在建设工程领域，发包人擅自使用未经竣工验收工程的行为，常常引发一系列法律问题，包括工程质量责任承担、工程款结算等。因此，如何认定发包人擅自使用未经竣工验收工程的行为，并明确其法律后果，对建工企业来说尤为重要。本文将结合相关法律法规和司法案例，探讨发包人擅自使用未经竣工验收工程的认定标准，并提供实务建议。
一、竣工验收强制性规定
✍《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）
第九条：当事人对建设工程实际竣工日期有争议的，人民法院应当分别按照以下情形予以认定：（一）建设工程经竣工验收合格的，以竣工验收合格之日为竣工日期；（二）承包人已经提交竣工验收报告，发包人拖延验收的，以承包人提交验收报告之日为竣工日期；（三）建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用的，以转移占有建设工程之日为竣工日期。
第十四条：建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用后，又以使用部分质量不符合约定为由主张权利的，人民法院不予支持；但是承包人应当在建设工程的合理使用寿命内对地基基础工程和主体结构质量承担民事责任。
二、“擅自使用”认定标准
（一）客观行为层面
认定发包人是否构成擅自使用，首先要考察其客观行为是否满足以下条件：
1、实际控制支配：工程是否已实际处于发包人的控制支配之下，例如钥匙、图纸等资料已交付发包人，或发包人已进入工程进行管理、维护等。
2、投入使用或准备使用：发包人是否已将工程投入使用或开展投入使用前的准备工作，例如悬挂厂牌、对外出售、开展装饰装修或内部设备安装等。
【案例1】沈阳隆达环保节能集团有限公司与江苏省建工集团有限公司建设工程施工合同纠纷再审案
案号：（2017）最高法民申2188号
案情简介：隆达公司（发包人）与建工集团（承包人）签订建设工程施工合同，工程完工后未进行竣工验收，但隆达公司已在厂区外悬挂公司标志牌，并在厂房内存放物品。
✍裁判观点：隆达公司在接管工程后即悬挂公司标志牌以及在厂房内存放物品的行为构成对案涉工程的使用，即使未按规划用途使用，仍构成擅自使用，应支付工程款。
【案例2】庆阳银陇房地产开发有限公司、浙江中仑建设有限公司建设工程施工合同纠纷案
案号：（2017）最高法民终470号
案情简介：银陇公司（发包人）与中仑公司（承包人）签订工程施工协议书，工程完工后未进行竣工验收，但银陇公司已将房产出售或预交定金，部分住户已入住。
✍裁判观点：银陇公司在涉案工程未竣工验收的情况下出售房屋并有住户入住，应视为擅自使用，其亦未就质量问题提出反诉，故一审判决未支持银陇公司在本案以工程质量问题的抗辩。
（二）行为目的层面
除了客观行为，还需考察发包人擅自使用工程的行为目的，判断其是否基于正当理由。以下情况可能被视为正当理由：
1、社会公共利益：例如，为保障人民群众的生命财产安全或社会稳定，不得不提前使用工程。
【案例3】东北电业管理局烟塔工程公司与国惠环保新能源有限公司建设工程施工合同纠纷案
案号：（2014）辽审一民申字第1299号
案情简介：东北电业管理局烟塔工程公司与国惠环保新能源有限公司建设工程施工合同纠纷案《工程施工合同》，并按期完成了烟囱工程的建设，随后交付给了国惠环保公司。国惠环保公司在烟囱尚未通过验收且存在质量问题的情况下，对该烟囱进行了使用。
✍裁判观点：按照受诉法院所在地区供暖习惯，每年11月份初供暖公司即将开始对供热户提供供热服务。为确保人民群众的利益不受侵害，保障冬季及时供暖，维护社会和谐、稳定，国惠环保新能源有限公司对尚未验收且存在质量问题的标的烟囱进行必要使用于理可通，国惠环保新能源有限公司并非主观上积极、主动、故意为之，而是客观上被迫使用，不属于擅自使用的情形。
2、降低损失：例如，为防止因承包人原因造成的损失扩大，不得不提前使用工程。
