北上广如何应对对流动人口的双重歧视

思想库报告

2000年以来，特大城市或地区（这里指上海，北京，广东省）在对流动人口子女义务教育的限制放松了一个短暂的时间后，近几年又逐渐加重了限制。这主要从两个指标的走势体现出来，一是远远低于1的幼儿园升小学的升学率，二是远远低于1的初升高的升学率。不过有意思的是，在三个特大城市或地区小学升初中的比率接近1。这个现象可用来说明升学率，尤其是幼儿园升小学和初中升高中的歧视主要来自户籍。

与此同时，这三个地区的养老收入收益于流动人口。在经历了流动人口涌入的近10年，我们发现这三个城市的养老金结余越来越多，更重要的是，养老保险基金收入中来自政府补贴的数额和比率越来越低。与此同时，养老金存在一个省级层面的马太效应，人口流入大省（如北上广，江苏，浙江等）养老金结余越来越高，而人口流出大省（主要是东三省，新疆，河南等）养老金赤字越来越大。

考虑到一个地方政府最重要的公共服务是义务教育和养老统筹，从上述两个现象我们可以得出这样一个结论：流动人口在养老和子女义务教育上有严重不对等的收益，特大城市对流动人口进行了双重的歧视。一方面，北上广越来越受益于流动人口缴纳的巨额养老金，给当地户籍老人和家庭支付了巨额的金钱，另一方面却又加大了对流动人口子女接受义务教育的控制。

人口流入大省享受了人口流出地区户籍人口缴纳的、无法流转出去的养老金，但其子女无法接受义务教育。特大城市应该在更多的增加在小学、初中、高中上的投资，给予流动人口子女接受义务教育的公共服务，以便对巨额跨省养老金进行补偿。

一、流动人口对义务教育的需求正在增长

我们假设流动人口子女在2000年之后进入当地幼儿园的门槛相对较低，流动人口的子女在当地都能入园。在这样的假设下，幼儿园学生数可以用来观察常住人口对义务教育的需求变化。同时考虑到，2000年之前的流动人口数量有限（原因包括需求本身和限制的力度），因此2000年之前幼儿园入园学生数更多体现的是户籍人口的需求，2000年之后非户籍人口子女的入学需求影响则加大。下图是北京幼儿园学生数量的变化，清晰的表现出，1992-1993年间，北京户籍人口对幼儿园的需求达到了顶峰，一直到2006-2007年间，北京常住人口对幼儿园的需求逐年增长。

2006-2007年以来对幼儿园增长的需求主要来自于非户籍人口，这可以从北京非户籍学生的数量看出来。在小学阶段，2007年至2012年，非户籍学生的比率已经由34.3%上升到45.1%；初中阶段也有一个上升，非户籍学生比率由18.1%上升到30.5%。另外，除了上升的趋势外，每一年小学中非户籍学生的比率和初中非户籍学生比率的差距，表明有一部分学生可能没有进入当地初中入学。

类似的情况也发生在上海和广东。在深圳，2009年非本地户籍学生数比率达到68.5%。在广东，2013年非本地户籍小学生比率已经达到55.9%。广州近三年的情况可看表2。在上海，2012年，上海义务教育阶段的非户籍学生占总学生已经为45%。具体情况请看表3。

二、特大城市对义务教育的限制正逐渐加大

户籍对流动人口的阻碍主要体现在公共服务上，尤其是流动人口子女接受义务教育的机会和难度。因此，在衡量户籍对流动人口的限制上，本文用流动人口子女入学难易程度来替代。这不同于世界银行2012年8月出的报告（Dewen Wang, Jin Song, Philip O Keefe）。世行的报告是按照地方政府在转入当地户籍的当地条件进行指数化。考虑到流动人口无法加入到当地户籍，本文直接用流动人口子女入学的难度作为其承担的户籍成本。

