2024年是“低空经济元年”。
自年初开始，高层频繁释放政策信号。1月1日，国务院、中央军委制定发布的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》正式施行。年初全国两会首次将“低空经济”写入《政府工作报告》。3月27日，工信部、科技部、财政部、民航局四部门联合印发了《通用航空装备创新应用实施方案（2024—2030年）》。方案提出，到2030年推动低空经济形成万亿级市场规模。
强势的政策引导下，各地动作频频。全国已建成并登记通用机场449个、飞行服务站32个，已有超440条无人机航线；国内已有330余个城市启动5G-A网络部署，将打造形成一张全球最大规模的低空通信网；各地政府竞相设立产业基金，全国低空经济产业基金总规模已超千亿元。
低空经济的“万亿级”赛道已经打开。低空经济能否从“天上飞”走向了“落地用”，隐然成为2025年中国经济的一大看点。对此，有乐见其成的高度乐观，也要有审时度势的高度理性。
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Part 1
讨论“低空经济”，绕不开“通用航空”。通用航空，是指民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动。包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。
从定义上就不难看出，通用航空是低空经济的驱动核心、产业基础。本质上，“低空经济”是通用新兴科技助推航空产业升级衍生的经济效应。无人航空器、人工智能等新兴科技的推广应用，提高了通用航空的效率，降低了通用航空的成本，创造了通用航空新的应用场景，从而释放了通用航空的经济潜力。
令人感到遗憾的是，我国的通用航空发展滞后，是民航业的一大短板。
改革开放以来，中国民航业的整体发展势头迅猛。短短数十年间，中国已经成为仅次于美国的全球第二大民航国家。国际航空数据提供商OAG公布的数据显示，2024年9月各航空公司在国内市场投放的座位数美国和中国分别为8593万座、7033万座，排名第三的印度仅为1632万座。
中国的民航机场数量基本与美国持平，每年运载的旅客数量约为美国的六成，民航飞机的保有量近美国的一半。中美两国民航业之间的差距是百分比之差，两国的通用航空却是数量级之差。
截止2023年，美国通用航空飞机总保有量约为22.4万架，中国在册通用航空器3173架； 美国每年的的通用航空飞行时间约为2500万小时，2023年我国的通航飞行时长为135.7万小时； 截止2019年底，美国联邦航空局认证的通用航空飞行员约38万名，截止2023年末通用及小型运输航空从业飞行员仅3980名； 美国拥有约1.9万个机场可供通航飞机使用，中国包含临时起降点在内的通用机场仅有约451个。
显然，我们的通用航空的现有水平与美国相去甚远。更为重要的是，与我国民航业的整体发展水平相比明显滞后的，远未及预期。民航发展“十三五”规划中提出2020年通用航空总飞行时间达到200万小时，这一目标在2023年仍未实现，且缺口巨大。
我们的通用航空发展水平不高，这是必须正视的现实问题。不解决通用航空“飞不起来”的问题，低空经济的发展空间能有多大呢？
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Part 2
目前对低空经济发展的乐观预期，主要依据是“政策高度重视”、“市场潜力巨大”。这无疑是正确的，但是并不充分。
我国通用航空的发展历程显示，政策驱动不会自动转化为产业发展的动力，市场潜力也不会因此自动转化为市场动力。
我国通用航空始终受到高度重视。早在五六十年代国民经济的困难时期，通用航空（当时称为“专业航空”）就迎来了第一个发展高潮。通用航空的总飞行时间从1955年0.44万小时的“零基础”增长到1960年的6.48万小时，5年增长13倍，远远高于民航业的整体增长速度。但是，因各种因素的制约，此后陷入了停滞。八十年代改革开放后，民航业发展加速，通用航空同样受到高度重视，出台了一系列重要的法律法规、行业标准、产业政策：
