最高法院案例：行政处罚决定自行撤销重作未加重处罚的，是否需要重新告知——杨镇诉通州公安分局治安行政处罚案
01
裁判要旨
拒绝接受检查，以危险方式强行驾车闯卡，撕扯，滋事造成民警受伤的，属于阻碍人民警察依法执行职务的行为，应当从重处罚。行政机关作出处罚决定后，以文书内容表述不明为由自行撤销并重新作出处罚决定的，如果仅增加新的法律适用，没有增加新的违法事实和新的证据，亦没有改变处罚的依据、种类和处罚幅度，未加重处罚的，基于提高行政效率、方便相对人的考虑，未重新听取被处罚人陈述和申辩不构成程序违法。
02
原案例
再审申请人（一审原告、二审上诉人）杨镇。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）北京市公安局通州分局，住所地北京市通州区新华北路163号。
法定代表人朱益军，分局长。
委托诉讼代理人张晋，男，北京市公安局通州分局干部。
委托诉讼代理人王学强，男，北京市公安局通州分局干部。
再审申请人杨镇因与被申请人北京市公安局通州分局（以下简称通州公安分局）不服治安管理行政处罚决定一案，不服本院（2017）京03行终375号行政判决（以下简称375号判决），向北京市高级人民法院申请再审。北京市高级人民法院于2018年3月22日作出（2017）京行申1286号行政裁定，指令本院再审本案。本院受理后，依法另行组成合议庭，于2018年6月7日公开开庭进行了审理，再审申请人杨镇，被申请人通州公安分局之诉讼代理人王学强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本院作出的375号判决认定，根据现有证据可以认定杨镇在北京市通州区京哈高速西集检查站（以下简称西集检查站）确有不配合民警检查，并企图驾车闯卡，在与民警的冲突中致西集检查站站长高某某左小指受伤等阻碍人民警察执行公务的行为，通州公安分局根据其违法事实并结合违法行为的性质、情节、结果等因素对杨镇处以行政拘留10日的处罚适用法律正确，处罚幅度适当。关于诉权告知及刑事拘留时间折抵行政拘留时间的问题，同意原审法院的认定。通州公安分局在处罚前履行了受理、传唤、调查、告知等程序，作出处罚决定后履行了送达等程序。通州公安分局的处罚程序并无不当。综上，原审法院判决驳回杨镇的诉讼请求正确，予以维持。杨镇的上诉请求及理由缺乏事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回杨镇的上诉，维持原审判决。
再审申请人杨镇申请再审称：第一，通州公安分局于2016年7月13日对其作出的京公通行罚决字[2016]012626号行政处罚决定（以下简称被诉处罚决定）及原审判决认定事实错误。通州公安分局提交的视频资料没有显示申请人的闯卡影像，申请人也没有实施闯卡行为，法医出具的伤情鉴定也证实高某某未构成轻微伤，无法证明申请人与辅警、民警发生撕扯。第二，被诉处罚决定违反法定程序。通州公安分局无论在作出京公通行罚决字[2016]000066号行政处罚决定（以下简称66号处罚决定），还是作出被诉处罚决定前，均没有听取申请人的陈述、申辩，且隐瞒了原告诉权，诉权告知内容不全面，被诉处罚决定应依法认定无效。第三，如果66号处罚决定属于笔误，通州公安分局应该作出补正而非撤销决定。通州公安分局既然已经撤销了66号处罚决定，就不应该在没有新的事实和证据的情形下违法作出被诉处罚决定。故请求法院撤销二审判决及被诉处罚决定，判令民警高某某退还勒索的1万元及利息，并赔偿申诉人的误工费、律师咨询费、交通费等共计5万元。
被申请人北京市公安局通州分局辩称：根据现场监控录像及民警、辅警的笔录可以证明，事发之时杨镇存在不配合检查、闯卡及与民警发生撕扯的事实，故被诉处罚决定认定杨镇存在妨碍公务的行为事实清楚。因66号处罚决定存在文书内容表述不明确等问题，故本局撤销了66号处罚决定，重新作出了被诉处罚决定。虽然66号处罚决定被撤销，但杨镇妨碍公务的行为依旧存在，故本局基于相同的事实和证据作出了被诉处罚决定，未再行履行告知及意见听取程序。故，请求法院驳回杨镇的再审申请，维持原审判决。
