- 脱欧公投以主权对经济之争展开，英国为“夺回控制权”付出严重经济代价
- 英国长期靠欧洲均势制衡强权，脱欧后对自身命运的控制反而更有限
- 欧盟扩员后团结增强，英国退出后在规则制定上失去发言权
- 脱欧未带来预期贸易转向，英国与美国的“特殊关系”也难替代欧盟
- 未来英国或只能与欧盟达成临时合作，影响力远不及成员国时期
2016年的脱欧公投，本质上是一场各说各话的辩论。对留欧派而言，核心问题是经济；对脱欧派而言，核心问题是主权，移民则是最能激起情绪的议题。留欧派的议程中，关于欧洲的理想主义几乎缺席；而脱欧派则强烈诉诸一种关于“英国性”的理想主义。
这并不令人意外。一个社会能够向自己提出的最重要问题之一，或许就是“我们是谁”。两年前的苏格兰独立公投已经表明，即便最有力的经济论证，对公众的影响也相对有限。相比之下，人们更关心身份认同和自主性。
脱欧是一次严重的经济自损。许多脱欧支持者当时就明白这一点，但大多数人并不在意。真到必须取舍时，经济上的损失——对那些认真想过这个问题的人来说——似乎是为换取自主权而值得付出的代价。“夺回控制权”因此成了一句制胜口号。
10年过去，人们更有条件判断：英国究竟夺回了多少控制权，又为此付出了多大代价。控制权和自主性是法律与宪政概念，但它们的价值取决于政治现实。在美国、中国这样的超级大国主导的世界里，较小国家的利益往往在于加入欧盟这样的强大跨国集团。成员国作为整体所拥有的控制力和全球影响力，远非单独行动时可比。英国脱离欧盟后，对自身命运行使“控制”的能力，必然更加有限。
英国与欧洲关系的争论，必须放在其长期国际优先事项和当前地缘政治位置中考察。两者都显示出惊人的连续性。英国是一个欧洲国家，尽管制度上存在重要差异，但它与欧洲共享政治、经济和思想文化。数百年来，参与欧洲事务一直是英国的战略必需。
自伊丽莎白一世时代起，维持欧洲大陆力量均势、阻止任何单一强权支配欧洲，一直是英国外交政策的主线。这种政策背后，是英国希望影响欧洲国家的政治优先事项，并按照自身利益塑造其政策。如果欧洲大陆被单一霸权控制，这一点就很难做到。
英国为实现这一目标，长期耐心经营欧洲盟友。伊丽莎白一世曾向法国和荷兰派兵，以遏制西班牙的霸权。18世纪，法国成为欧洲头号强权时，英国政府在强大欧洲盟友支持下进行干预以加以制衡。1794年至1815年间，法国占领欧洲大片地区，英国却始终是唯一持续挑战革命法国和拿破仑法国的欧洲强国。
19世纪，俄国占领波兰，并在巴尔干、土耳其欧洲部分和中亚扩张野心。英国与俄国长期对峙，同样出于这种本能。19世纪末，统一后的德国迅速扩张，又给英国带来新的挑战。1907年，英国外交部高级官员艾尔·克劳在一份著名备忘录中，把英国在欧洲追求力量均势称为“几乎是一条自然法则”。他的意思是，既然德国已成为欧洲主导力量，英国就必须延续传统政策，遏制德国。两次世界大战中，英国先后与德皇德国和希特勒德国作战。
几个世纪以来，英国真正的屏障并不是英吉利海峡，而是莱茵河或奥得河。英国始终担心的是：一旦海峡对岸出现一个主宰欧洲的强权，英国就会失去对自身命运的控制。这一政策不仅是战略性的，也具有文化和经济层面。
从文化上说，英国与拿破仑法国、沙皇俄国、德意志帝国和纳粹德国的长期冲突，被视为对抗强势集权政体、防止自由主义世界秩序覆灭的方式。从经济上说，一个由单一强权支配的欧洲，可能像拿破仑的大陆封锁体系那样，扰乱英国的贸易和金融。从历史看，这种本能对英国是有利的。
“英国脱离欧盟后，对自身命运行使‘控制’的能力，必然更加有限。”
