（学之智经济原创）
根据《国务院关于2023年度政府债务管理情况的报告》，截至2023年末，全国政府法定债务余额70.77万亿元；其中，国债余额30.03万亿元，地方政府法定债务余额40.74万亿元。由此可见，我国地方政府债务规模超过了中央政府债务规模，大约多了35.7%。这些是法定的显性债务，有明确的账目记录，比较清晰可见。除此之外，我国地方政府还存在大量隐性债务，这些债务不是法定债务，但是地方政府负有连带责任。算上隐性债务，地方政府债务规模就要大很多。
隐性债务具有隐蔽性，债务的发生和责任划分并不那么清晰，使得隐性债务规模难以确定。根据不同学者的研究观点，通常认为我国地方政府隐性债务规模在50万亿以上，也有观点认为超过70万亿。算上地方政府法定债务、城投债，地方政府性债务体量可能在100-120万亿之间。那么，地方政府债务大约是中央政府债务的2.5倍到3倍。
数据来源：财政部、国家统计局、学之智经济
根据国家资产负债表研究中心公布的数据，截至2024年二季度末，我国政府部门杠杆率为57.8%，低于60%，似乎并不高。其中，中央政府和地方政府杠杆率分别为24.6%、33.2%。由此可见，地方政府杠杆率显著超过了中央政府杠杆率。从历年杠杆率走势来看，地方政府杠杆率上升较为迅速。2011年一季度地方政府杠杆率为16.3%，首次超过中央政府杠杆率。此后一路上升，近14年来地方政府杠杆率上升了一倍。要知道，杠杆率等于债务除以GDP规模，这意味着地方政府债务增长速度是经济规模扩张速度的两倍。并且，以上杠杆率均是显性债务计算而得，如果算上隐性债务，地方政府的杠杆率要高很多。
总体上看，中国政府债务结构存在日益突出的结构性问题，主要表现在地方政府债务占比过大、增长过快，且隐性债务风险较重。初步计算隐性债务偿还成本，按照地方融资平台平均负债成本5-6%计算，地方政府每年需要为隐性债务支付利息超过3万亿元，占地方政府预算收入的30%以上。在过去，土地财政对隐性债务形成有力支持，债务风险不明显。近几年，受房地产下行的影响，作为重要还款来源的土地出让金收入大幅下降，使得地方财政资金吃紧，债务风险得以暴露。如果不及时出台化债方案，降低偿债压力，可能影响到部分地方政府的正常运转。
数据来源：国家资产负债表研究中心、学之智经济
中央债务和地方债务存在根本性差异
中央政府债务主要以其主权信用为基础，有显著的优势。由于主权信用通常被认为是无风险的，中央政府能够以较低的利率发行债券，从而降低了融资成本。中央政府可以根据国家宏观经济政策的需求，灵活调整债务发行规模、期限和利率等条件，以满足不同时期的资金需求。在面临经济下行压力时，中央政府可以通过增加债务规模来刺激经济增长，稳定市场预期，从而起到较好的逆周期调节作用。
地方政府债务在很大程度上依赖于土地财政，即通过土地出让收入来偿还债务。这种以土地为基础的抵押债务模式，在经济繁荣时期可能看似稳固，但一旦经济下行或房地产市场调整，土地价值下跌，就会直接导致地方政府的偿债能力下降，债务风险增加。此外，地方政府与市场主体的债务行为高度相关，也增加了系统性金融风险的可能性。
由于地方政府债务对土地市场的依赖以及市场主体债务与经济周期的紧密联系，地方政府在经济下行时期往往难以有效实施逆周期政策。相反，为了弥补财政缺口，地方政府可能会选择增加税收和非税收入，这无疑会进一步挤压实体经济，加剧经济下行压力。相比之下，中央政府由于其债务以信用为基础，不受土地市场波动的直接影响，因此能够更加灵活地运用财政政策和货币政策来应对经济周期的变化，实施有效的逆周期调节。
提升中央政府债务比重的诸多好处
优化政府债务结构刻不容缓，大方向已经非常明确，就是提升中央政府债务比重，降低地方政府债务比重。这样的做法将带来诸多好处。
第一，降低地方政府债务风险。地方政府债务风险是当前中国经济面临的重要风险之一，也是化解政府债务压力的重点领域。一方面，通过提升中央政府债务比重，可以降低地方政府债务规模，减轻其偿债压力，从而降低债务违约风险。另一方面，中央政府发行国债的融资成本显著低于地方政府融资利率，只要中央政府债务比重提升，就能够显著降低整体政府债务的融资成本。
第二，提高财政资金使用效率。中央政府在债务管理和财政资金使用方面通常具有更高的效率和更强的监管能力，通过提升中央政府债务比重，就可以更有效地利用债务资金。中央政府的权力较大，能够动用的资源也较多，对自己的统筹规划能力更强，可以更好地支持国家重大战略和基础设施建设。
