吕德文
作者简介
吕德文（1981—），福建武平人，武汉大学社会学院教授、博士生导师，主要研究方向：政治社会学和中国农村治理。
陈瑞燕（1996—），女，河南信阳人，武汉大学社会学院博士生，主要研究方向：乡村治理。
摘要：21世纪以来我国村级治理逐渐朝着服务型治理范式转型。服务型治理在实践上表现为村级治理事务以公共服务为主导，服务型村级组织建立以及柔性化治理方式的形成，其运行结构体现为资源供给上的国家支持、组织职能上的科层分工、法理型权威的权力运行。服务型治理推进了现代基本公共服务体系的有序落地，但是在这过程中也出现了服务泛化、治理低效等意外后果。继续推进服务型村级治理的构建与完善，依然要坚持群众路线，建立集约、高效的乡村治理体系。
关键词：村级治理；农村基本公共服务；资源下乡；服务型治理
一、问题提出
近年来，全国各地农村的治理范式发生巨大变化，出现很多新现象。例如，各地在行政村全覆盖建立了党群服务中心，建立健全了公共基础设施，村干部实行坐班制，在便民服务大厅接待群众与提供服务；村干部中女性干部越来越多，一些村庄两委成员中女性干部甚至超过半数；村干部频繁提到“我们不是领导不是官，我们是在村里搞服务的”，“面对老百姓要放低姿态，要有爱心、耐心，更要能忍”。相较20世纪末农村税费改革前，当前村级治理的服务化倾向非常明显。
“治理”是实践性极强的工作，其随着时空条件的变化而变化。在不同区域、不同历史时期，乡村治理实践也不尽相同。一方面，乡村治理嵌入国家建设进程，国家性质、国家能力以及国家发展阶段的差异，会形塑出不同的乡村治理实践；另一方面，乡村治理嵌入特定的乡村社会结构，乡村社会结构的差异、乡村社会变迁的速度，也会形塑不同的乡村治理实践。21世纪以来，农村基层治理面临两个方面的巨大变化。一是国家在农村的政策变化，自2006年农业税全面取消以来，我国总体进入以工促农、以城带乡的新发展阶段，大量惠农资源下乡，国家以更为积极的姿态介入乡村建设事业，打破以往乡村社会自主建设和公共服务自主供给的状态。二是乡村社会自身的变化，自中国加入世界贸易组织以来，市场经济加速发展，城市化水平快速提高，这意味着乡村人财物大量向城市转移，农村的经济社会基础和人口结构等都发生了巨大变化。这两重变化使得当前村级治理面对的时空环境与上世纪末大为不同，农村基层治理形势发生较大变迁。
学界对于21世纪村级治理转型的研究较为丰富，主要分为两种路径。一是基于治理主体转型的讨论路径。人民公社体制解体后，村民自治制度逐步被确立为我国农村的基本政治制度，“乡政村治”便成为乡村治理的基本格局。近年来村干部呈现职业化趋势，行政科层逐渐取代村社自治，成为村级治理的主导逻辑，村级治理发生行政化转型。也有学者不同意村级治理行政化转型的判断，而是认为在政府加大民生服务下乡力度下，基层行政等多元主体参与村级治理能够减轻村两委负担。农村税费改革后，乡政与村治二元主体并存的局面转为多元化治理主体的村治模式。二是基于治理手段转型的讨论路径。徐勇曾用“力治”描述改革开放后中国农村基层社会的治理样态。到２０世纪末由于乡村两级税费收取、计划生育等治理任务愈发难以完成，乡村的社会基础也发生改变，治理手段较为刚性。但新世纪以来村干部在乡村社会治理中逐渐放弃“力治”而选择“柔治”的行为策略。充满人文关怀的柔治或者软治理更为适应转型后的乡村社会，有助于满足农村社会的物质、精神、文化等综合治理需求。
既有研究为本文思考村级治理转型问题带来较大启发，然而该议题仍需深化，即需从整体层面对村级治理转型面貌进行概括提炼。基于全国多地农村调研经验，当前农村基层治理从治理内容、主体以及手段层面都发生了服务化转型，“服务型村级治理”体制已然形成。21世纪以来，随着持续推进服务型政府建设，大力推进民生服务资源下乡，在农村建立健全基本公共服务体系，以满足农村居民的公共服务需求，这是服务型村级治理形成的重要政治背景。有部分学者在研究中提到农村税费改革后，村级组织发生了从管理到服务的转型，“以服务为重心”是基层治理的走向，但缺少理论建构过程和深入的经验分析。