不过，英国战略思想中始终也存在另一条路线，反对这种做法。它大致可以称为“大西洋主义”，尽管这个说法在地理上并不准确，因为它所依据的，是比大西洋更广阔的英国世界观。它主张脱离欧洲大陆问题，把重心放在广阔海洋上，把帝国和海军视为欧洲和陆军的替代方案。
这种思路通常与保守党中的重要人物联系在一起。曾任安妮女王首席大臣的托利党思想家亨利·博林布鲁克，在1738年颇具影响力的小册子《爱国君主》中阐述了这一观点。他主张英国避免卷入欧洲大陆事务。“水域才更适合我们，”他写道，“我们最大的安全感也来自那里。”老威廉·皮特虽非托利党人，也曾持类似看法。1866年，带有浪漫主义色彩的保守党人本杰明·迪斯雷利说过几乎同样的话。1901年，彼时仍属自由派、但内心更接近浪漫保守主义的丘吉尔也重申过这一点。
即便在当时，这也是一种不明智的政策，而这三位政治家一旦真正掌权，也都放弃了它。英国很少真正实行“光荣孤立”，而每当这样做——例如18世纪70年代和80年代，或19世纪末——都付出了高昂的外交和军事代价，并很快掉头。欧洲危机总会变成英国危机。政治家一旦不得不面对国际关系的现实，就会清醒过来。与欧洲政治脱钩，常常只是口号，很少能成为可行政策。
20世纪两次世界大战的经历，强化了大西洋主义，而这两场战争至今仍在英国自我认知中占据主导地位。即便在美国加入第一次世界大战之前，它就已为英国战争努力提供了大量资金，并成为重要军火供应方。在第二次世界大战中，美国对英国生存和最终胜利的贡献更是决定性的。
大英帝国，尤其是印度以及加拿大、澳大利亚和新西兰这些旧自治领，也在两次大战中作出了关键贡献。世界大战强化了某种英国例外论。丘吉尔相信欧洲应当实现政治统一，但英国不应包括在内。他在1956年至1958年出版的四卷本《英语民族史》中，集中表达了这一观念。这部带有强烈浪漫化色彩的著作，把英国与“旧帝国”和美国的关系描绘为一种天然兄弟情谊，有别于其与欧洲大陆的关系。
这种观念代表了20世纪50年代英国跨党派普遍存在的一种看法：英国可以充当欧洲统一的教父，但自身命运应当是分离的、海洋性的、全球性的。然而，如果大西洋主义曾经是一个严肃的政策选项，那也只是在英国仍能与美国打交道时——即便不是平起平坐，至少也是可比肩的强国。那取决于英国作为世界强国、全球帝国统治者以及世界贸易航路主导经济力量的地位。到了欧洲经济共同体诞生的50年代，这些条件已不复存在。
欧洲经济共同体的建立，以及其后来转变为欧盟，让英国所有旧有的地缘政治困境重新浮现，只是换了一种形式。二战后，英国政策深受一种对德国既执着又矛盾的态度支配。1944年9月，在魁北克举行的英美会议上，两国同意对德国实行去工业化政策，把它改造成一个“主要以农业和畜牧业为主”的经济体。盟军占领当局大幅限制德国采矿和炼钢能力，拆除工业设施，压制工业专利，并摧毁德国银行之间的金融联系，而这些联系曾是德国工业实力的重要来源。英国还推动战后法国重建，希望其成为防范德国复兴的屏障。
1947年后，随着苏联逐步把东欧和中欧国家变成卫星国，并成为欧洲和平的主要威胁，这种工业遏制政策开始被逐步放弃。但到了50年代，随着德国经济以惊人速度恢复，英国对德国的旧有恐惧再次出现。整个50年代，西德工业产出增长到原来的2.5倍。按人均国内生产总值计算，西德已超过英国。
1951年，欧洲煤钢共同体成立。1955年的墨西拿会议原则上决定，由西欧大陆6国建立共同市场。1957年的《罗马条约》使这一决定正式生效。英国和法国都担心德国力量复兴，但对这些决定的含义却得出了截然相反的判断。
