导读
8月31日上午，2025中国城市规划年会之学术研讨会十九“城乡要素流动与乡村规划”在沈阳召开。中国城市规划设计研究院村镇规划研究所所长陈鹏作题为《人口流动视角下的县域城乡融合发展研究初探》的学术报告。
本文字数：6663字
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陈 鹏
中国城市规划设计研究院村镇规划研究所所长、教授级高工
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人口流动研判
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全国人口总体流向
人口向超大、特大城市和县城两端集聚。根据第七次全国人口普查，10个人口增速最快的超大、特大城市，相比2010年增长4210万人，占全国人口的比重也由8.7%提高到11.2%。同时，县城人口也增加显著。相比2010年，全国县城总人口增加4100万人，增长比例约34.3%，十年间的县城城镇人口增量占全部城镇人口增量的17.6%。
人口流动加快，高层级城市规模大，县城和小城市增速快。2010年至2020年，全国流动人口从2.21亿人增加到3.76亿人，整体的增长速度在加快。其中，超大、特大城市流动人口规模大，县城和小城市流动人口增速则相对更快。
流动性增强，城市层级越高，流动人口占比越高。2010年至2020年，各层级城市流动人口占总人口的比重均显著提高。2020年，规模在300万以上城市的流动人口占比超44%，虽然县域流动人口占比仅12.9%，但提高速度最快。
人口流动中，超大、特大城市以省外为主，小城市和县域以本县（市）为主。2010年至2020年，各层级城市省域内的近域人口流动占比普遍提高。但不同城市中，城市层级越高，跨县、跨省流动人口占比越高，2020年超大城市县外流动占82%，而县域仅占31%。
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县域人口流动趋势
外流内聚加速。一是县域人口“七减三增”，2010年至2020年，县域总人口减少3348.38万人，占全国总人口比重下降约4.51个百分点，约69.2%的县域常住人口呈下降趋势。二是县城人口“九增一减”，同期1354个县城常住人口增加，占比约91.4%，127个县城常住人口减少，占比约8.6%。三是县城集聚度明显提升，2020年全国县域人口集聚度约32.6%，较2010年的23.0%，增加9.6个百分点。从区域来看，东北地区（11.4%）县城集聚度提升最多，其次是中部（10.2%）、西部（10%），东部地区（8.4%）县城集聚度提升最少。
双向双栖加强。近年来，县域人口外流的同时，返乡人口不断增加，2012年到2022年底的返乡入乡创业人员累计达到1220万人。根据乡村建设评价，约25%农村劳动力在县城就业，近三年农民工返回县域比例由10%提高到17%，37%的返乡农民工选择在县城就业创业。同时，双栖人口也不断增加，通过六普与七普的比较，各县平均的县域城乡两栖人口从2.04万人增长到4.81万人。
分化分异加剧。全国县城人口规模整体差异较大，呈“纺锤形”分布，约67.5%的县城人口规模在5万人至20万人之间。2010年至2020年，20万人口规模以上的县城数量增加明显，5万人以下的县城不断减少。同时，不同地区县城人口吸引力差异大。其中，东部、中部、西部地区县的人口减幅较小，东北地区县的平均人口减幅较大。
乡村变动幅度更大。目前，中国的城镇化已经进入了一个相对稳定期，城市人口增幅越来越小。所以，基于分母效应，乡村人口降幅比例反而更大。随着乡村人口的进一步减少，部分村庄面临撤并，仍处于快速变动期。2024年，全国总人口14.08亿，城镇人口9.43亿，农村人口4.65亿。预计至2035年，全国总人口13.78亿，城镇人口10.34亿，农村人口3.45亿。城镇人口的增幅不到10%，而乡村人口的降幅约25%。
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人口流动与县域城乡融合的互动机制
