作者：沈建光 樊磊 王若菡 （沈建光 系京东集团首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事）
该文章首发于《中国外汇》杂志（2024.12.20）
受到特朗普在美国总统的第一任期加征关税、中美大国博弈等多方面因素的影响，全球贸易体系正在发生一些新的变化。伴随着特朗普第二次当选美国总统，其激进的贸易主张再度受到广泛关注。如何看待美国新政府及其贸易政策对于全球贸易体系的影响？中国又该如何应对？对此，笔者认为，即使美国再度大范围加征关税，包括对华加征高额关税，世界贸易体系也不大可能回到20世纪30年代美国实施《斯姆特-霍利法案》后各国各自为战、以邻为壑的状态。从上一轮贸易摩擦的历史和当下一些国家的反应来看，如果美国执意对主要贸易伙伴大范围加征关税，美国反而有可能被隔离于世界贸易体系之外，出现“去美国”的“全球化”。以世界贸易组织（WTO）多哈回合为代表的全面性的贸易协议确实短期难以取得进展，但是区域、双边的贸易安排仍在推动全球范围内商品和服务产出的专业分工；环境保护、数字经济、服务和投资便利等议题可能会成为新一代国际贸易规则中的核心议题。当然，在中美大国博弈的背景下，与安全相关的产品和服务可能被分割为两个市场。
面对美国和国际贸易体系的演化，中国应积极应对。一方面，应该在维护自由贸易的框架下勇于讲出中国叙事，限制一些国家通过“泛化国家安全”对贸易进行干预的行为，维护自身的利益；另一方面，也应该顺应贸易谈判的焦点从货物转向服务和投资、从边境措施转向境内制度要求的趋势，推动国内体制改革，扩大内需，更好地参与国际分工，提振经济增长并改善社会福利。
特朗普加征关税之前的国际贸易体系演化
第二次世界大战结束之后，自由贸易的理念受到了更多认可。吸取世界大战的教训，西方国家普遍意识到贸易既可以促进专业分工、充分利用要素禀赋改善福利，也加强了各国联系，有助于减少冲突和战争。
成立于1947年的关贸总协定（GATT）通过降低关税和贸易壁垒，要求成员国对所有成员实施同等的待遇，促进了国际贸易的自由化。苏联解体之后，全球化进一步扩展。WTO于1995年成立，继承了GATT的基本框架，并拓展了其职能，涵盖了服务贸易、知识产权保护以及投资措施等领域，还建立了更强有力的争端解决机制。受到GATT和WTO机制的推动，全球贸易出现了数十倍的增长，全球产出也大幅增长。
然而，由于发达国家和发展中国家在农产品补贴等问题上无法达成一致，2001年开始的WTO多哈回合谈判陷入僵局。这一困境促使各国转向区域性和双边贸易协定，进一步推动贸易自由化。实际上，WTO规则也允许区域国家形成比一般“最惠国”更优惠的贸易条件。例如，2010年中国—东盟自由贸易区全面启动，2018年日本、智利、加拿大等签署《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），2020年《美加墨贸易协定》取代了《北美自由贸易协定》。
此外，由于WTO规则在服务贸易、劳工标准、知识产权保护、投资准入和公平竞争等议题覆盖不足，一些国家或者在WTO框架之外发起一些专项贸易谈判，或者通过新一代区域自由经贸协定（如CPTPP）的额外条款对相关议题进行覆盖。贸易自由化的重点正在从货物转向服务和投资、从关税等“边境措施”转向公平竞争等“境内制度要求”。
例如，美国、澳大利亚等国2016年完成了新一轮《服务贸易协定》（TISA）的基本框架文本。而为了保障竞争公平，CPTPP对国有企业设定了非商业援助条款、透明度义务和监管中立条款等多项条款。其中，非商业援助条款严格约束缔约方直接或者通过国有企业等方式间接向本国国企进行“非商业援助”活动，这些活动涵盖但不限于资金提供、债务免除，优惠融资、担保条件、违背投资惯例的股权投资，以及以优惠条件提供货物或服务等。