第三，增强宏观政策调控能力。中央政府是财政政策的执行者，在宏观政策调控中处于支配地位。提升中央政府债务比重，意味着中央财政能够统筹更多的财政资金，将显著增强财政政策调控能力。在面临经济下行压力时，中央政府就可以通过加大财政支出来刺激经济增长，稳定市场预期。
第四，推动国债市场做大做强。提升中央政府债务比重，意味着国债发行规模的扩大，有助于国债市场的做大。国债作为金融市场的重要资产，其规模的扩大有助于推动金融市场的发展壮大，提高金融市场的稳定性和流动性。做大做强国债市场，是金融强国的必经之路。
具体做法与措施
第一，加大国债发行力度，提高国债在政府债务中的比重。国债是弥补中央财政的主要途径，也是中央政府债务融资的主要模式。国债通常具有较低的利率和较高的信用等级，通过发行国债来置换地方政府的部分债务，是降低地方政府债务比重的有效方式。这种方式既可以减轻地方政府的偿债压力，又可以扩大国债市场规模，也能够提升政府债务的透明度。
第二，优化央地财权事权，提升中央财政支出比例。财权方面，拓展地方税源，适度增强地方政府一定的税收权力，如将某些税种的征收范围或税率调整下放给地方政府，使其能够根据本地经济发展情况和财政收入状况灵活调整。事权方面，全国性共同事务、基本教育养老医疗福利、跨省的建设项目等，均应由中央财政承担，降低地方政府对这些领域的相应事权。
第三，完善转移支付制度，提高中央对地方的支持力度。这是深化财税体制改革的重要内容，也是推动地区间财力均衡、推进基本公共服务均等化和保障国家重大政策落实的重要举措。通过增加中央对地方的财政补助和转移支付等方式，提高地方政府的财政保障能力，确保其能够有效履行其基本职责，并提供优质公共服务。
第四，优化债务限额分配，限制地方政府违规举债。在债务限额分配上，应根据地方经济发展需求和财政承受能力，因地制宜地分配债务限额。对于经济发达、财政实力强的地区，可以适当增加其债务限额；对于经济欠发达、财政压力大的地区，则应适当控制其债务规模。尤其要严格管控地方隐性债务，要求存量隐性债务逐步清退，加大对违规举借隐性债务的惩处力度。
第五，建立健全政府债务管理制度，加强对地方政府债务的监管和风险防范。通过完善债务信息披露制度、加强第三方审计等方式，提高债务管理的透明度和规范性，以此起到更好的风险防范作用。在提高地方政府债务透明度的基础上，推动债务市场化改革，通过建立完善地方政府债务交易市场，降低融资成本而缓解地方债务偿还风险。
提升中央政府债务比重需要注意的几个事情
一是设定中央政府债务上限。通过设定合理的债务上限，可以确保政府在举债时保持谨慎，避免过度依赖债务来推动经济增长，从而防范财政危机。定期对中央政府债务进行评估，确保债务规模与经济发展水平、财政承受能力相匹配。建立健全债务上限管理机制，明确债务上限的设定原则、调整程序和监督机制。还应加强债务信息披露和透明度，让公众了解政府债务状况，增强市场信心。
二是防控地方政府道德风险。在化解地方政府存量债务的过程中，不能让地方政府认为过去的债务一笔勾销，显得过于轻松，否则未来还将产生违规举债冲动。这就需要建立健全地方政府债务问责机制，严格管控新增债务，对违规举债行为进行严肃处理。还应该加强市场监督和舆论监督让第三方机构和普通民众敢于指出地方各类违规举债行为。
三是优化中央财政支出结构。在经济社会发展新阶段，优化财政支出结构是未来财税体制改革的重要内容之一，并且刻不容缓。一方面，逐步减少政府对一般竞争性领域的直接投资，避免过度投资于产能过剩或低效项目。政府应更多地发挥引导和支持作用，通过产业政策、财政补贴等方式，鼓励企业和社会资本参与投资，并且放开更多国家重大项目给民营资本。另一方面，财政资金更多地用于民生领域，如教育、医疗、社保等。这些领域的投入不仅有助于提升人民群众的生活水平，还能促进社会和谐稳定。
四是货币财政政策相互协调配合。加大中央政府的国债发行规模，就不得不考虑国债融资成本。这就需要加强货币政策与财政政策的协调配合，形成政策合力，更好地发挥宏观调控作用。一方面，通过货币政策引导市场利率下行，不但可以降低实体企业融资成本，也有助于降低中央政府发行国债的融资成本。另一方面，央行需要加大在二级市场的国债买卖规模，促进国债市场做大做强，同时维持市场流动性合理充裕。
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