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（来源：中国发展改革）
5月15日召开的国务院常务会议，审议通过《城市更新“十五五”规划》，并作出一系列重要部署。会议指出，当前我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段；要把城市更新摆在突出位置。这为我国高质量开展城市更新锚定了方向。此次会议同时明确了城市更新的重点任务，其中提出推动城市发展绿色低碳转型。
在“双碳”目标深入推进与城市更新高质量推进的今天，如何让承载着城市记忆的“老房子”通过绿色低碳理念蝶变为宜居可持续的“好房子”，已成为建筑领域碳达峰的关键路径。既有建筑低碳改造全面融入城市更新行动，正成为提升城市品质的重要抓手。
近年来，西安市持续推进城市更新，对老街区、老厂区、老校区等一些老旧城市区域进行改造建设，不但提升了城市面貌，也为居民和游客带来全新体验。图为游人在西安时光文化公园消费休闲。新华社
推动改造从“倡导”走向“应改尽改”
今年《政府工作报告》提出“坚持城市内涵式发展”“高质量推进城市更新”。“支持老旧住房自主更新、原拆原建”写入《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》。“十五五”规划《纲要》明确提出“高质量推进城市更新”。
政策对城市更新的支撑是撬动绿色低碳转型的关键支点。
中国建筑节能协会副秘书长付宇表示：“建筑领域是我国能源消费和碳排放大户。”根据中国建筑节能协会最新数据，建筑领域碳排放量约占全国能源消费总量的22.1%。
截至2023年，我国建筑总面积已达716亿平方米，其中城镇公共建筑与居住建筑碳排放，占建筑运行阶段碳排放总量的82%。目前国内非节能建筑存量占比仍偏高，普遍存在建筑围护结构保温性能不足、老旧用能设备亟待改造、日常运行管理缺位等突出问题。既有建筑改造任务依然艰巨。
付宇表示：“我们正站在一个存量提质时代的历史起点，改造潜力巨大，急需政策与标准的双轮驱动。”
从政策层面来看，我国对建筑节能领域的推动力度持续加大，顶层规划清晰明确、导向鲜明。2024年3月，国务院印发《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》，提出推进存量建筑节能改造；2025年8月，中共中央、国务院印发《关于推动城市高质量发展的意见》，明确要求加大既有建筑节能改造力度；今年初，住房和城乡建设部发布关于提升住房品质的意见提出“老房子改造为‘好房子’取得明显进展”的目标，并明确推动既有住房更新改造的任务。一系列国家战略部署与政策文件接续出台，形成了强有力的政策牵引和制度支撑。
面对这一挑战，国家层面已构建起多层次、立体化的政策框架体系。付宇将其概括为“四维驱动模型”：目标驱动方面，从顶层设计到“好房子”建设的具体要求，相关目标体系清晰且责任层层分解；法规驱动方面，形成了“行政法规统领、部门规章支撑、地方立法补充、国家标准兜底”的四层体系，其中北京、上海、深圳等地的地方立法赋予了更强执行力，如北京规定公共建筑连续两年用能超过限定值80%即须强制改造；经济驱动方面，资金工具箱日趋丰富，地方财政补贴正从“普惠式”向“绩效式”转变。例如，重庆按碳减排率补贴、上海按能耗下降量补贴等创新模式涌现；市场驱动方面，CCER（国家核证自愿减排量）机制为改造项目开辟了“节能收益+碳收益”的新模式，合同能源管理和绿色电力交易等市场化工具也在持续发力。
“在技术标准体系层面，我国已初步形成纵向分层、横向覆盖、分类指导的既有建筑节能改造体系。”付宇认为，当前标准正在从单纯的节能走向全面的低碳乃至零碳，从关注设计性能走向全流程、全生命周期的管控。各地也在因地制宜探索差异化路径：上海以立法先行，建立强大的能耗监测平台网络；深圳以标准驱动，在团体标准中融入碳排放评价方法；杭州则推行分类管理模式，将改造项目分为改扩建、装饰装修、设备优化三类，分别提出差异化要求。
