教育局长：专业岗位的成立、困境与出路之二　教育局长岗位专业化的现实困境|学校|教师|教育局长

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上一篇讲到。

这一篇回答三件事：今天在教育局长位置上的一群人，从哪里来；他们是怎么被选上的；这样选出来以后，教育的现状如何。

从哪里来

全国约 2900 个县（区），近 3000 名县级教育局长。这样一支队伍，是怎样遴选出来的？

关于这支队伍的选用，有两种说法。一种把它说成"三分天下"。国家教育行政学院 2019 年对参训县区教育局长的工作背景作过统计：约三分之一来自教育系统，包括学校、教育局；约三分之一来自财政等其他政府部门；还有约三分之一，此前在乡镇、地方党委和政府办公室等部门任职。另一种说法，"出身"看得更细。

北京师范大学 2019 年对 26 个省 2898 名局长的调研显示，相当一部分由非教育领域出身的干部担任或转任；另有一项对 122 位县教育局长的调查显示，任前是校长或教育局副局长的，只有三成多。

数据来自不同的机构、不同的年份，口径也不完全一样。放在一起看，能看出一件清楚的事：这支队伍的入口，主要不是按"教育专业"配的，而是按"干部盘子里的一格"配的。

其他人分析教育局长，看的是门：从哪个部门进来。笔者看的是路：他是怎么走过来的，学过什么，在哪些岗位上干过，有没有做过管理，后来又走到哪里去。笔者既做过教育局长，又做过教育局长专业发展研究，把大家说的和实际看到的整合，把教育局长大致分为四类。

第一类，非教育出身。没学过教育，也没在教育系统干过，从别的系统、别的岗位调来，带着公共管理和外系统的工作经验。

第二类，教育系统内一路成长。做过教师，也做过学校中层、副校长、校长，或做过教研科研机构、教育局的负责人，始终在教育系统内，没到过别的单位。

第三类，有教育经历，但没有做过教育管理。读过师范院校，或者做过几年老师，对教育有所了解，但不深；后来到了别的系统，有了那里的工作经历和管理经验，再回到教育来当局长。

第四类，在教育系统内做过教师和管理，又到外系统做过管理。这一类，其实是在第三类的基础上再加一段：他在教育系统做过教师或教研科研人员，还做过教育管理（至少是学校校级领导，最好是校长，或者做过教育局副局长、教师发展中心或进修学校的一把手），然后调到别的部门做行政管理，再回到教育系统来当局长。

四类之间，没有天然的优劣。要判断哪一类更合适，不看身份，看对应度：他的长处和短处，与这个岗位所需要的专业、所面临的工作、所承担的责任，对得上几分。对得上，就有效；对不上，效果就不好。从群体的概率看，第四类的对应度相对更高一些：他在教育系统做过一把手，懂教育、懂学校管理；又在外系统做过管理，懂公共管理，能和财政、编制、乡镇等部门对话。

要说一句的是：以上讲的是概率、是群体，不是个体；个体是特例。如第一篇所说，群体统计可以用来支持制度该怎么设计，但推不出某个人行不行；反过来，拿一个成功的个案去否定群体性规律，同样不成立。

他们是怎么被选上的

先看这支队伍的走法，有两个特点。

一个是流动。

教育系统与教育系统外之间，人的流动本来有几个方向：教育系统外的人流进来，教育系统里的人流出去，教育系统出去的人再流回来；还有教育系统内部的岗位流动，从教师到校长、再到局长。而实际的情形是：教育系统外进来的多，教育系统内出去的少。

教育系统里的人受编制身份所限（教师、校长属事业编，与公务员序列之间隔着一道门），流出去的渠道窄，出去以后再回来的更少。此外，这个位置在不少地方成了科级干部轮岗的一站。县级教育局大多是科级单位，在这个部门干过，再到那个部门去；今天管财政的，明天可能来管教育。岗位是"一站"，专业也就自然难以积累。

另一个是区域差异。

在教育比较发达、社会经济条件比较好的地区，从教育系统内部选拔局长的比例明显要高，教育系统流向其他系统、再从其他系统流回教育系统的比例也明显高；而在另一些地区，从教育系统外调入的比例明显要高，教育系统流向系统外的比例较小，流出去以后再流回来的比例也小。

关于教育局长这个岗位，国家早有方向。2019 年，中共中央、国务院印发《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，里面明确写着："要选优配强教育部门领导干部，特别是县级教育局局长。"

2021 年，教育部等六部门印发《义务教育质量评价指南》，对县级教育部门的书记、局长提出了素养上的要求："政治素质过硬、热爱教育事业、尊重教育规律、有较强组织协调能力"。国家层面，早已对这个岗位有了明确的要求：要懂教育，要懂管理，还要能协调。