特朗普第一任期的贸易摩擦和背后成因
特朗普第一届任期的贸易摩擦（2017—2021年）是美国在全球经济中向“保护主义”倾斜的重要标志之一。2018—2019年，特朗普先后对中国340亿美元、160亿美元、2000亿美元、3000亿美元商品加征关税，并于2018年6月对进口钢铁和铝产品分别加征25%和10%的关税，涉及欧盟、加拿大、墨西哥和日本。2019年美国还对印度的金属和化学品类商品加征了关税。
在美国加征关税后，中国对美国产品同步加征关税实施报复；欧盟、加拿大等也采取了报复措施。除此以外，中国还通过实施非关税壁垒、支持本土产业、扩大与其他贸易伙伴的合作等措施缓解外部冲击；中国、欧盟、加拿大等也同时向WTO提起诉讼。笔者曾在《中美关税之争的影响与推演》一文中提到，尽管中美贸易显著下滑，但中国与东盟的贸易保持活跃，对欧盟的出口也保持较高增速，这在一定程度上抵消了美国市场的萎缩。
为何特朗普政府会明显背离推动自由贸易的政策主张？笔者在《“华盛顿共识”加速转向，中国如何应对？》一文中提到，自20世纪90年代以来，“华盛顿共识”一度成为美国维系全球经济治理的重要支撑，其主张的“大市场小政府”“私有化”以及“贸易与金融自由化”的理念，也成了美国二战后输出最为成功的政策框架。
然而，理想与现实存在明显的差距，尤其是在美国内部的经济和社会演化中，这种模式被认为没有带来预期的公平和繁荣。特朗普的贸易政策反映了对这种全球化经济模式的反思。拜登政府上台之后，美国也并未取消对华关税。美国国家安全事务助理杰克•沙利文公开承认在事关战略和安全的行业，美国正在以包括关税和产业政策在内的国家力量进行介入。
笔者认为，与自由贸易有关理想模型的前提假设或者过于简单，或者在一些领域与现实并不一致，导致了美国调整其贸易政策和经济政策：
第一，自由贸易理论主要强调贸易改善各国整体福利，但是对分配问题关注不足，也没有考虑到利益受损者会通过选举等方式进行政治反抗。特朗普的支持者中，很多是来自美国中西部“制造业带”的工人阶层，他们认为全球化使美国的生产线迁往海外，导致了大量的就业机会流失。自由贸易导致中国出口更多的劳动密集型产品，从而使得中国劳动力受益，美国劳动力受到损害。与此同时，美国受益于全球化的金领阶层和超级富豪则层出不穷。特朗普的副总统搭档万斯在《乡下人的悲歌》中提到，许多来自美国“制造业带”的工人阶层感到在全球化中被彻底抛弃。他们失去了生活的方向和自尊，缺乏教育和技能的机会，很难适应现代经济的需求变化，社会的割裂和不满情绪也因此加剧。这些“输家”逐渐失去了对传统政治体系的信任，寄希望于通过保护主义政策来恢复曾经的繁荣与自信。特朗普抓住了这一点，提出“美国优先”的政策，承诺通过加征关税等手段保护美国工人，恢复制造业就业，打击“全球化精英”的利益。
第二，传统自由贸易理论很少考虑交易双方对市场干预长期不同可能引发的不平衡问题，这是美国推行贸易保护主义的另一个重要理由。例如，特朗普声称中国通过不公平的贸易手段，导致美国产业特别是制造业和高科技产业遭受损害。实际上，欧盟、巴西等也有对中国的新能源汽车、钢铁等产品的出口征收反补贴税或关税的行为。
第三，传统的贸易理论对产业发展具有的“锁定效应”讨论并不充分。最近一些年的学术研究表明，生产扩张、利润增长、持续创新可能形成自我加强的循环而“锁定”竞争优势；对于那些规模优势巨大且具有战略性的产业可能尤其如此。沙利文曾以“一个国家如果失去了建设能力，就有可能失去创新能力”为由，为美国对芯片等高科技制造业的补贴做辩护。特朗普的关税也可以实现市场分割，削弱中国制造业特别是高科技制造业规模优势，减缓中国在优势产业中继续扩大优势的势头。
