职能的正常履行。政府可以利用公共债务筹集长期、稳定的资金，用于国家基础设施、公共设施和重点项目的建设。这就能促进宏观资产负债表扩张，推动经济增长和社会进步。当出现供给过剩和投资过度的时候，合理地控制政府债务规模，促进宏观资产负债表适度收缩和提升效率，能够有效推动经济结构优化。

其次，公共债务作为一种重要的金融工具，其发行和交易可以影响金融市场的供求关系和利率水平。政府可以通过调整国债发行量、期限等来调节国债市场，中央银行可以通过购买和出售国债来调节货币供应量和引导市场利率走势，从而促进经济增长和控制通货膨胀水平。

再次，国债还可以成为财政政策和货币政策的桥梁，促进宏观经济政策更好地协调配合。未来，随着超长期国债发行规模的逐渐扩大，我国将逐渐发展壮大国债市场。在此基础上，当时机成熟，基础货币投放的“锚”就能够更好地与国债挂钩。到那时候，人民币的投放就有了更为牢固的基础，能够有效摆脱美元冲击，币值更为稳定，央行的独立性也更高，货币政策的灵活性更大。

此外，对于金融改革而言，以强大的国债市场为后盾，才能更为安全稳妥地实施金融市场高质量开放和推进人民币国际化。

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