人口流动与县域城乡融合的互动机制并非简单的人口流动量化关系，而要围绕需求进行深度研究，应当以“人的需求”为切入点推进县域城乡融合发展。将人的核心需求如就业、设施便利性、服务可及性等作为城乡融合的底层驱动；并把人口流动从治理挑战转化为县域城乡融合的动能，通过精准调控人口再分布，激活县域全要素运行效率。
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人口流动与县域城乡产业协同发展
县域产业发展具有地域特性和不确定性，人的收入才是具有共性的核心议题。以人为第一视角来看产业，则收入是产业发展的结果，而社会再生产过程中各环节的问题影响了收入提升，从而影响了县域城乡产业协同发展。其中，工资性收入增长受限于劳动生产率的提升不足和产业壁垒难以跨越；财产性收入获得受限于集体经济发展和集体土地收益的分配机制不够完善；经营性收入增长受限于商贸物流体系不健全导致的贸易成本过高；转移性收入合理使用受限于针对人口分布的服务产业统筹布局。所以，农民的各类收入增长同样缺乏稳定支撑和有效保障，制约着就业人口沿着一二三产融合产业链流动。
需要建立“人口流动-收入优化-产业协同”的正向循环。一是针对工资性收入增长受限，要从生产方面出发，促进产业融合与规模经营。需要提升劳动生产率，推动一二三次产业融合，实现乡村地区产业多元化发展，也是实现城乡融合与城乡大循环的基础。基于小农经济为主的基本国情，实现适度规模经营是提高农业现代化水平、缩小城乡差距的重要途径。二是针对财产性收入获得受限，要从分配方面出发，促进城乡要素对流。包括吸引城市人口回流乡村，优化乡村地区人口结构，这是优化城乡要素配置的关键。合理放松对土地的管制，这是实现城乡人口、资金等要素对流的前提和基础。建立“政府+市场+村民”结合的金融保障机制，因为单独依靠政府的力量难以持续。三是针对经营性收入增长受限，要从交换方面出发，打造设施网络与特色节点。城乡联通的基础设施网络是实现城乡间产品流通的基础，特别是打通乡村一侧的物流网络至关重要。同时，也要探索建立以公共服务、商业服务等为支撑的乡村地区特色功能节点，成为城乡流通的重要环节。四是针对转移性收入使用受限，要从消费方面出发，激活乡村消费市场。要以乡村的多元价值与多元功能为基础，壮大乡村地区文旅、休闲、康养等特色消费，形成与城市功能互补的消费互动格局。
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人口流动与县域城乡基础设施统筹建设
不同维度的统筹协调不充分。在时间维度上，部门专项工作时序缺乏统筹。村庄建设的投入很多来源于不同部门的专项行动，但不同部门之间建设时序缺乏协同，导致村庄建设出现“反复开挖”等现象。在空间维度上，建设投入不聚焦，缺乏整体考虑。村庄建设“全覆盖”“标准化”，区域层面统筹协调不足，对不同区域、不同类型村庄建设的差异化需求考虑不充分。
城乡基础设施建设运维压力大。因为村庄布局较为分散，农村人口聚集程度低，村庄建设投入的效益相对较低。村庄的公共产品投入实际使用者少，部分基础设施和公服设施使用效率不高，设施闲置情况普遍存在。对于地方而言，每建成一项设施，就会增加一项运营成本。项目建设之初，往往有各级财政支持，但是项目建成之后，更多依靠镇级、村级财政承担设施运营维护。
需要因地制宜，探索可持续建设运营的机制与模式。一是建立基于人口动态变化的响应机制。在交通设施方面，要评估路网承载与通勤潮汐流的匹配度，识别高频流动区的拥堵节点。在市政设施方面，要分析负荷波动与人口季节性集聚的关系，优化弹性配置标准。在数字设施方面，要研究流动人口对网络带宽与公共服务平台的差异化需求，提升智慧化服务水平。二是创新基础设施协同配置机制。要建立动态投融资机制，在人口流入区探索基础设施债券、REITs等融资工具，在收缩区推行财政精准补贴和市场化退出机制。要推动弹性规划与管理，针对传统基础设施规划刚性过强问题，建立动态调整机制，优化城乡基础设施配置的弹性适应性。要建立智慧化运维体系，利用大数据监测人口流动与设施使用情况，优化运维资源配置。三是不断完善城乡一体化模式。针对城镇化进入稳定阶段、经济发展水平较高、地势相对平坦、交通较为便利的县域单元，按照全覆盖、一体化、均等化的方式，进行道路、供水、环卫等各类设施的统筹建设。四是推动小型化-生态化-分散化的设施建设模式。针对人口和产业分布较散、环境容量较高的乡村地区，山区或海岛等地形地貌制约大的乡村地区，或是自然灾害频繁、设施服务供给不易稳定的乡村地区，按照人口和产业的规模和聚集程度，采取小型化-生态化-分散化的方式进行农村污水、能源等各类设施的建设。