“服务”一词在国家治理视域中有诸多理论渊源，本文在建构“服务型村级治理”这一概念时，主要借鉴了三重理论资源。一是２１世纪初国内学者基于中国当时经济社会体制变革所构建的服务型政府目标，其包括政府治理理念从管制到服务的理念变革，政府职能结构重心向公共服务调整；二是中国共产党治理传统中为人民服务的执政理念规定了中国干部和群众之间的服务型关系；三是西方新公共服务理论所提出的提供公共利益和公共服务是政府主要责任的理念，其认为这是公民应当享有的权利，政府应当积极主动提供公共服务而不仅仅是“掌舵”，同时在公共服务供给模式上强调多元主体民主参与。据此，本文认为“服务型村级治理”的内涵主要包括三重：一是标准化的公共服务内容，即农村基本公共服务体系的建成，这决定了当前农民通过村级组织能够获得什么样的公共服务，也成为村级治理的主要工作；二是体系化的公共服务供给方式，即农村基层组织的变革，村级以何种方式落实国家公共服务，农民如何通过村级组织获取公共服务资源；三是村干部服务态度和服务意识的塑造，即村级治理中村干部工作的方式方法得以转变，服务式的干群关系形成。
二、服务型村级治理的实践图景
2006年农业税全面取消后，政府逐渐加大对农村地区的资源投入，国家越来越强调变管理为服务，在全国推行农村社区建设，建立服务型村级组织。此外，农村人财物不断向城市转移，乡村社会资本流失，社会关系愈发简单。这些都极大改变了村庄治理的过程和逻辑，呈现了从治理事务、治理组织以及治理手段从管理到服务的转变。
（一）以公共服务事务为主导的村治内容
治理事务变化是公共服务下乡后村级治理转型的首要表现，为村民提供具体而标准的公共服务成为村级治理的常规工作。以湖北宜昌市G村为例，由村级组织提供或代办的公共服务事项清单几乎涵盖了全部村级治理事务。
一方面，政府逐渐承担了所有农村公共建设和公共服务供给责任，农户或者村庄的生产生活需求基本都纳入政府的服务范围，例如基本医疗、社会救助、乡村公共建设、农业基础设施、文化卫生服务等。村级组织的主要任务是，配合政府将这些公共服务惠及千家万户。另一方面，村级组织的资源分配权收缩，资源分配的事务，如宅基地审批、低保五保认定等，审核管理权上移至乡镇政府，行政村只发挥协办的功能。随着乡村人口不断流失，农村矛盾纠纷事件也不断减少，村级自治性事务越来越少。如此，村级治理的常规工作是协办行政事务，服务性事务成为村级治理中的主导事务。
（二）以服务型组织构建为核心的主体力量
党的十八大以来，各地持续加强基层服务型党组织建设。当前，服务型村级组织的雏形基本形成，工作阵地建设得到了加强，干部队伍更替基本完成，村级组织形成科层分工。
一是工作阵地建设的现代化改造。与过去普遍存在的村部建设简陋情况不同，近年来，全国农村普遍进行了以党群服务中心建设为核心的工作阵地改造工作，各地农村普遍修建了办公楼，内外陈设焕然一新，党群服务中心是村两委成员办公的地方，也是村级治理工作的空间物质载体。从硬件设施上，党群服务中心经过翻修或重建之后，大都由平房变楼房，村委会办公面积大为增加，办公设施也焕然一新。从功能分区上，村委会大楼内部划分了明确的功能区。如分窗口的便民服务大厅、配备了电脑和打印机等现代化办公设备的办公室、标准会议室、党群活动室等。另设有群众文娱活动空间，如乡村书屋、老年人休息室、乡村大舞台、文化广场、体育广场等。