在衡量特大城市对义务教育的限制上，关键是计算流动人口子女升学的难易程度。假设外来人口子女在进入本地教育系统的时候，在小学和初中中间转学的情况属于少数情况，即大多数外来人口子女在进入本地教育系统的时候，遇到的阻碍是4种情况，上幼儿园，幼儿园升小学一年级，六年级升初一，初三升初高一。这个假设进一步的解释是，如果流动人口的子女在原户籍处入学，那么他们几乎不会考虑转学，一方面是跨地区转学籍难度太大，另一方面是子女转学的个人成本也较大。因此，流动人口子女的义务教育的主要阻碍是在升学上。

通过计算1999-2012年上海市、北京市、广东省的3个升学率，即幼儿园升小学，小学升初中，初中升高中，我们衡量出流动人口子女入学的难度。具体请看表1，总计9张图。

注：2001-2002“初中毕业班人数”用“初三在校生”人数代替。上海2011、2012年统计数据有误，《中国教育统计年鉴》上的数据分别是7159人和6497人。这一列数据用“预计毕业生数”代替。

另外，这里所有的数据，都是用同一批学生计算得到，比如2000年小升初减少的学生数，用1999年六年级的学生数减去2000年初中一年级的学生数。

从上表可见，在关键性的上小学和上高中上，流动人口子女受到很大的歧视。在幼儿园升小学的转变上，北京、上海和广东减少的学生数越来越多，即有越来越多的幼儿园的小朋友不能顺利上当地的小学。这一走势是相当的明显的，而且2010年之后上升的速度加快（斜率变大）。在初三升高一的转变上，三个城市或地区都有相当大一部分学生没有进入当地的高中（包括普通高中和职业高中）系统。2012年北京和上海分别有36256和44530个学生没有进入高中系统，广东作为一个省这个数字则是85.3万。

与此同时，小升初阶段流动人口子女入学所受到的歧视则相对小一些，但仍然不可忽视。在北京，2000-2008年，初一学生数量大于六年级的学生数，这表示有一些外来人口子女直接从外地进入到北京的初中上学。这一数字在2007年达到了最大，是23739个学生。这很可能与北京市出台的一项法规有关。根据笔者所查阅2006-2008年期间北京所有出台的与教育相关的法规中，唯一与义务教育相关的是以下这一法规：北京市第十二届人民代表大会常务委员会2006年11月3日颁布《中国人民共和国民办教育促进法》，并2007年3月1日实施。这一法规鼓励政府扶持和增加社会资本办学，及所谓的民办学校。

在上海，小升初在2002年-2004年受到较大的歧视，但随后变小。尽管如此，在2010年以来，这一歧视又有所回升，2011年和2012年分别有11070和13100个小学毕业生没有在上海入学。

在广东省，小升初的外地人歧视在2003年以前有所缓和，但2003年之后，歧视逐渐变大，在2012年，广东省有95287个小学毕业生没有在本省入学。

三、基本养老保险的马太效应之一：特大城市养老金收入受益于非户籍人口

从图2和图3我们可以发现，北上广的养老金结余保持着显著的增长趋势。尽管如此，这三个城市有着不同的特点。上海的养老金情况最为严峻，但在2011年有个断点式的逆转，北京和广东2000年之后养老结余保持逐年增长的趋势（见表5）。

广东和北京在2000年年初开始放松户籍，因此，在它们保持缴费率几乎不变的情况下（见表6），收入大幅度增长，即养老基金的收入增长来自于新增加的缴纳保险的人口。1998年北京单位缴费率为19%，2003年和2008年保持在20%。广东1998年的缴费率是15.5%，2003年为10.88，既然大幅度下降，2008年则为14%，依然低于1998年的数据，但2008年的养老结余却远远超过1998年。

广东和北京早在2000年左右开始放松户籍，并在2007-2008年呈现出加速趋势。2000年以后，新加入的缴费人口保持增长，图3中“参保人数：退休人数”一直处于上升的趋势。北京这一数据在2002年时是2:1左右，到了2012年这一数据已经接近5：1。广东这一数据在2002年处于高位，是6:1，但到了2012年，上升为9:1。需要注意的是，由图2所显示的“基本养老基金结余（包含财政补贴）”的增长，很大程度上是在2007-2008年以后发生的，图2中曲线上升的斜率变大，这与图3所中“参保人数：退休人数”同时期同方向的变化是一致的。

