明清史研究

摘要：晚清十年，清廷加快中央集权的步伐。时人对清廷此举有赞有弹，赞成者认为为应对内外危机，必须加强中央的权力，反对者则认为中国地广人众，不宜由中央直接掌控地方政务。在清廷实施中央集权的过程中，督抚与朝廷不断博弈，总的趋势是清廷步步进逼，督抚节节让步。清王朝的权力体系此时正处在一种旧的运行方式正在改变而新的运作方式未能成型的新旧混杂的过渡状态。这种混乱的权力运行体系严重消弱了清政府应对社会危机的能力，成为辛亥革命爆发后清王朝迅速覆亡的体制性因素。

关键词 ：清廷 督抚 中央集权 内轻外重 地方 中央

如何平衡好中央与地方的关系，是始终困扰着清末民初当政者和思想家的一个难题。清廷在清末新政期间强行中央集权，时人对此有弹有赞。而后世学者则多目之为自掘坟墓之蠢举，在他们看来，清廷的中央集权引起督抚的强烈不满和消极抵制，不但令部分督抚萌生离心倾向，而且弱化了督抚控驭地方的能力，不能有效应对面临的革命危机，所以造成了清王朝在地方上的统治迅速土崩瓦解的局面。本文拟从时人对清廷中央集权行为的认知出发，来探讨晚清时期权力架构的运行样态，并分析亲贵集权对清王朝覆亡的影响，以期对辛亥革命时期中央与地方关系的真实面目能有一个客观的认识。

一、时人对清廷中央集权举措的反应

从目前所常看到的几种报刊如《申报》、《大公报》、《时报》、《东方杂志》、《国风报》等发表的评论来看，总的来说，反对清廷中央集权的舆论占了大多数，他们所持的理由主要是认为中国地广人众，各地风土人情不一，交通又未发达，在这样的情况下，由中央来处理地方具体事务，很难说有好的结果。

对于1906年的中央官制改革，《时报》曾评论说：“顾今日之所谓中央官制，非不衙署灿陈，隐然如各文明国然。然一窥其内容，则惟汲汲以中央集权为秘计。且各部集权皆可从缓，独兵政与财政两部，一若惟恐稍纵即逝者，其用意果何在乎？夫立宪之与中央集权本有密切之关系，记者非不谓然，然若至今日，虽甚小国，无不兼采地方分权之制，况其为庞大之国土乎。夫交通未便，警察未便，国防未固，兵政不能集权；国税与地方税界限未分，财政不能集权。不然，先后倒置，百度废弛，是仍俄国假立宪名义，阴行专制之技（伎）俩而已。中央行政之不足恃者此其一。”

时论还指出，各国所以能行中央集权之策，是因为中央有负责任的政府，能对全国的一切政务统筹规划，而中国则不然，大多数事务是由地方督抚处理，正如两广总督袁树勋、吉林巡抚陈昭常所抱怨的那样：“是中央集权而四方负责任也。天下事安有权之不属而能负责任乎？！”“不辨明政务之系统，而欲以中央之权力，支配各地方之官吏，在督抚固窃议其侵权，在中央亦实力有未逮。”

《时报》认为当时的国家权力体系并不存在什么“外重内轻”的问题，朝廷应该信任督抚，不要行中央集权之策：“自庚子年东南立约以来，朝廷于各省督抚即不无芥蒂，厥后因缘成见，而簧鼓之说又鼓动于其间，于是凡所谋为痕迹渐露，至于今日于各督抚几于有督责而无恩礼，多拘系而少自由。于是一举一动，辄疑各督抚有心而不能相谅，虽中央集权之说本出谣传，而事出有因，或即由斯而起。夫外重内轻之说，本无当于今日情形，在朝廷不必以此相疑，各督抚亦不必以此引避。……各省之总督巡抚主也，为总督巡抚者宾也，其办事不合，乃为总督巡抚者之责，与总督巡抚两官之权限无干。朝廷之意不满于某人，则只当退黜其人，而不能减削其人所居之官之权力。至于用人不当，乃朝廷之责任也。朝廷不能慎选其人而用之，至于偾事，乃胶疑其官权力不可过大，不且失之愈远乎？”