法国把欧洲一体化看作一种手段：把经济强大的德国捆绑进一个欧洲集团，而法国相信自己能够主导这个集团。法国还认为，只有一个一体化的欧洲集团，才有能力与美国抗衡。英国则接受美国在战后世界秩序中的主导地位，但认为共同市场6个创始成员国的目标，必然意味着最终走向一个由德国主导的欧洲联邦国家。这一前景触发了500年来一直困扰英国政治家的所有警报。
1956年2月，时任财政大臣哈罗德·麦克米伦在一份备忘录中写道，墨西拿方案“实际上将意味着西欧受德国支配，并被用作德国通过经济手段恢复力量的工具。这等于把我们打了两场战争要阻止的东西，拱手送给他们”。
尽管“德国主导”是一个特别敏感的问题，但即便不是德国主导，问题本质上也一样。一个涵盖整个西欧的超国家国家，必然会使英国边缘化。唯一的解决办法就是加入其中，但这一可能性当时被断然排除。原因一方面是英国不愿把自身主权并入一个新的准国家，另一方面则是英国与英联邦和大英帝国之间存在优惠贸易安排。
于是，英国政府试图说服德国和法国放弃计划，并敦促美国撤回支持，但三方面都失败了。1956年，麦克米伦认为，欧洲一体化会把世界分成美国、苏联和欧洲三大势力范围。对英国来说，这是极不受欢迎的发展，因为英国对主权的坚持，必然意味着它被排除在外，其国际影响力将因此遭受严重打击。两年后，已出任首相的麦克米伦对戴高乐说，他相信共同市场会变成现代版的拿破仑大陆封锁体系，成为针对英国的经济和政治武器。
这些争论预示了此后60年英国围绕欧洲的赞成与反对论述。1973年，英国在第三次尝试后终于加入共同市场，但并没有欧洲经济共同体大陆创始者那种理想主义。对政治家来说，这是止损之举；对公众来说，它不过是一项贸易安排。
加入的决定有许多因素，包括英国经济在50年代表现乏力，以及欧洲市场日益增长的活力。但主要的地缘政治因素，尤其在麦克米伦看来，是希望按照英国利益影响欧洲的发展，并维持英国在欧洲事务中的历史角色。因此，一方面对主权流失的担忧，另一方面对被一个主导性的欧洲集团排除在外的担忧，在保守党和工党政府时期都持续影响着英国政策。
有一段时间，这一困境被暂时回避了。1975年关于欧共体成员资格的公投中，支持留在其中的论据完全围绕贸易，而非政治一体化。为留欧辩护的政治领袖大致分成两类。一类人认为，欧洲“日益紧密联盟”的追求只是修辞，不会真正发生。事实证明，他们错了。另一类人，如主导英国加入欧共体谈判的首相爱德华·希思，则清楚欧盟必然会朝那个方向发展，但认为这一过程会循序渐进，随着时间推移，英国人会接受一种新的欧洲认同。事实证明，这一判断过于乐观。
到了80年代末，所有旧幽灵再次困扰玛格丽特·撒切尔和约翰·梅杰政府。首先是雅克·德洛尔出任欧盟委员会主席。德洛尔是一位法国社会主义者，在他任内，欧盟权限迅速扩张。在他的推动下，欧盟进入社会政策等领域，这让当时的保守党政府极为反感。
随后是德国统一，它重新唤起了英国对德国主导欧洲的旧有恐惧。法国和英国再次像欧洲经济共同体成立之初那样分道扬镳。撒切尔高度警惕，并公开表达担忧。法国总统弗朗索瓦·密特朗在最初犹豫之后，仍坚持法国的传统政策：把德国绑定进长期由法国主导的欧洲政治结构，以削弱其独立力量。
最后，1992年的《马斯特里赫特条约》提出建立单一货币。货币联盟实际上是德国对法国一体化议程的让步，以换取法国支持德国统一。至此，英国不得不直面这些老问题。
1997年上台的工党政府，试图修复撒切尔和梅杰时期与欧洲之间尖锐摩擦造成的关系。新首相托尼·布莱尔重申了英国外交政策的经典原则。他援引400年历史，称英国的命运始终是“帮助塑造欧洲”。他说：“事实是，今天欧洲是英国行使权力和影响力的唯一途径。”
