01
裁判要旨
从1982年2月13日起在村镇，任何组织和个人进行各项建设，必须取得有权机关批准，否则即违法。关于柯某提出涉案建筑于1985年建成使用，适用《城乡规划法》违反法无溯及既往原则的问题。《中华人民共和国行政处罚法》规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。全国人大法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发〔2012〕20号）认为，“违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《中华人民共和国行政处罚法》规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。”可见，对于非法占用土地、违反规划许可等违法建设的建筑物，并不因其存续时间长就认可其合法。
02
原案例
中华人民共和国最高人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
(2019)最高法行赔申493号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。
法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。
委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。
委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。
法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。
委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。
委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。
法定代表人：汪燕民，该公司董事长。
委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。
委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。
原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。
法定代表人：智西巍，该公司董事长。
委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。
再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。
天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。
本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。
综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申请。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）柯茂利，男，1947年2月1日出生，汉族，农民，住柳州市鱼峰区。委托诉讼代理人赵丽丽，委托诉讼代理人贾新颖。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）柳州市鱼峰区城市管理行政执法局，住所地：柳州市鱼峰区柳石路147号。法定代表人于伟，局长。
再审申请人柯茂利因其诉柳州市鱼峰区城市管理行政执法局（以下简称鱼峰区执法局）规划行政处罚一案，不服柳州市中级人民法院（2020）桂02行终12号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
再审申请人柯茂利申请再审称：2019年7月22日，鱼峰区执法局作出柳城管鱼峰责拆决字（2019）第80085号《责令限期拆除决定书》(以下简称第80085号限期拆除决定)，认定申请人未取得建设工程规划许可证即建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定，责令申请人限期拆除房屋。该处罚认定事实不清、适用法律错误，应予撤销。理由：1.涉案房屋建于1981年-1985年间，当时没有法律规定农村建房需要取得建设工程规划许可证。而申请人提供的1988年宅基地使用证、1995年柳州市郊区建筑执照、2000年集体土地建设用地使用证均证明涉案建筑是包括在上述三本书证当中，说明该建筑已获得有效审批，属合法建筑。2.涉案房屋于1985年建成，现行的《城乡规划法》系2008年开始施行。鱼峰区执法局适用该法作出限期拆除决定违反了法不溯及既往的原则。3.鱼峰区执法局在调查过程及作出处罚决定后的送达方式违法，已对申请人的权利产生实质影响，原审法院应撤销鱼峰区执法局作出的限期拆除决定，而不是依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定仅确认该行政处罚违法。请求再审撤销一审、二审判决，改判撤销第80085号限期拆除决定。
被申请人鱼峰区执法局未提交书面答辩意见。
本院经审查认为：关于柯茂利建设涉案建筑物是否合法的问题。1982年2月13日施行的国务院《村镇建房用地管理条例》第五条第一款规定：“在村镇内，个人建房和社队企业、事业单位建设用地，都应按照本条例的规定，办理申请、审查、批准的手续。任何机关、企业、事业单位和个人不准擅自占地建房、进行建设或越权批准占用土地。”1983年6月4日施行的《城镇个人建造住宅管理办法》第三条第二款规定：“城镇个人建造住宅，须由建造人所在单位或所在地居民委员会开具证明，向所在地房地产管理机关提出申请，经审核同意后，才准建造住宅。”第六条第二款规定“城镇个人建造住宅，必须经城市规划管理机关审查批准，发给建设许可证后，方可施工。”1984年1月5日施行的《城市规划条例》第三十一条规定：“任何组织和个人在城市规划区内进行各项建设，需要使用属于国家所有的土地或者征用属于集体所有的土地，都必须持经国家规定程序批准的建设计划、设计任务书或者其他有关证明文件，向城市规划主管部门提出建设用地的申请。申请建设用地的组织和个人，经城市规划主管部门审查批准其用地位置、用地面积和范围，并划拨土地，发给建设用地许可证后，方可使用土地。”第三十二条规定：“任何组织和个人在城市规划区内需要临时使用国家所有的土地或者征用集体所有的土地，必须向城市规划主管部门提出临时使用土地的申请，经审查批准，发给临时用地许可证后，方可使用土地。临时使用土地的期限，一般不得超过两年。”1987年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条第一款规定：“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。”1990年4月1日施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定：“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”据此可知，从1982年2月13日起在村镇，任何组织和个人进行各项建设，必须取得有权机关批准，否则即违法。本案中，柯茂利没有提供已获批准建设涉案房屋的手续，其提供的1988年宅基地使用证、1995年柳州市郊区建筑执照、2000年集体土地建设用地使用证登记内容与涉案建筑物不相符。柯茂利关于涉案建筑包括在上述三本书证当中的理由不能成立。因此，鱼峰区执法局认定柯茂利违法建设房屋的行为有事实和法律依据。
关于柯茂利提出涉案建筑于1985年建成使用，适用《城乡规划法》违反法无溯及既往原则的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。全国人大法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发〔2012〕20号）认为，“违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。”可见，对于非法占用土地、违反规划许可等违法建设的建筑物，并不因其存续时间长就认可其合法。如前所述，柯茂利建设涉案房屋的事实违反当时的法律法规规定，该违法行为处于继续状态，给予处罚未超过追诉时效，但根据程序从新、实体从旧的处罚原则，适用当时的法律法规规定给予处罚更为合适。但是，按照当时法律法规规定，其处罚结果也是拆除违法建筑并退出侵占的土地，适用2008年1月1日起施行的《城乡规划法》进行处罚，并没有加重对柯茂利违法建设行为的处罚，没有再审本案的必要。
此外，原一审判决查明鱼峰区执法局采取留置送达方式存在程序轻微违法。但从柯茂利已到鱼峰区执法局处提交相关材料及在法定期限内向法院起诉可知，送达程序轻微违法未对柯茂利依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利产生实质损害，原审判决确认鱼峰区执法局作出的第80085号限期拆除决定违法并无不当。
综上所述，柯茂利的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回柯茂利的再审申请。
来源：中华人民共和国最高人民法院（2020）桂行申106号行政裁定书
热门跟贴