在赞成中央集权的一派人看来，“中国自去乡官、分六部、设行省、用督抚以来，中央之权已渐不能举。”“一国大政，皇帝曰可行，督抚曰不可行，其事终不获行；督抚曰可行，皇帝曰不可行，而督抚或自由行之。……督抚又复彼疆此界，互为畛域。隔境勗剿，侈为美谈；索饷邻封，有同乞糶。”他们进而指出：“省自为制，自成区域，欲求所谓国家行政者，几不可得见。呜呼！以此治体立于世界竞争、国际交通之时代，若之何而不劣败哉！”

著名的立宪派人物汤寿潜认为行立宪必须急收督抚之权，他说：“今欲救中国之急，惟有收督抚之权，而集于中央。欲集中央之权，惟有立担负责任之内阁总理。否则，疆臣与部臣兢，疆臣与疆臣、部臣与部臣亦兢，将永无集权之一日。总理非必有绝地通天之才也，得清刚公溥者即足胜之。如惧不克负全国之责任，则宜提前速开国会，使中央与国民直接议事。全国人民既赞成中央集权，则总理所担之责任，四万万人民共担之。不必使督抚分担责任，而后督抚各护其私之积习，不攻自破。夫君与民本一体也，有督抚分中央之权，下者又分督抚之权。上有德而不宣，下有情而不达，皆由督抚枝格其间。酿其害而不任其咎，一遇外祸之至，督抚转得诿其责于中央，而中央尚不知进人民而共担此责任，中外讵有此宪政乎？”

二、晚清时期督抚的权力到底有多重

针对清廷的中央集权，民间表现出两种截然不同的态度。那么，当时督抚的权力到底有多重呢？这里不妨摘录几则时人的评论，也许能让今人对这个问题有更多的认识。

中国号为专制之国，而至于今日，则大权所在，究难指实。政府有权矣？而所下之令有不便于时者，则各省疆吏可以抗不奉行，政府无如何也。即或迫于严切之诏旨，不敢据理力争，而其势又万不可行，则相率以阳奉阴违了事，以免政府之催督，而政府无如何也。是政府之无权也。督抚有权矣？而用一人必请命于大部，部臣驳以不合例，则不能用也；行一事亦必请命于大部，部臣如执不许，则亦不能行也；甚至其下之司道，若与督抚不洽，则亦可阴抗其意旨，而不为奉行。是疆吏亦无权也。夫疆吏无权，则政府宜有权，然政府实亦无权，则其权竟不知何属，而犹高言中央集权，论其程度，无乃去之尚远。

天下有居至高之位，而常懔于不测之威，握最重之权，而常有不如意之事者，则莫如今日之督抚是矣。各督抚虽沿明制，名为督理军务，然实兼财政、刑法、民事之权而有之。所辖区域，大者跨数千里，小者亦千余里。听命之官吏，尝千百人；人民之任其生杀予夺者，每过千万。责不可谓不重矣，权不可谓不大矣。然一事之来，虽至纤悉，尝若不能自主；而遇有兴革，或大事变，则尝苦掣肘；或得罪以去，并其已成之事而败坏之。若有权，若无权，此亦中国政界之一怪象矣。

自军兴以来，理财用人，中央难以遥制，于是督抚对于辖境内之行政权始大，几与汉之诸侯王、唐之节度使同。其势力自庚子而后，新政繁兴，百事需财，因内帑之空虚，迫而为悉索敝赋，思以分督抚之肥，而中央集权之说又同时窜入于政府之脑海，于是，向日督抚所拥有之广大无垠之特权，始逐渐为中央所干涉，逡巡以至于今日，遂结成此亦难为亦易为、亦可为亦不可为之现象。督抚乃若一硕大无朋之大辘轳，任内外上下之牵掣、磨转，而犹必圆转如意，始博得一声叫好也，抑亦可怜之甚矣。则今日之督抚，以无拳无勇之分位，拥无臭无声之虚器，不自请裁撤，又奚待哉！

