杨瑞龙中国人民大学国家一级教授、经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛（CMF）联合创始人、联席主席
以下观点整理自杨瑞龙在CMF宏观经济热点问题研讨会（第93期）上的发言
本文字数：3999字
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一、构建“国民共进”的发展新格局
充分肯定民营经济在稳定增长、促进创新、增加就业、改善民生、增加税收等方面所发挥的作用已取得了共识。中央的定位是“民营经济是社会主义市场经济的重要组成部分，是推动中国式现代化的生力军”。
近年来，中央密集出台了一系列鼓励民营经济发展的文件。2023年7月14日中共中央国务院颁布了“31条”措施，国家发展和改革委员会等8部门颁布了的“28条”举措。今年制定了中国首部关于民营经济发展的基础性法律——民营经济促进法， 体现了中央政府支持民营经济发展的坚定决心。这些政策和法律所体现的基本原则是促进“两个健康”，即非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长，国家坚持平等对待、公平竞争、同等保护、共同发展原则，促进民营经济的发展壮大。
当前面临的主要挑战是政策的落地实施，需要采取及时有效的措施来打破民营经济发展中的障碍，如所谓的“玻璃门”、“旋转门”、“弹簧门”、“天花板”等。其中一个重要的途径是妥善处理国有企业与民营企业的关系，进一步拓展民营经济的发展空间。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》指出，构建高水平社会主义市场经济体制必须坚持“两个毫不动摇”，既不能“民进国退”，必须“毫不动摇巩固和发展公有制经济”；也不能“国进民退”，必须“毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”，而是应该构建一个“国民共进”的微观基础，即国有经济与民营经济共同发展的制度基础，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，促进各种所有制经济优势互补、共同发展。在实践中，支持国有经济发展比较理直气壮，鼓励民营经济发展则显得政策落地有些不够。未来需要按照构建高水平社会主义市场经济体制的要求，深化国资国企改革，教育部拓展民营经济的发展空间。
二、深化国企国资改革，进一步拓展民营经济的发展空间
促进民营经济发展不仅需要优化环境，而且需要进一步拓展发展空间，确保促进民营经济发展的政策法令得到有效落实。为此需要深化国资国企改革，实现国有经济布局优化，为民营经济创造更好的发展空间。以下为四点具体建议。
第一，推进国企分类改革，构建国有经济与民营经济共同发展的微观基础。
民营经济发展不仅需要环境，而且需要空间。通过国企分类改革有助于推动国有经济布局优化，为民营经济发展创造必要的空间。国有经济布局优化意味着国有经济不能布局过窄，过窄不利于巩固发展公有制经济，但也不能布局过宽，过宽有可能挤压民营经济的发展空间。
1995年我率先在理论上论证国有企业实施分类改革的必要性及路径，即按照行业和产品两个维度来实施分类改革，提供公共产品的机构或企业实行国有国营模式，自然垄断型企业实行国有国控模式，竞争性国有企业完全走向市场。党的二十届三中全会进一步确立了国有经济布局优化的原则，即强调了国有资本“三集中”原则：推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中，这“三个集中”说明了未来国有经济有进有所为的领域和方向。
“三集中”领域之外就是是一般的竞争性领域，对于哪些无关国计民生或战略性且效益差、竞争力弱的竞争性国有企业原则上应有所不为、有退。我认为，竞争性领域国企改革可以遵循竞争中性原则，即国家在竞争性领域贯彻平等对待（equal treatment）、透明度管理（transparency directive）和政府补贴控制（government subsidy control）原则，取消所有制歧视，国有经济和民营经济平等竞争、优胜劣汰。需要注意的是，国有企业因其垄断地位具有市场支配力优势和融资优势，如果垄断企业凭借这两大优势进入竞争性领域就有可能产生不平等竞争问题，所以除非明确实施竞争中性政策，否则对垄断性国有企业进入竞争领域要有所控制，避免与“民”争利。在竞争领域创造出公平竞争的环境，民营经济的发展空间才有可能拓展。
第二，垄断行业的竞争性环节向民营资本公平开放。