经再审查明：2015年12月27日2时许，杨镇驾驶机动车（冀××）行驶至位于本市通州区京哈高速西集检查站时，不配合执法检查，在执法民警示意其停车接受检查时，其不配合，企图驾车冲卡，并强行驾驶车辆开往旁边车道，辅警进行阻拦，杨镇才停车。之后，杨镇在执法民警和辅警的要求下，下车接受检车时情绪激动，拒绝配合检查，并与执法民警、辅警撕扯，造成执法民警高某某左手小指受伤。通州公安分局以杨镇涉嫌妨碍公务为由，分别于2015年12月27日3时、27日13时对杨镇进行讯问，杨镇承认自己的上述行为涉嫌妨害公务。同日，通州公安分局分别对西集检查站执勤民警和辅警进行询问，均证实杨镇有妨害公务的行为。同日，通州公安分局作出京公通拘字[2015]001944号拘留证，对杨镇进行刑事拘留。后经鉴定，执勤民警高某某未构成轻微伤，后通州公安分局于2016年1月14日撤销刑事案件，以杨镇阻碍执行职务为由，作出66号处罚决定，给予杨镇行政拘留10日处罚。刑事拘留一日折抵行政拘留一日。杨镇不服，诉至原审法院请求撤销该决定。在诉讼过程中，通州公安分局以文书内容表述不明为由，于2016年6月29日撤销了66号处罚决定，并于2016年7月13日作出被诉处罚决定。原审法院经过审理，认定杨镇确有阻碍人民警察依法执行职务的行为，通州公安分局根据杨镇的行为性质、情节及后果对杨镇处以10日拘留的行政处罚合法且幅度适当。通州公安分局存在未准确告知杨镇诉权的情况，但该瑕疵未实际影响杨镇诉权。通州公安分局的处罚程序并无不当，判决驳回杨镇的诉讼请求。杨镇不服原审判决，上诉至本院，本院经过审理，对原审判决认定的证据和查明的事实予以确认。
杨镇在法定期限内向原审法院提供了一张光盘，用以证明执勤民警高某某行为不当以及高某某在其被关押时收其家属1万元人民币的事实。
上述事实有通州公安分局在法定期限内向原审法院提交的以下证据予以佐证：1.拘留证；2.对杨镇的讯问笔录3份；3.对执勤民警和辅警三人的询问笔录；4.诊断证明和鉴定结论；5.西集检查站的现场录像；6.2016年1月14日通州公安分局行政处罚告知笔录；7.66号处罚决定。
本院再审认为，根据北京市高级人民法院的指令再审裁定，本院按照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条的规定，适用审判监督程序对本院依据第二审程序作出的生效判决进行再审，因此，本案适用第二审程序，对再审申请人的请求以及被诉处罚决定的合法性进行审理。综合各方的诉辩意见，本案争议焦点如下：
一、关于被诉处罚决定认定杨镇存在妨碍人民警察执行公务的证据是否充分的问题。
首先，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第七条的规定，通州公安分局依法负责本行政区域内的治安管理工作，其在西集检查站对过往的车辆和驾驶人进行检查，系依法履行治安管理行为。杨镇于2015年12月27日2时许驾驶机动车行驶至西集检查站时，执法人员对其进行检查，属于履行法定职责的执法行为。
其次，公安机关履行治安管理行为是为了维护社会治安秩序，目的是保障公共安全以及保护公民、法人和其他组织的合法权益。在人民警察履行治安管理职责时，被检查的人员应当配合并服从执法人员的检查。本案中，杨镇开车行驶到西集检查站后，未按照检查站执法人员的要求接受检查，其在被执法民警阻拦后，反而以危险方式强行驾车闯卡。在执法民警和辅警的要求下，杨镇下车后情绪激动，拒绝配合检查，并与执法民警撕扯，造成执法民警高某某左手小指受伤。该行为构成阻碍执法人员依法执行职务，且情节严重，依法应当受到处罚。通州公安分局对杨镇作出行政拘留10日的处罚符合《治安管理处罚法》第五十条第一款第（二）项、第二款的规定。
二、关于被诉处罚决定是否违反法定程序的问题。
根据《治安管理处罚法》第九十四条的规定，公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳。公安机关不得因违反治安管理行为人的陈述、申辩而加重处罚。
