01
裁判要旨
从表现形式看，被诉城中村改造行为主要是行政机关为推进城中村改造，对相关土地权利人进行搬迁安置，并通过签订协议的方式处分了集体土地上房屋，但土地性质仍然属于集体所有，并无证据显示集体土地已被批准征收或者有关部门已启动土地征收工作。
从诉讼请求看，行政机关推进实施的城中村改造行为，实际上包含了签订协议、补偿安置、拆除房屋等一系列行为，涉及多个主体、多个环节，当事人笼统地起诉“征收行为违法”，属于诉讼请求不明。
从权利救济看，虽然根据在案证据难以将被诉城中村改造行为界定为行政征收，但作为影响当事人权利义务的行政行为，仍应接受司法审查，人民法院可依法作出合法性评判。因此，当事人可就上述城中村改造所涉的补偿安置协议、房屋拆除等行为依法提起诉讼。
02
原案例
中华人民共和国最高人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
(2019)最高法行赔申493号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。
法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。
委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。
委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。
法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。
委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。
委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。
法定代表人：汪燕民，该公司董事长。
委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。
委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。
原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。
法定代表人：智西巍，该公司董事长。
委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。
再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。
天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。
本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。
综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申请。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：楼学哲，男，1971年5月8日出生，汉族，住浙江省浦江县。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：浙江省浦江县人民政府。住所地：浙江省浦江县人民东路38号。
法定代表人：俞佩芬，该县人民政府县长。
再审申请人楼学哲诉被申请人浙江省浦江县人民政府（以下简称浦江县政府）房屋行政征收一案，浙江省金华市中级人民法院于2017年12月28日作出（2017）浙07行初828号行政裁定：驳回楼学哲的起诉。楼学哲不服提起上诉后，浙江省高级人民法院于2018年9月29日作出(2018)浙行终393号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。楼学哲仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
楼学哲向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定，提审本案。楼学哲申请再审的主要事实和理由为：1.一审裁定认定事实严重错误，与客观事实不符。涉案“城中村改造”系由浦江县政府组织实施的，具有房屋征收之目的，产生房屋征收之效果，是典型的征收行为。未经国务院或省级人民政府批准征地是程序违法的表现，不影响对征收行为性质的认定。2.二审裁定认定事实、适用法律错误，且违反法定诉讼程序。二审裁定未对一审裁定和被诉行政行为进行全面审查，违反法定程序。“征收决定”不以书面为要件，被诉“征收决定”客观存在，且只能由县级以上人民政府作出，即由浦江县政府作出。本案符合“一行为一诉”原则，其提起的行政诉讼属于人民法院受案范围，且符合法定起诉条件。3.有新的证据足以推翻原裁定。浦江县政府未以自己的名义发布公告，而是其派出机关浙江省浦江县浦南街道办事处以授权的形式发布“城中村改造”公告，该公告是“征收决定”实质内容的表现形式之一，可视为浦江县政府作出的书面征收决定。4.涉案“城中村改造”行为不属于征收的证明责任在于浦江县政府。5.浦江县政府未经省政府批准征收涉案集体土地，即以签订房屋征收安置补偿协议的形式直接征收涉案房屋，在同一征收程序中同时征收集体土地和国有土地上的房屋，程序严重违法。6.应当对浦政发（2016）19号《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》文件的合法性进行审查。
本院认为：再审申请人楼学哲的原审诉讼请求系确认浦江县政府征收集体土地上房屋的行为违法，责令浦江县政府采取补救措施。从其诉讼理由看，实际上是认为浦江县政府在没有履行集体土地征收程序的情况下，直接实施了城中村改造行为违法。一、二审法院均以其起诉不符合法定条件为由未对案件进行实体审理，故本案的争议焦点是再审申请人的起诉是否符合法定条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项之规定，当事人提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。首先，从本案被诉行政行为的表现形式看，主要是浦江县有关行政机关为推进城中村改造，对相关土地权利人进行异地搬迁安置，并通过签订协议的方式处分了涉案集体土地上房屋，但土地性质仍然属于集体所有。截至二审裁定作出时，并无证据显示涉案集体土地已被批准征收或者有关部门已启动土地征收工作，故原审法院根据在案证据认定再审申请人起诉“征收行为违法”缺乏事实根据，并无不当。其次，再审申请人诉称的“土地征收”，也即浦江县政府推进实施的城中村改造行为，实际上包含了签订协议、补偿安置、拆除房屋等一系列行为，涉及多个主体、多个环节，再审申请人笼统地起诉“征收行为违法”，属于诉讼请求不明。原审法院裁定驳回再审申请人的起诉，于法有据，并无不当。
需要指出的是，虽然根据在案证据难以将本案被诉城中村改造行为界定为行政征收，但作为影响当事人权利义务的行政行为，仍应接受司法审查，人民法院可依法作出合法性评判。因此，再审申请人可就上述城中村改造所涉的补偿安置协议、房屋拆除等行为依法提起诉讼。此外，符合条件的当事人仍可针对行政机关后续的相关行政行为依据《中华人民共和国土地管理法》的规定主张权益。
综上，楼学哲的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人楼学哲的再审申请。
来源：中华人民共和国最高人民法院（2019）最高法行申10221号行政裁定书
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