二是干部更替的科学化。村干部更替是观测村级治理形式变换的重要视角，村干部年轻化、高知化、女性村干部增多以及聘用人员增加是近年来村干部队伍的突出变化。以湖北宜昌市G村村干部队伍为例，其中村两委成员87%以上为80后，62%以上为女性村干部，学历均在专科以上，并配有2名聘用后备干部。村干部年轻化、高知化均是为了满足当前村级电子化办公需要。一方面，大量公共服务清单入网入系统，如新农合、新农保都需要网络缴费办理登记，扶贫查询信息更新需要登录全国扶贫开发信息系统，而财务报账也有专门的电子财务系统。另一方面，各类工作需要存档留痕制作台账，均需要依托电脑、打印机等现代设备完成。也正是因为电子化办公的服务型事务越来越多，因此有一定文化程度的女性干部便更能胜任办公室工作，而矛盾纠纷事件、项目建设等较为繁杂的群众工作当前仍较多由懂得党的群众路线、熟悉三农政策的干部担当。
三是组织分工的规范化。《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律法规确立了由村民自治组织集体管理、全面负责村庄事务的治理模式，村干部内部只有相对松散的职务分工。长期以来，不少村级组织采取的是“出门一把抓，进门再分家”的就近包片治理方式，村干部主要以地域而非事务为职责划分标准。然而，近年来各地村级组织愈发呈现出精细的科层分工结构。横向上，村干部按照村级事务类型进行了明确的职责分工，全体村干部根据重点工作进行细致分工，一般包含村级财务、综治调解、妇女计生、民政、人社、村集体经济、党建、扶贫等事务岗位，不同地区农村有细微差异，但基本大同小异。纵向上，村级组织形成以村支部书记为中心的层级结构。其中核心层是村书记和主任（现已普遍实行一肩挑，书记主任为一人），主持村庄全面工作，负责村庄重大决策规划和发展方向，拥有对其他村干部的领导权，同时“接上对下”，负责与乡镇政府的对接配合工作。中间层则是专业化分工的村两委干部，负责与上级党委政府相应条线部门对接常规工作，日常各自独立负责分管的工作任务，遇到难以解决的分管工作便移交给村书记，由其调动其他村干部协同处理。外层则由后备干部、聘用干部或返聘老干部组成，其中后备干部、聘用干部往往比较年轻，主要协助村干部完成文字表格等各类材料性工作，返聘老干部则是利用他们的威望和丰富的工作经验协助做群众工作。传统以人或事件为中心的村务分工往往具有突发性、偶然性和不确定性，因而越来越无法适应当前标准化公共服务下沉与供给过程中的村级治理场域。因此，这样的三层权力结构形成了以事务为中心的服务型分工布局，从而更好适应当前的乡村治理情境。
（三）柔性治理转型
柔性治理是伴随新公共服务理论而出现的新型治理方式。２０世纪末，“力治”是农村盛行的治理方式，即村干部依靠个人能力、权力和影响力开展治理工作。然而近年来村级治理中干部工作方式普遍发生了从“力治”到“柔治”的转型，表现在干部服务意识的树立、服务效率提高以及权力使用规范化。
首先，村干部服务意识渐趋增强，他们更倾向以柔性方式开展工作。实地调研中，村干部常常把“我们就是搞服务的”挂在嘴边，“村干部在村民面前没有权威”“跟村民说话声音不能提太高，不然会被说摆谱”。过去，村干部在调解矛盾纠纷工作时，往往先“各打五十大板”，然后再辨是非讲道理；而现在村干部则是先安抚双方情绪，再分开慢慢做工作讲道理。柔性治理方式转型还突出表现为村干部队伍中女性干部的增多。在实地调研的村庄中，女性村干部比例较以往都大幅提升。因女性在处理村务时往往更为细致、更善于理解和包容，因此女性村干部数量的增加既契合了服务主导的需要，同时也加速了治理方式的柔性化转型。
其次，村干部为民服务的工作效率不断提高。这主要源于12345政务服务热线、网格化治理等治理技术嵌入乡村社会，面对村民提出的即时性诉求，村干部必须紧急回应和及时行动，否则在群众满意度评价上便不达标。这不仅要求村干部提高服务意识，而且也鞭策干部提高服务效率，消除了村干部利用职权拖延、怠政的空间。
最后，干部权力使用日趋规范化。一方面，当前村级治理工作中大事小事均需公开化，“四议两公开”成为村级议事的正式制度，村民监督委员会也成为村级治理中的“第三委”，村级内部监督制度更加多元。另一方面，自上而下的行政监督也愈发普遍，“明察暗访”和各类工作检查、扫黑除恶以及小微腐败治理等工作，使得村干部的权力行使受到多方制约，也进一步规范了村级事务的治理。
