吴泓 范斐

城市群作为我国城镇化的核心载体，对经济社会发展具有不可替代的重要作用。它不仅能够引导人口和要素的合理流动与布局，提高产业分工协作的效率和水平，更是带动大中小城市协调发展的关键力量。加快城市群协同创新，带动大中小城市协调发展，是实现区域经济高质量发展的必然要求和战略选择。

“两横三纵”的城镇化战略格局已基本形成

近年来，我国高度重视城市群规划，精心编制相关方案，目前19个重点城市群承载全国超过四分之三的人口，贡献了超过85%的国内生产总值，“两横三纵”的城镇化战略格局已基本形成。粤港澳大湾区在城市群建设方面成效显著。科技创新活力迸发，三地协同创新机制不断健全，涌现出众多高端科技企业和创新成果。京津冀、长三角、珠三角等城市群已发展成为世界级的创新平台和动力源，在科技创新、产业升级等方面发挥着引领作用。成渝、长江中游等城市群也迅速崛起，成为区域经济发展的重要引擎。城市群之间的协商合作机制日益完善，重点领域的一体化水平大幅提升。

在交通方面，粤港澳大湾区交通网络日益完善，港珠澳大桥等重大基础设施建成，极大缩短了城市间的时空距离。京津冀、长三角等城市群的城际轨道网已初步形成，极大缩短了城市之间的时空距离，促进了人员和物资的快速流动。在产业创新领域，长三角城市群通过共建平台，推动科技创新券的通用通兑，加强了区域内的科技资源共享和协同创新。在统一大市场建设方面，京津冀、长三角等城市群优化审批流程，打破地区壁垒，提高了市场运行效率。在生态环境领域建设方面，多个城市群加强联防联控，共同应对环境污染问题，实现了生态环境的协同保护。在公共服务方面，京津等多个城市群实现异地就医结算，让居民享受到了更加便捷、优质的公共服务。

城市群创新带动大中小城市协调发展

尽管我国城市群建设取得了一定成就，但在推进高质量一体化发展的过程中，仍面临着一系列挑战。不同地区的城市群由于地理区位、资源环境禀赋和经济社会发展基础等因素的差异，在整体实力、合作成效以及一体化水平上存在差距。为实现大中小城市的协调发展，需要在以下几个关键方面重点发力。

提升城市群综合承载能力。多数城市群地区具备良好的资源环境承载能力，但仍有部分城市群发展水平较低，对经济和人口的集聚能力较弱。因此，需要加强基础设施建设，提高公共服务水平，优化营商环境，吸引更多的产业和人口向城市群集聚。同时，要注重城市群内部的空间布局优化，加强城市之间的功能互补和协同发展，提高城市群的整体竞争力和综合承载能力。

强化核心城市辐射带动功能。核心城市作为城市群的发展核心，其辐射带动作用至关重要。然而，部分核心城市虽然综合实力较强，但辐射带动能力不足。一方面，要加强核心城市与周边中小城市的交通联系，构建便捷高效的交通网络，促进人员、物资和信息的流通。另一方面，核心城市要加强产业转移和技术扩散，带动周边中小城市的产业升级和发展。同时，要鼓励核心城市与周边中小城市开展合作共建，共同打造产业园区、创新平台等，实现互利共赢。

发挥区域市场一体化作用。区域市场一体化是城市群协调发展的重要基础。目前，城市群内部仍存在地方保护和市场分割现象，重复建设和同质竞争较为严重，各地区的制度、规则、标准也不统一，这些问题严重制约了城市群的一体化发展。因此，要加快建设全国统一大市场，打破地区壁垒，促进商品和要素的自由流动。同时，要加强区域间的制度对接和标准统一，建立健全区域市场一体化的协调机制，提高一体化推进效率。

构建产业一体化发展格局。产业一体化是城市群协同发展的关键环节。部分城市群存在产业同质化问题，支柱产业重合度高，缺乏分工协作，主导产业配套率低，产业链不完善，影响了城市群的整体竞争力和协同发展能力。为此，要加强城市群产业规划的统筹协调，根据各城市的资源优势和产业基础，明确产业定位和分工，避免产业同质化竞争。同时，要加强产业链上下游企业之间的协作配套，完善产业链条，提高产业集群的发展水平。此外，还要加强科技创新合作，推动产业转型升级，提高城市群的产业核心竞争力。