第四，自由贸易理论未能对宏观失衡引发的中美贸易长期不平衡问题提供解决方案。美国长期存在显著的贸易逆差，尤其是与中国的贸易逆差。美国长期批评中国在提振内需方面做的远远不够，产生过度储蓄和贸易顺差，使其成为美国的主要债权国。特朗普政府强调，要通过贸易保护和关税手段，减少美国长期以来对中国资金的依赖，最终促进美国国内经济的平衡发展。
第五，大国博弈引发的安全议题同样超出了自由贸易理论可以解决的范围。2020年新冠疫情暴发后，美国意识到其供应链的脆弱性。例如，美国在关键领域（如医疗物资、稀土矿产、半导体等）的供应严重依赖于其他国家。特朗普因而要求将一些重要产业（如药品生产、医疗设备制造等）迁回美国本土，减少对中国等供应国的过度依赖。此外，人工智能、数字和信息安全等关键性的行业和产业发展事关国防，也是各个国家安全领域的关键考量。
特朗普新任期下的全球贸易体系展望
从美国与中国的博弈情况看，特朗普政府与中国达成贸易协定的可能性较为有限，中国出口产品面临美国进一步提升关税的风险较高。但是，特朗普是否会全面落实对其他所有国家，特别是对一些西方盟国产品10%—20%的关税，仍然需要观察。一种可能性是美国以加征关税作为筹码，逼迫其他国家进一步开放市场。
但是无论如何，笔者认为，未来全球贸易体系演化仍有几个确定性趋势。
第一，即使美国大范围加征关税，全球贸易体系也不会回到1930年美国通过《斯姆特-霍利法案》之后各国普遍加征关税保护国内市场、各自为战的状态。这不仅仅是因为自由贸易的理念已深入人心，世界主要经济体普遍从相互贸易中获益，也是由于特朗普第一任期内提升关税的理由在美国以外的国家和地区并不广泛成立。
例如，虽然英国脱欧等现象表明其他发达国家的受损群体也存在一些反对全球化的声音，但是程度和范围较小，而且存在明显的分化。英国在退出欧盟之后，和欧盟重新签订了《英欧贸易与合作协定》，尽力减少了脱欧的冲击。中美经贸摩擦爆发之后，2019年《欧日双边贸易协议》的生效表明了日本和欧盟仍然支持自由贸易的统一立场。此外，中美之间的巨额贸易逆差也并不广泛存在于其他经济体之间；德国也经常被批评其贸易盈余占国内生产总值（GDP）比重过高，过度依赖出口。而且，虽然近年来特别是乌克兰危机爆发之后，欧盟也有减少对中国供应链依赖的考虑，但是强度达不到中美之间因为“修昔底德陷阱”而出现的激烈冲突。
实际上，在特朗普重新当选美国总统、关税争端可能卷土重来之际，日英两国政府已经在计划新设外交和经济阁僚参加的经济版“2+2”会议，帮助重建因贸易保护主义抬头而倒退的国际经济秩序。而近期英国央行行长和财政大臣也再度强调了英国脱欧造成的损害，并呼吁英国重建与欧盟的关系，以应对可能的外部冲击。
第二，考虑到特朗普政府“美国优先”的外交战略和个人外交技巧远不及拜登，如果美国确实对大量贸易伙伴大范围加征关税，美国从世界贸易体系中被孤立的可能性不低；在“去美国化”的背景下，全球化可能继续演进，而美国经济或将付出相当代价。
从上一轮贸易摩擦的历史来看，大部分经济体在面对美国的关税压力时都采取了报复措施。而从近期一些美国主要贸易伙伴的相关表述来看，很可能还会这样做。例如，欧盟已经成立了“特朗普任务小组”；有欧盟官员称，欧盟领导人已经从特朗普第一任期吸取了教训，并表示欧盟这次会“迅速且强硬地予以回击”。墨西哥经济部长马塞洛·埃布拉德接受当地电台采访时也表示，若特朗普担任美国总统后对墨西哥货品加征关税，墨西哥政府可向美国货品加征关税报复。笔者认为，如果确实发展到这种状况，美国的经济增长和通货膨胀可能都会受到影响，甚至出现滞胀的风险。