督抚到底有多大权力，时人颇感茫然：“吾国官制，其权限之最广漠而空旷者，莫如督抚。能者处之，虽部勒全国而有余，不能者处之，至支配一省而不足，悉视其人之自为，而朝廷曾不过问焉。”

程德全是一位对宪政极为热心的督抚，他曾上书朝廷，要求朝廷在对待立宪上要时时处处，认真核实。但私底下却对僚属发牢骚说：“三分办事，七分对付。” “中国的事，先看可气，再看可笑，再看看，则不足气、不足笑。”如果督抚的权力真的可以发抒自如的话，程德全大概是不会发出这样的感慨的。

在清廷实施中央集权政策的过程中，督抚虽据理力争，与朝廷间不断讨价还价，但总的趋势却是清廷步步进逼，督抚节节让步。1911年初，督抚因资政院核减京外各官公费太多，联名致电军机处、度支部，提出反对意见。电文中曾引用曾国藩、胡林翼延揽贤才，共襄“中兴”大业的例子，以此来反对过度核减督抚司道衙门办事科员的薪金。度支部尚书载泽竟然在电稿上批了这样七个字：“今日亦有曾胡耶！？”一种廷臣对疆臣的轻慢之态跃然纸上。

时论亦对督抚因互相倾轧而不能抵抗中央集权的现象表示担忧：“彼枢臣者，非有慕于立宪国集权之善策，不过畛域之见未泯，猜嫌疑忌，遂思重内轻外，以巩其专制之权。各疆吏具有眼光，当亦共知其故，乃既不能互相联结，谋对待之策，冀以杀其威焰，迫之以入于改革之途，又各怀嫉妒，阴相排挤。疆吏恃政府以报其所仇，而政府亦借疆吏以去其所忌。手足既剪，浸及腹心，势必至如六国自残，尽入于秦而后已。……吾恐政府之对于疆臣者，当不仅收回一二权限已也，疆臣既无权力，益无所设施，举国沉沉，将永久蜷伏于专制积威之下，而中国宁复有生气哉！”

立宪派、革命派都揭露说清政府的预备立宪是以立宪之名行集权之实，这就需要我们对晚清的权力格局有一个正确的把握。民国初年，面对各省不听中央政府命令、各自为政的混乱状况，梁启超感慨：“夫晚清政治虽同腐败乎，然其内外相维，上下相属之形式犹在也。故阁部所欲行者，得以下诸督抚；督抚所欲行者，得以下诸州县。其有梗命，得而黜之；其有骫法，得而罚之也。以故政府不得人斯亦已耳，苟其得人，则据此成规以号令焉，风草之势，抑至顺也。”梁氏是亲历晚清的政论大家，应该说他对晚清权力体系运作情况的观察还是比较准确的。但是，预备立宪过程中确实存在着清廷与督抚间的集权、分权之争，而这也是导致预备立宪无法顺利进行的症结之一。

三、中央集权对清王朝统治迅速覆亡的影响

孙中山在回顾其革命生涯时谈及武昌起义的成功原因：“按武昌之成功，乃成于意外。其主因则在瑞澂一逃。倘瑞澂不逃，则张彪断不走，则彼之统驭必不失，秩序必不乱也。以当时武昌之新军，其赞成革命者之大部分，已由端方调往四川；其尚留武昌者，只炮兵及工程营之小部分耳。其他留武昌之新军，尚毫无成见者也。乃此小部分，以机关破坏而自危，决冒险以图功，成败在所不计，初不意一击而中也。此殆天心助汉而亡胡者欤！”瑞澂为什么会逃，孙中山没有指明，笔者认为，除了他贪生怕死之外，大概与清廷的中央集权导致督抚对地方控驭能力的弱化有着密切关系。