广东和北京的本地户籍的老人享受到了好处。在2000以来，在缴费率保持不变的情况下，广东和北京的人均养老金有一个显著的增长趋势。北京人均养老金由2002年的1万左右上升到2012年的3万左右，广东省的人均养老金由2002年的1万左右上升到2012年的2万多。

上海养老收支差额的情况最严峻，这与它不同的人口结构有关的，即上海是一个老年化的城市，它的人口金字塔中老年人占比非常大。具体情况请看“上海分户籍的人口金字塔图”。图中右边是户籍常住人口，左边是外来常住人口。因此，上海市在仅仅依靠本地户籍人口缴纳养老保险时长期出现赤字增长的情况，上海基本养老保险每年依靠上海市政府进行财政补贴。

尽管如此，这一情况在2011年得到逆转，原因是2011年上海市政府出台《上海市人民政府关于外来从业人员参加本市城镇职工基本养老保险有关问题的通知》（沪府发〔2011〕26号），要求所有在上海工作的外来人口缴纳养老金。根据上海市人力资源和社会保障局公布的数据，2012年上海市养老金年度余额达到了500亿元，其中政府补贴减少为83.59亿元。即，在上海市政府在将非户籍人口纳入到缴纳基本养老保险的大军中之后，上海养老金迅速扭亏为盈。

四、基本养老保险的马太效应之二：人口流出省份养老金收入情况恶化，越来越依赖政府补贴

非户籍人口在当地缴纳基本养老保险，由于中国的养老保险体制是现收现付制，因此，非户籍人口缴纳的当期养老金被立即支付给当地对户籍老人。按照现有的体制，非户籍人口将原本应该缴纳给户籍所在地的养老金，交给了“外地人”，这会减少流动人口原户籍所在政府的养老金收入。人口流出地的养老收入降低，那么政府当期就需要进行财政补贴。

因此，人口流出地一方面损失掉了养老金，另一方面又要不断增加财政补贴，以弥补赤字的当期养老金。养老金出现省级层面的马太效应。

从表7中可见，2007年到2011年期间，东北三省基本养老保险征缴收支的缺口越来越大，是目前中国养老收支最严峻、也是最依赖政府养老补贴的省份。类似的走势也可以从新疆兵团、河南、江西、湖南和海南看出来。

根据全国总的剔除财政补贴的养老金结余和财政补贴养老金金额的走势相比（见图4），我们会发现，基本养老保险在全国省级范围内出现了马太效应：养老金结余和养老金补贴相同的走势，结余省份的养老金越来越多，亏空的省份养老金越来越少（依赖于财政补贴）。如上文所述的北上广，人口流入大省的基本养老保险结余增加越来越多，而且增长速度也远远快于2007年以前。与此同时，人口流出大省的东三省等养老压力变大。

五、特大城市或地区应进行公共服务的跨省补偿

劳动力大范围单向流动的现实，引起了这么两个变化。一是流动人口有子女接受义务教育的需求，但义务教育的供给面却被限制，大量的流动人口子女不能进入到当地的教育系统。二是流动人口主要是20-44岁的劳动年龄人口，他们是缴纳养老保险的主体，但户籍的限制让其缴纳的养老金只进入到当地，使得养老的付出方和受益方在全国范围内形成了扭曲，形成了显著的养老金的马太效应。

特大城市对流动人口实施了双重的歧视。因此，在实现养老金在全国层面进行统筹之前，特大城市和其它人口流入大省应该进行公共服务的跨省补偿，应该给予流动人口子女接受义务接受的公共服务，对流动人口缴纳的巨额养老金进行补偿。

作者：《思想库报告》编辑，上海金融与法律研究院研究助理，吴华丽。

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本周刊编辑是SIFL研究助理吴华丽。

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