扩大欧盟，是英国延续其古老均势政策的唯一方式。工党政府延续了保守党前任支持欧盟东扩的政策，希望借此与中东欧有志加入的国家形成非正式联盟，稀释法德影响力。从一个意义上说，这一扩张政策是成功的。到2007年，欧盟扩大到28个成员国，把除瑞士和挪威之外的整个西欧和中欧都纳入其轨道。瑞士和挪威通过条约接受欧盟法律，但拒绝正式成员资格；巴尔干国家则都已提出加入申请，并在政策上逐步向欧盟靠拢。
但从另一个意义上说，这一扩张政策失败了。新成员国并没有像英国预期的那样起到稀释作用。除匈牙利以及一度的波兰外，它们很快接受了欧盟委员会的一体化议程。2016年后英国与欧盟谈判退出条件时，英国无法分化这个集团，充分显示了扩员后共同体内部团结的强度。
英国的困境，也集中体现在工党政府内部围绕欧元的争论上。梅杰政府曾为英国争取到不加入单一货币的豁免，但这只解决了部分问题。欧元区必然会成为欧洲经济决策中心，而英国作为非欧元国家，在其中影响力有限。托尼·布莱尔希望加入欧元，理由主要是政治而非经济。他认为，这会提升英国在欧洲的影响力，也有助于在英国塑造欧洲认同。作为政治判断，这显然是对的，也符合英国外交政策的长期传统。
但从经济上看，货币联盟意义不大。时任财政大臣戈登·布朗在财政部高级官员支持下认为，这个问题应取决于英国国内经济利益，而不是英国在欧洲追求政治影响力的传统。他主张，除非满足一系列严格的经济趋同测试，否则英国不应采用欧元。作为经济判断，这也是对的，而最终占上风的正是这一观点。这是一个关键时刻。
英国的传统政策，是最大化其在欧洲的影响力，以保护自身经济和战略利益。到20世纪末，随着欧盟成为欧洲大陆的主导集团，这一目标只能在内部实现。从这个角度看，英国2020年退出欧盟，标志着英国放弃了500年来明智的治国传统。没有英国的欧盟，更可能加快整合为单一政治集团，而英国历来在反对这一趋势方面扮演主导角色。与此同时，脱欧使英国边缘化，确保它在这个正在形成的经济超级力量面前没有发言权，影响力也微乎其微。
从更广泛的意义上说，英国离开欧盟不仅对英国不幸，对欧洲也是如此。它使英国脱离了欧洲历史上最富想象力、最具创造力的项目之一。欧盟的制度并不讨喜：遥远、缺乏民主感、官僚，而且显得外来。但欧盟改变了整个欧洲大陆的经济命运。它让爱尔兰、波兰、斯洛文尼亚等地理边缘国家，在很大程度上向历史上更富裕的西欧国家靠拢。它帮助东欧摆脱对俄罗斯控制之手的依赖，也帮助那些1945年后消失在铁幕之后的国家恢复并维持自由民主。它还促成了欧洲历史上最长的和平时期。
英国那些一再预言欧盟会在自身重压下崩溃的人，始终判断失误，而且他们的预测往往还带着某种期待。50年代欧盟项目起步时，他们把它斥为乌托邦，这错了。2009年后欧元危机爆发时，他们又说欧盟会因此瓦解，这也错了。他们始终低估了维系这一项目的政治意志。
欧洲大陆整合的推进，必然使英国边缘化，并削弱其掌控自身命运的能力。2020年12月，时任首相鲍里斯·约翰逊宣布与欧盟达成的脱离安排时说，12月31日晚上11点，英国将“重新掌控我们的贸易政策”，“重新掌控我们的水域，这项条约确认了英国对我们广阔海洋财富的主权”，以及“重新掌控我们的法律”。
这些说法体现出一种相当原始的国家主权观，以及对主权如何服务国家利益的理解偏差。加入欧盟这样的多边条约体系，并不是放弃国家主权，而是在行使国家主权：通过部分让渡自主性，也就是部分让渡控制权，换取参与国单独无法获得的利益——更大的地缘政治分量，以及无摩擦进入一个规模相当于本国国内市场10倍的大市场。