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人口流动与县域城乡公共服务统筹配置
公共服务设施与人口的供需结构错配。如今，农村教育设施需求明显下降，越来越多的村民选择进入城镇进行子女教育；除了过于偏远的山区外，多数村庄已经没有了配置幼儿园、小学的需求。但是，应对老龄化的相关服务设施的需求却不断提升，特别是乡村医疗服务和养老服务需求，空巢老人的精神慰藉需求也缺乏重视。
公共服务设施供给质量无法满足高品质需求。整体来看，设施“缺不缺、够不够”的问题逐步得到解决，但服务效能上的“好不好、精不精”的问题越来越凸显。过度强调布局均衡的低品质公共服务供给，已经不适应当前农村居民生活的需求。对于原乡人，随着收入水平和生活水平提升，带来更高的要求，乡村居民向往更为高品质的公共服务，更看重服务质量。对于新乡人，融入产生新需求，要细化分析不同年龄和类型人群对设施种类、数量和品质的需求，建立合理的设施供给层次。
需要以人为本，从供给导向转向需求导向。一是合理判断人口流动与各类设施的互动反馈。在需求侧，人口流动如何改变服务需求的“量”与“质”，包括劳动力外流导致乡村老龄化率提升，推高养老服务需求，以及随迁子女增加推动城镇教育需求等。在供给侧，公共服务水平影响人口流动方向，县城教育、医疗等优质公共服务牵引人口集聚。二是基于人的需求灵活调配城乡公共服务资源。在政策层面，推动户籍、医保、教育等制度的城乡统一。在要素层面，促进人才、资金、数据的城乡间流动。在空间层面，通过统筹规划整合城乡服务设施。三是推动分区统筹模式。针对县域内地形地貌差异较大、产业发展与人口居住相对分离的县域单元，县域根据地形地貌、空间发展特征、承载功能类型等因素，对县域空间进行分区，采取差异化的方式和标准统筹公共服务设施等设施的建设和运维。四是采取流动服务模式。针对人口分布极为分散、较难形成公共服务规模效应的乡村地区，以及不需要集中提供、需求频次低的那些基本公共服务，县域统筹城乡公共资源，采取流动、轮岗等方式，为乡村人口提供医疗、居家养老等公共服务。
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人口流动视角下的县域空间优化对策
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发挥好县城的连城接乡作用
县城作为城乡连接的重要载体，提高县城承载力是支撑县域城乡融合发展的重要着力点。
县城存在明显的优势与短板。县城相对于城市和乡村，具有成本低、节奏慢、情感近等的比较优势，以及生态怡人、空间舒适、资源特色等的潜在优势。2020年相比2010年，县城总人口快速增长，增长比例约34.3%。但同时，就业机会少、公平竞争差、服务品质低、资源配置弱等不足也十分显著。根据中国农村研究院相关研究，约70%返乡农民工以县域为再就业地点，其中37%以县城为再就业地点。县城“精准性”“高品质”的服务能力明显不足，设施服务质量不高，宜居性有待提升。
一是围绕“安居乐业”目标，让县城吸引人、留住人。基于现实来看，以县城为载体的城镇化并不稳定，“子女教育+结婚买房”成为县城集聚人口重要动力，这并不是基于家庭安居乐业的需求。很多情况下，县城只是人们无奈的“中间选择”，由于县外就业机会减少等原因，县城成为介于返乡与留在大城市之间的妥协、过渡。因此，必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，落实现代化建设目标，推动县城建设，保障改善民生，实现“安居乐业”，不断满足人民对美好生活的向往。在安居方面，要全面完善配套设施，提升服务质量，改善环境品质，提高城乡居民的幸福感。在乐业方面，要基于县城资源禀赋，培育主导产业，提供就业岗位，促进群众增收。