而制度上，对校长的要求是写明了的。2026 年修订的《中小学校领导人员管理办法》规定：校长一般应当具有 5 年以上教育教学工作经历，党组织书记一般应当具有 5 年以上教育系统党务或者教育管理工作经历。可是，对教育局长这一岗位，却没有这样明确的要求。

国家有要求，制度没配套；地方已经先动起来了：有的省已经把它写进文件，有的地方更早就在做。政策有要求，制度没配套，地方有先例，别处未跟进。这二十个字，是这一篇要说清的话；这个岗位要求上的空档，也就在这里。

为什么会有这个空档？

第一条，是"墙"。

教育系统是事业单位，教师、校长是事业编；教育局长是公务员。事业编的身份很难进入公务员序列，不是进不了，所以，教育系统里许多懂教育的人，就没有走上这个岗位的渠道；而能进来的，多是从别的党政岗位平调而来。这道墙有点像早年的城乡户口：不是不能过，是通过起来很难。

第二条，是"眼"。

地方党委政府在看待干部时，往往不把教育局的书记、局长，与乡镇的书记、镇长，与别的职能局的书记、局长细加区别；在他们眼里，这都是"一个级别的负责人、一把手"。既然是一个级别的负责人，通用的条件（比如身份、级别、经历）就够了，教育的专业性，就不进入考量。

墙是硬的，制度性的；眼是软的，观念性的。

一墙一眼合起来，解释了这个岗位的专业性为什么立不起来：不是没有懂专业的人，是这样的人进不来（墙）；不是不该考量专业，是专业不被看作选派条件（眼）。

有人会疑惑：前面说"墙"，是说机制卡着；这里又说不是机制的问题，岂不是自相矛盾？不矛盾。机制是平台，意识是开关。干部管理的权限和空间，各省各地大体是一套；但在这套制度里，本来就留着位置：异地交流、挂职、多岗位锻炼、后备培养。区别只在于，有没有人去把这个开关扳一下。发达地区证明，开关能扳动；欠发达地区，往往是没有去动。

这样选出来以后，教育的现状如何

教育局长的专业性，是从哪里体现出来的？做过教师的人，懂的是教育里的一个岗位：课堂。做过校长的人，懂的是学校这一个层面。做过区域教育管理的人，懂的是区域这一个层面。而只停在一个层面上、没跨过几个层面的人，会有一个共同的短板：窄化。

第一类，非教育出身。

长处，是有公共管理和外系统的经验，有教育以外的视野，也能和财政、编制、乡镇等部门对话。短处在教育这一头：缺教育的内部逻辑。用第一篇的三个字说，常常"读不出、解不准、转不实"：读，读不出政策与教育现象背后的来路和条件；解，缺了教育的规律与学理作依据，判断容易跟着别人走；转，与本地教育的历史和家底接不上，只能简单执行。缺的正是教育这一半的根。

第二类，教育系统内一路成长。

长处，是懂教育、懂学校、懂课堂，教育内部的事，一说就明白。短处在另一头：窄化。大致有五条。一是容易把教育看成"社会里唯一重要的事"。他本人未必这么讲，但长期只做教育这一件事，不了解其他行业，心里难免有这样的偏向。二是不知道其他行业的难处和规律，也不知道它们与教育的关联。三是没有教育以外的视域，看问题先入为主："我是教育人，我看的都是教育"，自以为客观，其实未必。四是不清楚教育在社会公共治理中需要哪些资源、环境、条件，也不熟悉外部资源和它们的运作方式。五是社会认可度不高，别人不把他当"自己人"，他对别人也不熟。这样，调度资源、客观评估、呼应内外的需求，都成了短板。

第三类，有教育经历、但没有做过教育管理。

长处，是两头都沾一点：读过师范、教过书，对课堂不陌生；又在外系统干过、做过管理，公共管理那一半不缺。短处是对教育理解不深，多半只停在课堂这一层；没做过教育管理，就不清楚学校与区域是怎么运转的，教育的整体性，是他最缺的。

第四类，在教育系统内做过教师和管理，又在外系统做过管理。

长处，是两头都硬：在教育系统做过管理，懂教育、懂学校；在外系统做过管理，懂公共管理，能和别的部门说话。而且出过外面再回来，多了一个参照系，不易窄化。短处是，这样的经历不容易有：两头都走通的人本来就少；回来后还有一段从"别的系统"转回"教育"的适应期，得重新把心放回教育上。

四类的优劣摆在一起，就是两面：一类是缺教育专业，一类是缺公共管理与外部视野。所以四类都要补，只是补的不一样。