【案例4】山东美达建工集团股份有限公司、阿拉山口正裕国际货运代理有限责任公司建设工程施工合同纠纷案
案号：（2021）最高法民终375号
案情简介：山东美达公司与阿拉山口正裕公司签订《钢结构工程施工合同》，由山东美达公司负责施工合同钢结构工程。阿拉山口正裕公司认为工程存在质量问题，并申请鉴定，鉴定结果显示存在修复费用需从工程款中扣除。山东美达公司则辩称，阿拉山口正裕公司擅自使用未竣工验收的工程，应视为工程合格，不应再对质量问题提出异议。
✍裁判观点：关于工程修复费用山东美达公司应否承担的问题。2013年8月以后，山东美达公司撤离施工现场，再未对涉案工程进行施工或办理相关交工手续，直至2015年5月15日长达近两年时间，属严重违约行为。阿拉山口正裕公司为减少损失，开始使用该工程，不属于擅自使用。山东美达公司以阿拉山口正裕公司擅自使用涉案工程为由主张不应对工程质量鉴定的理由，本院不予采纳。
3、特殊类型项目：例如公路工程、水利工程项目，其竣工验收程序可能存在特殊性，需结合相关规定进行判断。
【案例5】重庆市渝万建设集团有限公司、班玛县交通和住房城乡建设局房屋租赁合同纠纷案
案号：（2018）最高法民申5641号
案情简介：渝万公司（承包方）与班玛县交通局（发包人）签订建设工程施工合同，工程完工后未竣工验收，但涉案公路已于2014年11月始由班玛县交通局投入使用三年之久。
✍裁判观点：公路作为特殊的建设工程项目，进行前期通车试运营是竣工验收的必备条件和必经程序，本案中并不存在发包人班玛县交通局擅自使用涉案公路的情形，因此，本案不适用《建工合同纠纷的解释》第十四条的规定。
三、法律后果
发包人擅自使用未经竣工验收工程，将承担以下法律后果：
1、工程质量责任承担：发包人擅自使用未经竣工验收工程后，又以使用部分质量不符合约定为由主张权利的，人民法院不予支持。但承包人应当在建设工程的合理使用寿命内对地基基础工程和主体结构质量承担民事责任。
2、工程款结算：发包人擅自使用未经竣工验收工程后，以工程未经竣工验收为由拒绝支付工程款的，人民法院不予支持。
3、行政处罚：发包人擅自使用未经竣工验收工程，违反了相关法律法规的规定，除需承担相应的合同违约责任外，还可能面临行政处罚。
四、实务建议
（一）发包人方面
1、尽可能按照合同约定推进竣工验收工作，非必要情况下不提前使用工程。
2、如确需提前使用，应确保提前使用工程存在一定的必要性和合理性，并留存好相关证据。
3、对于已发现的质量问题，应及时书面要求承包人进行维修，并留存好相关证据。
4、对于需要进行试运行的项目，应保留使用项目工程时工程尚未完成试运行的相关证据。
（二）承包人方面
1、在满足工程竣工验收条件时，应及时通知发包人进行竣工验收。
2、如发包人怠于验收，应再次发函要求验收，并留存好相关函件。
3、如发包人表示要在未经验收前提前接收使用工程，应要求发包人支付相应款项并出具对工程质量予以认可且承包人免于承担后续工程质量问题的免责承诺声明。
4、如发包人擅自使用工程，应收集和保留相关证据，并按照合同约定及时提交竣工资料、结算资料，催促发包人进行结算并支付工程款。
5、对于需要进行试运行或调试的工程项目，应留存试运行期间的数据资料，并关注试运行期间是否已超出合理必要的期限。
五、总结
发包人擅自使用未经竣工验收的工程，不仅可能导致工程质量问题的责任归属复杂化，还可能引发工程款结算的纠纷，甚至使发包人面临行政处罚的法律风险。
作为专业的法律服务提供者，我们强烈建议发包人在任何情况下都应严格遵守法律法规和合同约定，确保工程在通过合法竣工验收后再行使用。这不仅是对自身权益的保护，也是对建筑市场秩序的维护。
同时，也提醒承包人，在面对发包人可能存在的擅自使用行为时，应及时采取法律手段维护自身权益，包括但不限于提交竣工验收资料、催告验收、保留证据等。必要时，可寻求律所的专业帮助，通过法律途径解决纠纷。
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