首先要能吸引人，推动产城融合，提高县城产业就业发展水平。以安徽省怀宁县为例，坚持产业兴城，不仅抢占新能源汽车产业布局，动力储能电池新材料产业链初步成型，而且打造绿色纸塑省级特色产业集群，跻身国家级外贸转型升级基地。此外，还厚植绿色食品特色产业集群发展动能，重点打造5大现代农业产业园，培育农业产业化重点龙头企业。
另外还要能留住人，推动全龄友好，提高县城综合服务水平。以山西省昔阳县为例，探索全龄友好公共服务设施优化配置机制。健全“一老一小”服务设施配置机制，开展“一老一小”友好城市建设，重点推动代际友好公园、全周文化园儿童成长中心、儿童自然营地、代际友好街区提升改造等项目。并建立青年发展型县城建设体制机制，多渠道保障青年住房需求，塑造吸引青年的县城环境，从青年视角补齐公共体育服务短板，加快实施全民健身场地设施补短板工程建设。
二是增强县城带动县域产业发展、服务县域城乡人口能力。要依托县城带动县域产业发展探索，聚焦县域特色优势产业，以供应链思维发展农业，聚焦物流、市场、加工、品牌等关键环节，提升农业接二连三的能力。同时，还要提升县城综合服务能力，覆盖县域城乡人口，通过教育共同体、医联体等方式带动城乡公共水平整体提升，并统筹服务规模—服务半径—服务层级等因素，分级分类构建县域公共服务体系。
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以片区化推进乡村地区资源整合与全面发展
要创新县域城乡空间组织形式，打破传统“县－镇－村”行政等级空间体系，构建片区化、组团式的空间格局，依据基础条件与产业关联性引导差异化发展。
一是开展小城镇生活圈建设行动。以小城镇为载体，建立“中心据点+圈层”的乡村公共资源配置方式。小城镇作为乡村服务中心，相比过度分散的村庄，发展建设小城镇是促进乡村振兴、促进城乡公共服务均等化更有效的抓手。首先要联村共建15分钟步行生活圈，满足居民基本生产生活和精神文化需求，重点补足文化室、活动场地等设施；其次要镇村联建15分钟骑行圈，满足基础教育、医疗和商业等需求，重点补足幼儿园、小学、卫生室、农技服务站等设施；另外要跨镇建设30分钟车行圈，以县城或中心镇为主提供优质的公共服务，重点补足中学、专科医院、养老机构、大型商超等设施。
二是片区化推进乡村振兴。通过片区化发展，加强村与村、点与点、项目与项目之间的联系，形成“先带后、主带次、强带弱”的协作关系，不仅限于生活服务，而是应该从更加综合的层面加强片区发展，力求乡村全面振兴。这两年，我们在昆山市、洛阳市等地，均开展了大量“片区化”推进乡村振兴的工作，以“片区”为单元确定差异化的发展方向，以“片区”为单元优化农业产业体系，以“片区”为单元发展农文旅，并在“片区”下划分组团推进乡村建设。
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形成促进县域城乡融合的制度框架、长效机制和政策体系
重点是要突破“政策设计与人口现实脱节”的瓶颈，基于人的需求和人口流动的机制，统筹县域资源资产，设计精准有效的政策工具与协同推进机制。
以资金统筹为例。需要通过源头整合与地方整合相结合，推动村镇建设资金县域统筹，并将资金使用范围在同类领域适当扩大。源头统筹方面，各部门同一领域支持资金整合，设立村镇建设大专项，适当合并“农村综合改革转移支付”“农村危房改造补助资金”“农村环境整治资金”和未来支持小城镇建设的专项资金。地方整合方面，县一级成立村镇建设统筹管理机构，统一管理镇村建设相关资金，并明确镇村建设投入路线图，完善县域镇村各类设施布局规划、建设时序和储备项目库，避免重复开挖。
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结 语
人口流动是城乡融合的关键变量，不仅仅是自变量，也是因变量。人作为城乡融合的目的，要以“人的需求”为切入点推进县域城乡融合发展。而以县域为基本单元的城乡融合发展，要发挥好县城的连城接乡作用，以片区化的方式推进乡村资源整合，并不断加强县域统筹的机制建设。
*根据现场报告整理，已经专家审阅
供稿单位：江苏省规划设计集团城镇与乡村规划设计院有限公司
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