三、服务型村级治理的运行逻辑
服务型村级治理的形成具有历史必然性，也是建设服务型政府的要义所在。资源、组织、权威结构是村级治理运行的三大要素与基础，决定着村级治理实践与逻辑。21世纪服务型村级治理的运行，表现为在资源结构上对国家资源的依靠，组织结构上的正式科层分工以及法理型权威支撑下的权力运行。
（一）国家资源下乡与乡村服务建设
治理资源是村级组织开展公益事业和承担公共服务的基础。自农村人民公社制度解体后，农民享受的基本公共服务在村民自治范畴内由农民自行筹集资金解决，政府财政在农村公共服务供给中基本是缺位的。在此阶段，乡村两级以“三提五统”、投工投劳以及“制度外财政”等方式向农户摊派以筹集公共资源，用以回应农民公共性的生产生活需求，例如乡村道路建设、农田水利维护，并兼顾支付村干部工资和办公经费等。同时，村干部还要完成计划生育、征收税费等刚性任务。因此税费改革前村级治理资源比较稀缺且以社会自给为主。村干部面对治理资源稀缺但治理任务繁重的局面，加之治理方式缺乏弹性，便只能优先满足农民最基本的生产生活需求，而村庄公共建设则推进缓慢，村庄社会救助、精神文化建设等公共服务需求更难涉及。农村税费改革以后，国家不再从农村提取资源。相反伴随新农村建设、乡村振兴等国家战略的实施，国家不断向农村大量输入各类治理资源。伴随大量国家资源下乡支援乡村建设，农村公共基础设施建设得到迅速改善，农村基本公共服务体系也逐步健全完善，而村干部的主要工作也变成配合、协调国家资源落地，为农民提供各项基本公共服务。如此，农村基本公共服务逐渐成为新世纪村级治理的主要工作。此外，由于村级治理资源主要由国家供给，国家和地方政府在村庄发展建设和公共治理中的话语权不断提高，因此国家也要求村级组织规范化使用治理资源，改进村干部工作作风，避免其滥用职权或无序支配资源，这也成为村级治理服务化转型的基础。
（二）科层式的村级组织与柔性治理方式
自农村实行村民自治制度后，村级组织较长时间内维持着简约扁平化的结构，村委会采取集体管理、全面负责的治理架构。随着国家资源的持续注入和社会的不断发展，当前村级组织无论是工作环境，还是工作方法都较以往大为不同，在组织建设过程中愈发强调科层化与正规化，科层式分工成为当前服务型村级治理运行的组织基础。科层组织的特点是专业化、等级化、非人格化以及照章办事。当村级治理以科层式分工为组织基础时，其运行会呈现出如下特点：一是以公共服务事务为中心形成了具体到人的专业化分工，要求村干部掌握对应条线的专业知识；二是村干部在村务工作中遵循制度章程，最大程度降低人为因素对治理过程的干扰；三是主职干部成为村级治理的权力核心，尤其是村党组织书记与村委会主任一肩挑制度更加强化了村书记集中领导的权力，与其他干部形成领导与被领导的关系。因此高学历且掌握专业技能知识的年轻人便逐渐代替传统擅长关系治理的老干部，同时女性由于更加细致、耐心的性格特征更容易被吸收进村级组织，这些年轻的女干部也具备现代化的职业精神，遵循规章制度和程序来处理村务。在科层式的组织结构下，当前的村级治理一定程度上限制了个人因素的影响，避免个人意志凌驾于公共意志，且治理过程也更为柔性。
（三）法理型权威与村级治理规范化
“权威”是权力的合法性基础，韦伯曾提出权威的三个理想类型：传统权威、卡里斯马权威和法理权威。传统权威作为一种社会性权威，在相当长时间内是乡土社会治理权力运行的主要基础，长老统治是乡村治理的主要图景。在人民公社时期，国家在农村实施政社合一的管理体制，传统乡村社会权力结构被改造。改革开放后随着人民公社制度解体，国家对乡村社会的直接管控逐步退减，传统长老权威得到一定程度复兴。在村民自治制度下，熟人村落的传统文化习俗与规范是村级治理权力可以依赖的重要基础，因此具有社会性权威的农民精英更易被推选为村干部。