健全协调和推进机制。健全的协调和推进机制是城市群高质量一体化发展的重要保障。目前，部分城市群的工作机制还不完善，跨省区城市群的协调机制较为松散，功能发挥不足。一些地区仍然存在行政区思维，利益共享、成本共担机制建设尚未取得实质性突破，制约了市场决定性作用的发挥。因此，要加强城市群协调机制建设，建立健全跨区域的协调管理机构和合作平台，加强沟通协调和信息共享。同时，要完善利益共享和成本共担机制，合理划分各方的权利和义务，充分调动各方的积极性和主动性，共同推动城市群的发展。

如何推进城市群高质量一体化发展

科学制定城市群发展规划与管制导则。城市群作为新型城镇化的关键载体，科学合理的规划至关重要。应充分利用大数据等现代信息技术手段，深入研究城市间要素分布与流动特征以及经济社会联系强度，构建科学、统一且动态调整的城市群重点建设区范围划定标准与指标体系。这一体系不仅要确保空间开发管控、生态环境保护、统一市场建立等核心领域的稳定性和持续性，还要定期进行科学评估，根据实际情况适时调整。同时，要强化城市群建设中的刚性约束，严禁触碰生态保护红线，严格控制轨道交通的盲目扩张，确保土地资源的集约高效利用，为城市群的可持续发展提供坚实保障。

分类推进城市群的有序建设。根据城市群的不同发展阶段，采取差异化的支持策略。对于发展水平较高、一体化程度较好的城市群，应优先给予支持，使其成为引领全国高质量发展的新兴动力源。在这一过程中，要积极探索城市群一体化发展的新机制新模式，并将成功经验进行总结和推广。各地在制定城市群实施方案时，要遵循区域经济发展规律，明确开发时序、发展方向和建设重点，坚持滚动开发、有序建设的原则，避免大规模低效无序扩张，确保城市群建设的质量和效益。

强化区域融合，创新城市群的合作机制。以加强区域融通为核心，推进城市群一体化发展合作机制的创新。进一步完善城市群治理的法律法规体系，明确界定政府间竞争与合作的具体内容、权力分配、责任归属及冲突解决机制，并对区域公共事务合作治理机构的产生方式、职能范围、权限设定及运行规则等进行全面规范。积极探索设立城市群共同发展基金，重点关注生态环境保护、水资源管理、跨区域公共设施建设及区域发展不平衡等关键议题，为城市群的协同发展提供必要的财政支持。鼓励具备条件的城市群建立统一的规划委员会和地区协调组织，实现区域内规划的统一编制与执行，确保城市群发展的整体性和协调性。

实施城市群市民化的综合改革试点。积极推行城市群市民化的综合改革试点项目，加快城市群户籍政策的一体化进程。建立健全以居住证为基础、与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，确保城市群内居民享有公平、优质的公共服务，从而增强城市群对人口的吸引力。加大对试点城市群在“人地钱”挂钩政策上的支持力度，赋予其先行先试的权利，在土地制度改革、公共服务供给、成本分担机制等关键领域积极探索和创新实践，为全国城市群市民化改革提供有价值的参考经验。

健全城市群高质量一体化发展的监测评估体系。建立健全城市群高质量一体化发展的监测机制，完善科学合理的统计指标和评估体系。通过动态跟踪与深入分析城市群发展的各项数据，及时识别并准确把握发展过程中存在的问题，采取有针对性的措施加以解决。同时，要进一步提升城市群建设国家顶层设计的科学性和权威性，严格执行城市群名称和范围的变更规定，强化空间开发的管控力度，积极推动合作机制的创新，确保城市群建设能够沿着预定的目标稳步前进。

(作者系福建理工大学管理学院副教授吴泓、武汉大学经济与管理学院教授范斐)