就本案而言，杨镇的行为不是一般的违反治安管理行为，而是阻碍人民警察依法执行职务的行为，应当属于《治安管理处罚法》第五十条第二款所界定的范畴。虽然，在本案之前，通州公安分局对杨镇的违法行为曾经作出过66号处罚决定，通州公安分局在诉讼中撤销了该决定，但66号处罚决定中记载的内容可以说明该局对杨镇的上述行为作出处罚所依据的事实理由、法律依据和处罚结果。故，将66号处罚决定与本案进行对比，66号处罚决定中认定杨镇的违法行为与本案被诉处罚决定认定的事实一致、决定拘留的内容一致，有所不同的是66号处罚决定适用的法律是《治安管理处罚法》第五十条第二款、第九十二条的规定，而本案增加了《治安管理处罚法》第五十条第一款第（二）项的内容。第五十条第一款第（二）项所界定的行为人阻碍的是国家机关工作人员依法执行职务，这里的国家机关工作人员既包括人民警察也包括其他行政管理领域的行政执法人员，两者不同的是，对于阻碍人民警察依法执行职务的，要从重处罚。由于杨镇的违法行为属于阻碍人民警察依法执行职务，本应予以从重处罚。但是，通州公安分局在撤销66号处罚决定后，作出的本案被诉处罚决定既没有增加新的违法事实，也没有增加新的证据，更没有加重对杨镇的处罚，其增加适用《治安管理处罚法》第五十条第一款第（二）项与66号处罚决定的“行政拘留十日”处罚幅度没有差别，并不需要进行听证。杨镇主张通州公安分局撤销66号处罚决定后“就不应该在没有新的事实和证据的情形下违法作出被诉处罚决定”的主张缺乏法律依据，本院不予支持。
因此，根据通州公安分局提交的案卷证据，能够认定其在对杨镇作出被诉处罚决定前履行了受理、传唤、调查、告知及送达等程序，未违反法定程序。
三、关于杨镇提出的通州公安分局的诉权告知内容不全面，未告知其可以向原告所在地人民法院起诉的问题。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十九条的规定，对限制人身自由的行政强制措施不服提起诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。这是出于对原告诉权的保护，便于原告进行诉讼的原则，对法院受理此类案件的管辖进行的规定。被限制人身自由的行政相对人不服的，有权选择被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。本案中，杨镇不服被诉处罚决定，选择向原审法院起诉，其诉权得到了保障。对于杨镇提出的通州公安分局的诉权告知违法的问题，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条第一款第（五）项的规定，行政机关作出的行政处罚决定书中应当载明不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。通州公安分局在被诉处罚决定书中告知其“如不服本决定，可以在收到本决定书之日起六十日内向通州区人民政府或北京市公安局申请行政复议或者在六个月内依法向通州区人民法院提起行政诉讼”，上述内容符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定以及《治安管理处罚法》第一百零二条关于“被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”的规定。因此，杨镇以通州公安分局未告知其可以向原告所在地人民法院起诉为由，请求法院认定行政程序违法的诉讼主张缺乏法律依据，本院不予支持。
四、关于杨镇请求法院判令民警高某某退还1万元及赔偿其损失的诉求，因其一并提起了行政赔偿诉讼，故该项请求不属于本案审理范围。
五、关于刑事拘留行为以及刑事拘留时间折抵行政拘留时间的问题，不属于本案再审审理的范围。
综上，原审法院判决驳回杨镇的诉讼请求证据充分，适用法律正确，本院二审判决驳回上诉、维持原判的结果正确，本院再审应予维持。杨镇的再审请求及理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
维持本院（2017）京03行终375号行政判决。
一、二审案件受理费各五十元，均由杨镇负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
来源：中华人民共和国最高人民法院（2018）京03行再4号行政裁定书
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