近些年随着中国工业化、城市化快速推进，乡村人财物向城市转移，村级治理的熟人社会基础逐步瓦解，传统权威难以支撑村级治理权力的运行。一方面，兼具权力、声望、经济资本的村庄精英纷纷流向城市，村干部队伍的基础结构发生变化；另一方面，不断在城乡流动的农民愈发受到城市文化的洗礼，不再遵循乡土社会的行事准则。当前村干部的社会性权威愈发弱化，而基于服务型村级治理的需求，村干部开始寻求法理型权威的支持。首先，1982年宪法以国家根本大法的形式肯定了村民委员会的法律地位，村干部经由民主程序选举产生。1998年伴随《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布，村民自治制度经过几十年运行，成为服务型村级治理权力的主要依据。其次，服务型村级治理依赖各类正式规章制度展开日常工作，诸如村干部依照“四议两公开”制度对各项村务进行民主协商与决策，由村务监督委员会对村级财务资源使用情况进行监督，制定正式的村规民约来规范村民行为等。由此可见，以法理型权威为权力运行基础的服务型村级治理，依据正式的条文、制度而非人格使得村庄治理愈发规范。
四、服务型村级治理的绩效及其意外后果
村级治理从管理到服务的转型，是村庄社会基础变化和服务型政府建设共同推动的结果，政治效用和社会效能都很明显。一是稳定了农村基本生产生活秩序。在城市化和市场经济背景下，农民在城乡之间大规模流动，乡村社会一度空心化程度较严重。而以国家资源注入为主导的服务型村级治理，保证了流动社会下农村基本生产生活秩序，为农民提供了返乡退路。二是保障了农村基本公共服务有效落地。行政村作为基本公共服务供给的基本单元，其基础设施建设愈发健全完善，城乡社区基本公共服务一体化程度不断提高，千万农民获得公平享受国家基本公共服务的机会。三是提升了村级治理规范化水平。当前各地村干部服务意识增强，通过各类制度设计和技术手段，村级权力被关进制度的“笼子”，农村黑恶势力、村霸等现象不断减少，村级治理的规范化水平越来越高。
然而，服务型村级治理也出现了服务泛化和治理效能不足等问题。村民自治制度作为中国农村的基本治理制度，其核心是建立以群众自我管理、自我教育、自我服务、自我监督为基础的简约高效的乡村治理体系。然而在服务型村级治理快速推进过程中，由于过度强调服务的提供而忽视组织群众、动员群众，导致公共服务资源持续投入但未能同步增加群众自治能力和村级治理效能。
这种服务泛化与治理效能的不足在实践中一是表现为村级组织服务责任的泛化。当前许多地方村级组织在回应群众诉求、提供服务时超越了责任边界，出现村干部变成“保姆”的现象。这是由于一方面村级治理过程中因过度关照少数特殊群体利益，村干部耗费了大量的时间精力和治理资源，这不仅使得这些少数群体养成等靠要的“懒汉”习惯，而且也会引发其他农民的效仿学习，最终诱发村级高效治理难以实现。另一方面，服务供给过程中农民和干部责任严重不对等，“干部干，农民看”成为一些基层现实存在的现象。［2５］由于村级治理过程中过度强调基层组织的服务性，那些原本应当发动群众参与的村庄公共事务治理被村干部所代替，农民不但不参与反而在治理效果不明显的时候“看笑话”。
二是部分村级公共服务资源出现空转。国家投入在乡村的公共服务资源在某些地方并没有得到充分利用，甚至出现了闲置、摆设现象。如调研发现许多地方农村的乡村书屋、文化礼堂、居家养老服务设施等都处于闲置状态，农民极少使用，其更多用来应付上级领导的检查，部分公共文化服务供给，例如送戏下乡，农民参与积极性也较低。此外，随着坐班制度的确立，村干部成为每天坐班的职业干部，但实际每天到村部办理事务的农民寥寥无几，值班干部大部分时间消耗在填报各种数据里，这在一定程度上加重了基层形式主义。公共服务资源的下乡并没有有效增进服务效能，反而一定程度上导致了公共资源的浪费，甚至部分村庄出于标准要求，需要配套资金建设公共服务设施而产生村级负债，反而形成村级治理的制度负担。