1911年9月3日，离武昌起义爆发只有一个月多一点的时间了，此时痛感危机日益临近的两广总督张鸣岐上了一个挽救危局奏折。他在折中警告朝廷：“窃维天下之大患，不在于瓦解，而在于土崩。今日之所忧不在于外侮，而在于内忧。我国积弱数十年矣，然国势之扰攘，民心之浮动，存亡危急未有如今日之甚者也。” “国本之所系，系于人心。人心已去，则国虽无事，可以鱼烂而亡。”，张氏绝没想到他竟一语成谶，从10月10日武昌新军打响了辛亥革命第一枪，到1912年2月12日清帝宣布退位，刚好4个月的时间，清王朝在全国各地的统治便告土崩瓦解，一个统治中国267年之久貌似仍然强大的王朝自此走进了历史的尘埃。到底是什么原因让辛亥革命能在革命力量并不强大的情况下迅速取得胜利？而作为坐镇一方的肱股之臣，督抚为何没能在王朝面临鼎革危机时，尽到臣子之道，对革命作出有效防范，而是消极应对，甚至倒戈反正，很少为王朝殉节尽忠的？个中原因，除了经过革命党人长期不懈的努力促使革命形势日渐成熟外，与清王朝统治者在预备立宪期间的乖张举措，导致立宪派、督抚与之离心离德有很大的关系。

1911年10月30日，面对日益高涨的革命形势，摄政王载沣下诏罪己，他痛责自己“用人无方，施治寡术。政地多用亲贵，则显戾宪章，路事朦于佥壬，则动违舆论。促行新治，而官绅或藉为网利之图，更改旧制，而权豪或只为自便之计。民财之取已多，而未办一利民之事，司法之诏屡下，而实无一守法之人。驯致怨积于下而朕不知，祸迫于前而朕不觉。”表示自今开始，实施真正的宪政，“凡法制之损益，利病之兴革，皆博采舆论，定其从违。以前旧制旧法有不合于宪法者，悉皆除罢。”载沣的罪己诏实际上是承认亲贵集权是导致革命局面出现的重要原因。

载沣上台后，清廷中央集权的步伐骤然加快，通过清理财政、试办预决算，剥夺了督抚的财权；通过自任海陆军大元帅、安排自家兄弟掌控军谘府以及海军部，以及派军事参议官到地方掌控新军的训练和管理，架空了督抚的军权。清廷的这些颟頇举措不能不招致督抚的不满。署粤督袁树勋力驳中央集权之非：“各国之中央集权也，则尚有最要之政策焉，曰政府负责任。惟政府能负责任，故一切筹划支配皆在政府，酌盈剂虚亦在政府。而吾国则不然。历年国家关系行政经费，如海陆军各项，无一非责之各省督抚。又地方遍灾，或意外损失，并九年筹备种种新政各经费，无一非责之督抚，是中央集权而四方负责任也。天下事安有权之不属而能负责任乎？！”“即使政府真能负责任，以吾国之地理、习惯，种种如彼其异，将来外省主管各官直接于中央政府，督抚介居其间，威信皆无所施，已成赘旒之势。若遽加裁撤，揆度时势，似又有不能，是所剥者四方办事之实权，而与为陵替者四方固有之责任。手足不完好，万无捍卫头目之理，此大可虑亦大可危者。”

陆军部为统一军事起见，奏派各省督练公所人员。鄂督瑞澂上奏反对，认为“一省之治乱，朝廷责成于督抚。以安治而定乱者，惟军人是赖，今则于军事机关既已不负完全责任，譬如使臂而去其指，深所未喻。且我国幅员辽廓，交通未便，文报往返，淹旬累月，征调既属不及，因应尤属为难。加以伏莽甚多，事机万变者，督抚事事受成于部，并节制调遣之权亦渐归于消灭。是陆部得统一之虚名，而地方受无穷之实祸，揆之练兵初意大相径庭。以臣之愚，督抚若无军事实权，即将无从担负疆圻责任。”

张人骏希望朝廷能协调好中央与地方的关系：“夫地方之元气，犹国家之根本。自来内外相维，上下交济，则治；重内轻外，损下益上，则乱。”

即使对宪政态度极为消极的升允也明确表示反对中央集权，“近闻陆军部采中央集权之说，意欲将各省镇统以下、司务长以上，皆由部中选卒业学生充之，以取统一之效果。果尔，则头目不胜其烦，而四肢痿痺无用矣！……方今非有外重之弊，督抚所练之兵，无不听部臣调遣，部臣所派之卒，或将抗督抚命令，其势然也。推之度支部之于财政，学部之于学堂，法部之于刑案，以及民政、邮传等部，类皆欲收统一之权。夫此时何时也？非彼所谓立宪时代乎？君尚让权于民，而部臣则欲集权而专制之，孤上之势，削旁之柄，此何理也？”