以情绪色彩最浓的渔业问题为例，这大概就是鲍里斯·约翰逊所说“我们广阔海洋财富”的所指。理论上，英国可以把英国水域的捕鱼权全部限制给英国船只。它现在在法律上确实有这个权利。但现实并不支持这样做。英国船只捕获的鱼中，大约40%在欧盟卸货；而在英国卸货的鱼中，超过一半会出口，主要流向欧盟。
此外，大多数鱼类物种会在英国和欧盟水域之间迁徙。因此，为了双方利益管理鱼类资源，英国必须与欧盟建立合作安排。渔业是一个有意思的例子。由于欧洲渔业资源中有很高比例位于英国水域，这原本是英国与欧盟少数谈判力量相当的议题之一。但事实证明，这种对等在实践中几乎没有价值。
如果更广泛地看英国与欧洲的关系，经济力量对比对英国更为不利。欧盟既是英国最大的贸易伙伴，也是距离最近的贸易伙伴。欧盟吸收了英国大约40%的出口，而英国只吸收欧盟大约10%的出口，明显低于美国或中国所占比重。正如脱欧谈判期间所清楚显示的，英国对欧盟的依赖远大于欧盟对英国的依赖。
欧盟的政治分量、市场规模，以及英国与欧盟关系中的不对称性，意味着无论英国是不是成员国，都注定会受到欧盟支配。欧盟制定标准并施加规则，英国在经济上不得不遵守，尽管它在法律上已经是自由行动者。脱欧并没有改变这一点。变化只在于，英国如今对欧盟适用的标准和规则已没有发言权。法律上的依赖，只是被现实中的依赖所取代。英国把影响力白白交换掉了。
“英国如今发现，美国这条安慰毯已经破旧不堪。因此，英国对美国的依附，很可能比它对欧盟的依附更彻底，也更持久。”
公投期间，人们曾广泛宣扬一种说法：英国可以通过与其他市场签订贸易协定，重新调整贸易方向，以弥补这一损失。但事实证明，这只是幻觉。自2020年以来，英国谈成的几乎所有贸易协定，都只是把英国此前通过欧盟享有的协定重新复制了一遍。其余协定，如与澳大利亚和印度的协定，面对的都是地理上遥远的国家，而且普遍被认为代价高昂。
原因并不难找。曾在一代人之前看起来前景光明的全球自由贸易趋势，已经停滞，并在许多领域出现逆转。其他大多数市场的保护主义程度至少不低于欧盟，而英国手中可用来打开这些市场的筹码更少。这个领域的国际谈判，取决于经济体量。
在任何贸易谈判中，英国能提供的是约7000万消费者的市场准入，而欧盟能提供的是约4.5亿消费者的市场准入，超过前者6倍。如果英国作为一个拥有5.2亿消费者的联盟一部分参与谈判，处境本会更好。唯一的例外是唐纳德·特朗普2025年的关税战。英国从美国争取到的减免条件比欧盟更有利，主要是因为特朗普在政治上敌视欧盟。
但这到底算多大优势，还有待观察。特朗普是世界政治中一个冲动而反复无常的力量。他会遵守美国的条约义务，但前提只是这符合他的利益，而且一旦不再符合，就会立刻停止。短期内，英国不能让自己的经济命运依赖一个像近年美国这样反复无常、难以信赖的伙伴。长期看，美国很可能回到其传统立场，继续支持欧洲整合，而在那样的议程中，英国的分量将十分有限。
当然，贸易流向并不是全部。但自主与合作之间的取舍，带来的困境影响着英国几乎所有政策领域。越来越多的经济和非经济议题都需要国际合作，而在这种合作中，政治分量至关重要。欧盟成员国作为整体所拥有的控制力和全球影响力，远非单独行动时可比。
未来几年，随着强大压力推动欧盟进一步整合，并最终走向联邦式超级国家，英国的相对地位很可能继续削弱。原因在于，如果不建立在重大政策领域凌驾于各国政府之上的共同政治机构，欧洲的雄心就无法实现。明显需要整合的领域包括资本市场、财政政策、债务发行、国防采购和航空航天。