服务型村级治理之所以会出现服务责任泛化、治理效能不足等意外后果，一方面是由于在抽象“服务”理念的引导下，混淆了“服务”和“公共服务”的差异，忽视了服务的公共性，模糊了公共服务的边界，导致一些谋利者裹挟了公共利益，利用制度漏洞实现了私利化诉求。比如，一些地方由于重视群众满意度，对村级组织的服务效果进行考核排名，导致少数人通过反复投诉获取利益。另一方面则是服务型政府建设强化了政府“大包大揽”的特征，一些行政目标远远超出群众的实际服务需求，公共服务供给中行政意志一定程度上代替了群众的需求表达，从而出现供需错位的现象。比如，在数字乡村建设已经取得巨大成效、农民知识获得和娱乐渠道不断丰富的情况下，农民对农家书屋、远程教育、送戏下乡等公共服务的需求并不大，这使得公共服务的效能不断降低。
从国家治理能力的角度看，基层治理主要有三重境界，一是为基层群众服务，二是在为群众服务的过程中提高服务能力，三是组织基层群众自己建设自己的美好生活。［2６］而服务泛化和治理效能不足这一意外后果实际上就停留在第一重境界，不能有效把服务转化为基层治理能力，即并不是通过组织和动员群众来提供公共福利，而是用行政方式，因此这种意外后果客观上也阻碍了村民自治能力的提升。
五、结论与讨论
“全心全意为人民服务”是中国共产党的执政基础和根本政治要求，服务型政府是中国共产党领导下政府施政的重要原则。自21世纪初党和国家明确提出建设服务型政府的目标以来，国家不断推动公共服务体系和社会治理模式改革，不断增加民生支出和社会建设投入，而民生支出成为公共支出的绝对主体，中国的民生保障实现飞跃式进步。［2７］这些是２１世纪以来乡村治理的重要背景，也直接推动了村级治理的转型。不同于20世纪90年代，２１世纪以来的村级治理在内容上愈发以公共服务供给为主，在组织上愈发正规化与科层化，在方式上更为柔性规范，村级治理实现了从管理到服务的转型。而当前服务型治理体系的运行在资源上主要依赖自上而下的国家输入，在组织结构上采取正式的科层分工，权力运行的合法基础则更多依靠的是法理型权威。
自中华人民共和国成立以来，我国村级治理大致经历了三次变迁，从人民公社制度到改革开放后的村民自治制度，农村基本治理制度得以确立，且形成了“乡政村治”的乡村管理模式，然而此阶段由于村级治理资源主要来源于农民的税费汲取，因此干群关系相对紧张，农民负担沉重，直到２０世纪末村级治理逐渐陷入困境。随着国家启动农业税费改革，村级治理进入第三阶段，村民自治依然是基本的治理制度，但由于治理资源结构的变化与国家治理目标的转型，村级治理呈现出新的实践与运行模式。服务型治理便是对新世纪以来村级治理转型的总结概括，其构成理解认识当前农村基层治理出现各类现象的新范式。
从实践来看，服务型治理的形成带来了一系列治理绩效，有效稳定了农村基本生产生活秩序、保证农村基本公共服务的有效落地以及提高了村级治理的规范化水平。但同时也蕴藏着治理隐忧，伴随村级治理中过度强调“服务”建设，服务型村级治理的实际效能与资源投入逐渐失衡。凡事过犹不及，服务型村级治理的构建要平衡服务与管理的关系，在提升治理能力和治理绩效中完善服务功能，行政主导的服务建设更要遵循乡村和群众的客观需求，尤其是如何在服务型村级治理过程中提高基层治理效能，将服务转化为基层治理能力，增强群众自治能力，建立节俭、高效的乡村治理体系，是乡村治理现代化的必由之路，也是未来服务型乡村建设要强化和坚持的方向。
（责任编辑 蔡华玲）
原文刊发于《江淮论坛》2024年第4期，编发微信时有删减。
原文引用：吕德文，陈瑞燕. 服务型治理：转型期村级治理的范式转变与实践图景[J].江淮论坛，2024(4):106-112.
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