从总体上说，自然垄断型国有企业应该实施国有国控模式，但并非是处于该行业的所有国有企业都需要国有资本处于控制地位。因为垄断行业是一个长长的产业链，既有上游或中游的垄断性环节，也包含下游的竞争性环节。以电力行业为例，电网属于垄断性环节，配电既有垄断成分也有竞争成分，发电环节基本处于竞争性环节。垄断环节应该保持国家独立经营，竞争性环节应该向市场开放，即垄断行业的竞争性环节市场化改革要打破行政垄断，防止市场垄断，更好地向民营资本开放。党的二十届三中全会明确指出要推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革。在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面排除所有制歧视，实现各类所有制主体公平竞争。这里需要特别注意的是，应限制国有企业凭借对上游环节的垄断地位对下游竞争性环节的市场垄断。所以，未来应大力推动垄断行业竞争性环节的市场化改革，让民营企业进入这个领域展开公平竞争，从而拓展民营经济发展空间。
第三，吸引民营资本参与垄断性国有企业的混合所有制改革。
党的十九大报告、二十大报告和国企改革三年行动方案都强调了混合所有制改革是国有企业改革的重要方向。尽管混改取得了一定的成绩，但国企混改中“只混不改”现象仍然存在，国资与国资“混”的案例比较多，国资与民资“混”的案例相对比较少。其实民营企业具有参与国企混改的积极性，如果垄断性国企的混改向民营资本开放，即使民营资本没有控股权，只有参与权，它们也愿意参与。对于竞争性国有企业的混改，民营企业可能更愿意成为战略投资者，并希望在未来拥有一定的话语权，甚至获得控股权。然而，目前混改的实际情况是，垄断性国有企业在混改中对民营企业进入的限制较多，国企领导人担心被戴上“国有资产流失”的帽子，更愿意找国企“混”，而不太愿意向民营资本开放；在竞争性国有企业的混改中，民营资本获得控股权的案例较少，而民营企业在混改过程中被国有企业所控制的案例则时有发生，导致民营企业参与国企混改的积极性不高。
党的二十届三中全会决议强调深入破除市场准入壁垒，推进基础设施竞争性领域向经营主体公平开放，完善民营企业参与国家重大项目建设长效机制。支持有能力的民营企业牵头承担国家重大技术攻关任务，向民营企业进一步开放国家重大科研基础设施，说明垄断性国企在混改中并不限制民营资本的参与，但需要在保持国有资本控制地位的前提下进行适度开放，这有助于激发民营资本参与混改的积极性。在竞争性国有企业中，应坚持竞争中性原则，实现平等对待、透明度管理和政府补贴控制。如果能在竞争性国有企业混改中为民营资本提供更大的参与空间，甚至允许民营资本获得控股权，这不仅可以通过混改增强国有企业的活力，而且可以进一步完善国有企业的现代企业制度建设，激发国有企业的经营活力，同时为民营企业带来更多活力和发展机会。
第四，完善市场采购制度，优化民营资本进入新业态、新领域的市场环境。
所谓新业态、新领域是指技术进步和创新所带来的新兴产业和领域，是未来中国经济新的增长点，如互联网、新能源、生物技术、人工智能、文化创意、金融科技等产业。在因地制宜发展新质生产力的背景下，新产业新领域在未来经济增长格局中扮演着越来越重要的角色。国有资本在战略性新兴产业发展中能够发挥重要作用，在新产业和新领域中，国家能够创造更好的发展环境让更多的民营资本参与其中，将更有利于这些产业和领域的发展。因此，在构建高水平社会主义市场经济体制的大背景下，新业态和新领域的发展既要放得活，又要管得住，关键在于构建一个开放透明、规范有序、平等竞争、权责清晰、监管有力的市场准入制度体系，并有序放宽服务业的进入限制。
当前，应尽早完善市场准入的负面清单管理模式，努力实现“一单列”、不能单外有单”，重要符合法定的进入资格，民营企业就能够顺利进入新产业和新领域，与其他经济主体，包括国有企业进行公平竞争。民营企业通常对市场变化较为敏感，具有开拓创新精神，并擅长市场盈亏算计，因此，它们能够敏锐地发现市场盈利机会和创新方向，且民营企业的企业家精神有利于促进新业态、新产业和新领域的发展。接下来，应减少民营企业进入新业态和新领域的障碍和不合理管制，这可以为新产业新领域的发展带来市场活力。现在有越来越多的民营企业在新业态和新领域中成为明星企业，创造出许多国际知名品牌，如华为、比亚迪、抖音等。未来，我们希望有更好的政策和体制，为民营经济进入新业态、新领域创造条件。
民营经济进入新业态和新领域还面临许多困难，除了体制上的障碍外，还有经营中的困难。因此，我们需要帮助这些民营企业破解融资难融资贵的问题，完善民营企业融资支持政策。同时要推动市场基础制度规则统一、市场监管公平统一、市场设施高标准联通，构建全国统一大市场，有效平等的产权保护等。
民营经济的发展离不开深化国资国企改革。通过国资国企改革，真正实现国有企业布局的优化，就有可能为民营经济提供更好的发展空间。民营经济促进法的颁布将为民营经济的发展创造更好的环境与空间。
文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。
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