新书丨董杨：《基于公共责任视角的政府购买公共服务绩效评估研究》|基于公共责任视角的政府购买公共服务绩效评估研究|董杨

公共责任是对政府购买公共服务绩效的一种回应

近几十年来，绩效的概念已成为公共管理改革的核心议题，这一现象也反映出效率和管理的价值在逐渐走向融合。就目前来看，绩效的概念既包含了效率也包含了管理。在这一时期，公共部门与管理者的行为评估标准既涉及效率，也涵盖了管理的产出结果。公共部门与管理者不仅需要完成绩效指标，少花钱多办事，同时还需要承担对项目绩效的结果进行解释与回应的责任。在过去的一段时间里，与绩效概念相关的政府改革实施频度最高、涉及范围最广。绩效工资、全面质量管理、战略规划、政府购买服务等公共部门改革均瞄准了灵活性、去中心化，以及提高绩效这一终极目标。这些改革的前提假设几乎一样，即能够通过巩固绩效的方式来管理系统。

人们对政府购买公共服务褒贬不一，有人认为政府购买公共服务就像拆除炸弹，必须审慎对待，因为错误的决定会导致危险的后果。政府购买公共服务的成效究竟如何，这引发了人们对政府购买公共服务绩效评估的关注。基于大量理论与实践分析，人们认为，采用政府购买公共服务的初衷多与经济、效率等因素相关。在此基础上，探究政府购买公共服务绩效评估的讨论大多围绕着财政、经济、效率等因素展开。很多学者将政府购买公共服务的绩效评估等同于对公共服务的绩效评估，仅采纳了投入—产出等经济类指标。

然而，实际上，政府购买公共服务不仅是一种经济行为，更是一种政治行为。政府购买公共服务绩效评估是一项十分复杂的任务，不仅要关注政府购买公共服务的经济性、效率等，更加不能忽视政府购买公共服务的公正、平等、回应性等价值体现。而 “公共责任” 被看作许多广泛的政治价值的代名词，例如善政、透明度、公平、民主、响应能力、责任感和诚信。因此，从公共责任视角，展开对政府购买公共服务绩效评估的分析具有重要的理论价值。公共责任被理解为对政府购买公共服务绩效评估的回应,公共责任不仅包括财务责任和公平责任，也包括绩效责任。公共责任视角下对政府购买公共服务绩效评估的研究到底有多重要？

首先，它有利于探索政府购买公共服务绩效评估理论体系。“新公共管理” 是一系列创造性改革的通用标签，对于政府购买公共服务绩效评估也不例外，其最显著的特征是将市场机制引入政治领域。具体而言，这意味着：在官僚体制中引入竞争，提高效率；在政治和行政关系中引入经济学的市场分析模式，如公共选择、协议契约、交易成本和委托—代理理论；引入并广泛运用竞争、基于绩效的合同承包；等等。政府购买公共服务绩效评估显然属于新公共管理的主流，体现了新公共管理的上述所有特征。然而，目前政府购买公共服务绩效评估体系尚未构建完善，程序有待进一步规范，相关理论研究也较为薄弱，这就客观上要求从公共责任视角，尽快加强政府购买公共服务绩效评估基本理论的研究，构建公共责任视角下的政府购买公共服务绩效评估理论体系。

其次，它有利于构建政府购买公共服务绩效评估责任机制。公共部门改革的一个重要原因在于社会甚至政府自身认识到，在传统行政模式下存在责任机制的失灵。管理模式取向的改革导致了责任体系的重大变革。从公共责任的视角考虑绩效评估问题则体现了在公共服务供给过程中对传统责任形式的改进。在此基础上形成的政府购买公共服务绩效评估责任机制，是政府购买公共服务绩效评估各构成要素相互联系、相互作用的模式，是政府购买公共服务绩效评估的一种基本的制度安排。

本书将要探讨的核心问题主要有两个。第一个问题集中于经验层面的探讨，即如何有效地对政府购买公共服务项目的绩效进行评估？把该问题进一步细化，可以分为：什么是绩效评估指标？有哪些绩效指标？它们在政府购买公共服务中是怎么运用的？实践中政府购买公共服务绩效评估面临着哪些困境？如何构建有效的政府购买公共服务绩效评估体系？第二个问题集中于理论层面的探讨，即公共责任何以成为政府购买公共服务绩效评估的回应？对该问题的回答，主要是基于对政府购买公共服务活动涉及的理论基础、公共部门活动以及公共责任三个方面绩效评估维度的判断，为公共责任视角下政府购买公共服务绩效评估提供一个理论分析框架。把这一问题具体化，就是在梳理多维度多层次的公共责任理论基础上，提出一个公共责任的分析框架。政府购买公共服务绩效评估的研究框架至少包含行政、法律、专业、政治、道德责任五个维度，而贯穿这些维度的一个共同且关键的线索是公共责任。绩效评估的各个方面，都致力于回答这样一个问题：政府购买公共服务在多大程度上增强或降低了公共责任？在理论方面探讨的问题不是政府购买公共服务是否需要进行绩效评估，而是如何更有效地在政府购买公共服务中实施绩效评估系统，如何确定绩效评估的内容与指标，如何确保绩效评估有效地用于公共责任机制建设并改进绩效。

（本文节选自《基于公共责任视角的政府购买公共服务绩效评估研究》一书，有删改）