从鼓励“倡导”走向“应改尽改”已是大势所趋。规模化推进仍面临存量巨大、经济性不足、标准协同不够、人才储备欠缺、碳排放数据基础薄弱等瓶颈。因此，应将改造要求深度纳入城市更新法规，建立建筑碳配额制度，加快碳排放数据库与标准协同。
从单一技术到系统集成
政策与标准为改造提供了方向与底线，而真正让“老房子”焕发新生，则需要技术集成与金融创新的协同发力。
中建方程科技与设计管理部副经理吴克辛从投资开发企业的实操视角，分享了既有居住社区绿色低碳改造与绿色金融协同创新的经验。以乌鲁木齐老旧小区改造项目为例，该项目是新疆维吾尔自治区和乌鲁木齐两级政府的重点民生工程，通过对能源系统、空间整合、外墙、交通系统、供电网、智慧安防和停车场等进行综合改造，获得了既有居住社区改造金级认证，并入选全国首批绿色低碳改造社区案例。
“城市更新的特点是环节多、收益率低、周期长、收益回报不确定，需要从单一融资走向综合金融服务。”因此，吴克辛提出，改造项目需匹配多元化绿色金融工具，通过绿色债券、可持续挂钩债等创新融资，将绿色资产资本化，破解投资大、周期长、回报慢难题，实现“节能收益+碳收益+环境价值”多元回报。
既有建筑改造不同于新建建筑，其技术集成面临更复杂的挑战。中国城市建设研究院绿色建筑总工程师徐力指出，“新建建筑以目标为导向，而既有建筑改造则是以问题为导向，改造难度是新建建筑的数倍”。
她从技术路径角度分析认为：“建筑降碳需围绕‘减排=开源+节流=主动式节能+被动式节能+可再生能源替代’的标准路径展开”。以合肥园博园为例，该项目由原骆岗机场航站楼改造而成，项目充分利用原有空间布局，采用轻钢结构替换屋顶减轻荷载，通过植入中庭和立体庭院改善采光与环境，既保留了建筑的历史记忆，又注入了新的功能活力。
既有建筑改造遵循“被动式节能+主动式高效+可再生能源利用”核心路径，从建筑本体、能源系统、智慧运维三方面实现降碳。徐力认为，当前挑战在于技术适配性、标准衔接与运维数据缺失，未来将向技术集成化、用能低碳化、运维智慧化升级。
从各自为战到系统合力
既有建筑低碳改造不是单一技术或单一主体能够推动的工作，而是一个涉及政策、技术集成、市场机制以及用户参与的系统性工程。
“最大的制度性障碍是碎片化问题。”付宇直言，无论从责任主体还是改造收益来看，碎片化都是当前面临的核心挑战。老旧小区产权分散，业主、物业、街道、电力等各方“各管一段”，谁来牵头改造、谁来申请协调、节能收益如何分配等关键问题尚未形成清晰的解决机制。她以上海静安区为例，该区通过建立区政府、楼宇业主、节能服务公司三方统管模式，有效解决了公共建筑改造的责任分散问题。
在资金与商业模式方面，吴克辛认为不存在“最容易跑通”的统一模式，“每个项目都有各自的特点和匹配的资源，需要遵循实事求是的原则”。“从投资收益角度，有些项目难度虽大，但通过方法创新和系统统筹方案可能取得更高回报；有些项目风险不大但收益很低，达不到投资考核指标，企业同样不会碰。”
在技术落地方面应考虑多方面因素。中国中元国际工程有限公司副所长任君以热源设计为切口介绍，技术路线的确定应统筹考虑能源参数、资源禀赋、经济性等多方面因素，可考虑分不同气候分区制定居住建筑改造原则：严寒、寒冷地区以集中供热低碳改造为主；夏热冬冷地区以社区级分布式低碳能源为主；夏热冬暖地区聚焦高效供冷设备升级。低碳能源普遍存在间歇性强、资源与需求空间错配、供水温度较低等特点，需在源端与末端之间做好匹配，“两者需要相互奔赴，才能形成完整合理的系统”。
深圳市建筑科学研究院高级工程师彭锐结合多地调研经验指出，顶层设计、算好经济账、强有力的社区领导和居民参与，是改造能否长效的关键。“我们调研发现，不一定是成本很高的低碳技术效果最好，往往是软性层面的措施，比如居民行为引导、可持续运营的商业场景跑通，反而能带来更长久的效果。”
城市更新为既有建筑节能改造带来了重大机遇，业内专家建议，应将低碳改造全面嵌入城市更新立项、规划、资金安排核心环节，通过碳评价与绩效考核绑定，让绿色低碳从“可选项”变为“必选项”，共同推动老房子向安全、宜居、低碳、高品质的好房子升级。
（中国发展改革报社记者 白雪）
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