欧洲层面的技术联合项目也会增多，例如欧洲全球卫星导航系统“伽利略”项目。英国在脱欧前曾在资金和技术上参与其中，如今却已被排除在外。欧洲还会坚定推动金融市场自主，而英国的金融服务业——目前约占英国国内生产总值的12%——将被排除在外。
这就引出了一个关键问题：欧洲和英国将如何面对当今世界两大经济超级强国——美国和中国。唐纳德·特朗普很可能进一步加大欧洲整合的压力。美国外交政策如今掌握在一个决意动用美国经济和军事力量的人手中，他要求美国传统盟友与其建立的，不是基于联盟和共同利益的关系，而是基于服从和附庸地位的关系。
欧洲不太可能接受这种关系，但英国在欧盟之外，可能别无选择。特朗普的总统任期将在2029年1月结束，届时他那种高度个人化、怪异的执政风格预计会随之结束，但美国对外部世界那种咄咄逼人的态度未必会消失。美国外交中的孤立主义有深厚根基。特朗普本人在总统竞选期间并不掩饰自己的计划。因此，只能假定，美国多数选民欢迎他的破坏性冲动。到2028年，这批选民仍然存在。那些试图继承特朗普政治衣钵的人，很可能会向他们提供更多同样的东西。
民主党无疑会提供一种不那么对抗性的执政风格，但不太可能为了选举而承诺推翻特朗普已经做的事。最终结果，将是当前以美国为中心的国际联盟网络瓦解，并被以其他权力中心为基础的新网络所取代。
英国传统上把与美国的联盟视为外交政策的基石，同时又置身于欧洲共同体政治结构之外。英国与美国的“特殊关系”既是一种福祉，也是一种负担。在第二次世界大战和冷战中，它至关重要。直到今天，在核武器和情报领域，它对英国安全仍然至关重要。
但这种关系的代价，是扭曲了英国对自身及其世界位置的认识。它让英国过于频繁地回避这样一个现实：英国本质上是一个距离法国海岸约20英里的区域性欧洲国家，拥有欧洲的历史、文化和感受力。
它还让英国忘记，美国远在3000英里之外，而且对自身国家利益有着极其冷静务实的看法。正是这种“特殊关系”，让英国在50年代和60年代面对欧洲一体化进程时，采取了比自身国家利益所允许的更疏离的态度。2016年，它也给脱欧派提供了一个论证空间，使他们得以宣称，英国与华盛顿的联系可以替代其参与一体化欧洲。
他们曾以一个从未兑现的快速双边贸易协定作承诺，暗示英国即便以最强硬的方式离开欧盟，也可以从容应对。如今，英国已经发现，美国这条安慰毯已经破旧不堪。因此，英国对美国的依附，很可能比它对欧盟的依附更彻底，也更持久。
当然，也不能排除欧洲各国民族雄心再次撕裂欧洲，阻止这个大陆所需要的经济和政治整合。但英国过去太多次寄望于这种结果发生，而“日益紧密的联盟”却在缓慢变成现实。历史印证了让·莫内的预言：“欧洲将在危机中锻造，并将成为针对这些危机所采取解决方案的总和。”
除非英国自身爆发重大危机，否则指望英国重新加入欧盟并不现实。更可能出现的，是英国与欧盟在若干明确领域陆续达成临时性合作协议，包括经济监管、国际贸易、移民、国防采购和外交政策。届时，欧洲将有能力决定条件。
其中一些协议将要求英国大幅向欧洲预算出资；另一些则会要求英国在特定领域接受欧洲法院的司法管辖。过去那些不可触碰的“红线”，很可能会逐渐淡化。通过这种并不整齐的方式，英国或许能在欧洲政策决策中重新获得有限影响力，但这将远远小于它作为成员国时本可行使的控制力。
作者：乔纳森·萨普申
文章仅供交流学习，不代表本号观点
本文出处：How Britain lost control Brexit left us subservient to America
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