第三，美国对中国加征较高关税，但是利用关税迫使其他国家开放市场，最终和主要贸易伙伴达成贸易协议的可能性客观存在。在这种情况下，中国需要小心应对。2019年美日达成贸易协定是个典型案例。如前文所述，2018年美国对从欧盟、加拿大、墨西哥、日本进口的钢铁和铝同时加征关税，但是日本政府并未采取激烈的报复措施，而是选择与美国进行磋商。2019年10月7日美日在华盛顿正式签署贸易协议，日本同意对美国农产品及食品征收的关税降至跨太平洋伙伴关系协定（TPP）水平。例如，美国产牛肉此前关税税率为38.5%，协定生效后降为26.6%，最终于2033年度降至9%。
第四，无论美国是否支持，世界贸易体系仍将持续演化，区域、双边以及专项贸易和投资仍是各个经济体推动贸易自由化的主要手段。当然，投资和服务贸易准入，环境保护、数字经济和劳工标准等代表了高水平贸易规则的相关议题在各国的谈判和协商中会持续处于关键地位。例如，在中国—东盟自贸协定3.0版中，关于数字经济、绿色经济的相关承诺成为了重要组成部分。
第五，在中美大国博弈的背景下，事关“安全”的产品和服务可能形成类似于美苏冷战时期的两个平行市场。例如，中国可能继续推进“去IOE”、提升芯片供应的国产化水平；而美国和其紧密盟国也不会接受华为进入其电信基层设施。第三方国家市场则成为双方争夺的关键。
中国应对之策
面对外部环境的变化和国际贸易体系可能的演化，笔者认为，中国应该积极应对：
首先，中国应该讲好“中国叙事”，讲出中国道理，占据道义高地，维护自身权益。针对美国国内收入分配失衡下试图通过关税保护本国劳动力市场的举措，中国应该旗帜鲜明地指出自由贸易推动劳动密集型产业向发展中国家转移，提升了有关国家收入，带来了全球收入分配的改善。美国不是通过加大国内转移支付、提升教育水平应对本国劳动力市场两极化趋势，而是加征关税破坏自由贸易，属于为了一己之私损害国际秩序、损害其他国家发展权的行为，毫无正义可言。
针对美国以战略性行业存在“锁定效应”为由，通过关税和产业政策建立市场分割，取得竞争优势等行为，中国也应该明确指出，美国作为世界上最大的发达国家，正是高端产业“锁定效应”最主要的受益国。特别是美国一些科技巨头在全球具有垄断地位，获取垄断利润，损害了其他国家劳动者和消费者权益，引发收入分配失衡，引起国际学术界和政策制定者的关注。中国政府应该积极与其他国家合作，特别是与不具备与美国直接竞争能力的新兴市场国家合作，鼓励包括中国在内的科技和平台公司进入有关市场，改善全球收入分配，提升全球的消费者剩余。
其次，中国应该适当利用外部压力，加速国内改革，实现高质量发展。针对国际上对中国内需特别是消费不足、引发储蓄过剩、造成贸易失衡等批评，中国应该采取有效措施，改善收入分配，提升社会保障水平，增加居民消费占GDP的比重。针对新一代贸易和投资协定关注投资便利化、要求所有制中性、提升劳工标准等趋势，中国也应适应形势，进一步推动国内的市场准入改革，深化国资国企改革，加强劳动者权益保障。
最后，在有关国际贸易规则制定、国际贸易投资协定协商的过程中，中国应该设法清晰界定国家安全议题的范围，避免安全议题被泛化滥用。由于美国和盟国的市场规模目前仍然明显大于中国，尽可能缩减平行市场所涉及的产品和服务规模和范围，有利于中国自身的利益。特别是在数字经济兴起之后，与数据安全相关的领域越来越多，需要尽快对这一议题制定规范。当然，届时中国不免会受到相关原则的约束，但是更透明的规则也意味着中国自身的市场开放扩大，有利于中国的市场化和法治化改革。
（作者沈建光为京东集团首席经济学家；樊磊为京东集团研究总监；王若菡为京东集团宏观研究员）
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