1986年国务院颁布了《关于通用航空管理的暂行规定》； 1996年实施的《民用航空法》为通用航空设立专章； 2003年国务院、中央军委发布了《中华人民共和国通用航空飞行管制条例》； 2007年民航总局颁布《通用航空经营许可管理规定》； 2010年8月，国务院、中央军委发布《关于深化我国低空空域管理改革的意见》； 2012年，中央财政开始实施通航发展专项资金补贴制度，出台《通用航空发展专项资金管理暂行办法》； 2016年5月，国务院办公厅印发《关于促进通用航空产业发展的指导意见》。
同一时期的美国，仅出台了两部通用航空的相关立法。一部是1994年的《通用航空振兴法案》，另一部是2015年实施的《小飞机振兴法案》。论法律法规、政策规划的推出频率，我国对发展通用航空的重视程度是高于美国的，可谓政策高度重视。今天发展“低空经济”的诸多政策，都可以在发展通用航空的历年政策中找到“前身”。
与此同时，通用航空的市场潜力也始终受到关注，在诸多政策文件、媒体报道中也被反复提及。比如，2016年国务院的“指导意见”就已提出“2020年通用航空业经济规模超过1万亿元”。这一目标并未实现。
工信部赛迪研究中心的数据显示，2023年低空经济规模5059.5亿元。但是，2023年中国通用航空的市场运营总额仅500亿元左右。“重制造、轻应用”的结构失衡问题凸显。航空器制造业务收入占比达到90%，而飞行服务和保障业务收入占比仅10%。低空经济目前的运营市场规模，已经和产能规模明显脱节。如果不能加速开拓通用航空的国内市场，很有可能出现产能过剩的问题。
纵观我国通用航空发展的历程，缺的不是政策支持，也不是法律法规等规范性文件，而是政策落地、法律法规对市场运营的切实保障。发展低空经济，面临同样的问题。能不能有效释放市场需求，让通用航空器“飞得起来”、“用得上”，是发展低空经济的重中之重。
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Part 3
无人机、人工智能等新技术的应用，可以解决一些长期困扰我国通用航空发展的技术问题。比如，人才储备不足、机场建设规划难成本高、空域管理能力不足等。在“低空经济”的发展过程中补上此前通用航空的短板，不存在技术障碍。
以无人机为主的新一代通用航空器制造产能，更不成问题。目前，我国的民用无人机产能占全球七成，而且还在以每年两位数的高增速快速增长。
发展低空经济的关键，不是技术上的新问题，而是管理上的老问题，扩大低空空域开放、简化审批流程、放宽市场准入等等。这些老问题在此前通用航空发展的历程中反复提及、长期重视，但是始终没有在根本上得到解决。
2021年“低空经济热”以来，相关领域的改革提速，取得了一定的成果。2023年5月、11月相继公布了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》、《空域管理条例(征求意见稿)》。前者已经在2024年1月1日正式实施，后者尚处于征求意见阶段。
改革的方向无疑是明确的，但是距离发展低空经济不可或缺的空域开放性要求，还有一定的差距。政策落地配套的操作细则还有待完善。
低空飞行活动的审批流程复杂，低空空域大部分被各类“敏感领域”所占的情况，还未得到根本性改善。各项重要改革进程尚无明确的“时间表”。
因此，目前进军“低空经济”的主力以各地国资为主，尤其是交投、城投等地方政府融资平台积极参与。“低空经济”成为国资主场，有利有弊。
有利的一面是国资具备更强的政策影响力、更容易获得地方政府的支持；不利的一面是，容易固化低空经济市场准入的“无形壁垒”。更需警惕的是，一些地方融资平台“热心参与”导致过度金融化的风险。至于部分地区“跑马圈天”，试图垄断空域经营权的行为更不可取。
长期而言，“低空经济”延续了通用航空“业务分散、需求多元”的特征，对经营主体专业技术能力、运营能力的要求更高，是民营企业擅长的领域。目前领军美国通用航空无人机业务的主力是亚马逊等自带需求的大型互联网科技企业，这种从“互联网”到“物联网”的无缝对接模式，值得我们参考借鉴。
总而言之，中国不仅是全球第二大民航强国，还是拥有全球七成产能的第一大民用无人机生产国，推动“低空经济”发展势在必行。各项改革有力推进之下，2025的低空经济依然会是中国经济的重要热点。
但是，高度乐观不等于盲目乐观。热度越高，越要关注目前存在的问题。通用航空基础薄弱，空域开放度低、市场准入的无形壁垒等等阻碍低空经济发展的“路障”，有待破解。
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