思想较为保守的御史胡思敬也将清廷厉行中央集权之策视为速乱之道：“行省之制，盖即政府分出之一支，如总银行之有分行，总税务司之有分司也。督抚以台职兼兵部长官，镌用关防，原属京朝体制，是天下之权本在中央，不待集也。谓外吏不尽可倚，尚书出为总督，巡抚入为侍郎，互相调用，可也，甚则罢而斥之，可也。自中央集权之说兴，提学使为学部所保之员，巡警道为民政部所保之员，劝业道为商部所保之员，皆盘踞深稳，不敢轻言节制。而又司法独立，盐政独立，监理财政官气凌院司，亦骎骎有独立之势。一省之大，如满盘棋子都成散局，将来天下有变，欲以疆事责之督抚，而督抚呼应不灵，责之学使以下各官，而各官亦不任咎。此速乱之道五也。”

为了防止督抚在某一个地方长期任职，势力坐大，清廷使用频繁更调的方式，使督抚皆存“五日京兆尹”之心，无心政事。“朝廷以内政外交之不饬，归咎于疆吏之不宜，于是纷纭更调，移甲就乙。在庙堂用人器使之本心，原欲收迁地为良之效耳，而孰知效果所呈，不惟无革故鼎新之望，而转动人以抚今思昔之感也哉。”“朝廷之用人，宜出之以慎重。若翻云覆雨，驰骋太甚，则服官者皆有五日京兆之心，废弃职权，以待其升转，国事将不可问也。”

清廷汲汲于中央集权，亦引起时人不满。早在1906年清廷开始收回地方的练兵权时，时论即予以警告：“兵权属于疆臣，则疆臣有平乱之责。及兵权不属于疆臣，则疆臣视地方之祸乱，处于旁观之地，不关休戚于其心，或壅不上闻，以虚言粉饰，此诚中国之隐忧矣。”“若实行中央集权之策，则各省之疆吏，必人人有自危之心，而地方之公务，浸以废弛。日后不能获其益，而目前转以受其害，其为中国之隐忧，岂浅鲜岂浅鲜哉？”

对清廷借立宪之名行中央集权之实的做法，时论普遍认为以中国国情而言并不可行：“自预备宪政之议起，而中央集权一语，遂为政府惟一之方针。虽然，今日政府之所以厉行集权也，岂真有见于事权之不可分歧，而谋统一之机关乎？抑第垂涎于各省财力之雄，而谋夺之以自豪也。夫果使中央政府之能力，足以居中驭外而有余，则疆臣各奉其权以归之朝廷，而专心以谋境内之治安，整齐严肃，不相逾越，宁非吾人之所大愿。而无如政府之所谓集权者，利益则攘以归己，而劳苦则推以与人。举一省财赋所入，胥以贡诸京师，而内政外交之繁难，仍责疆吏以鞠躬尽瘁，非独情所不可，抑亦势所不能。”“督抚与中央非争权也，本亦自有其权在也。如人身然，耳司听，目司视，手足司动，听、视与动，即耳、目、手足自有之权也。” “夫以吾国疆域之寥阔如此，地方政府与中央政府相隔过远，而交通机关又未完全，此时遽言中央集权，似非所宜。”

革命党人徐锡麟在其供词中也对清王朝的中央集权政策予以抨击：“观其表面立宪，不过牢笼天下人心，实主中央集权，可以膨胀专制力量。满人妄想立宪便不能革命，殊不知中国人的程度不够立宪，以我理想，立宪是万做不到的，革命是人人做得到的。若以中央集权为立宪，越立宪的快，越革命的快。”

民国年间的掌故名家金粱亦认为亲贵用事、中央集权是导致清王朝国祚鼎革的重要原因，他痛心地说：“摄政王监国，亲贵用事，某掌军机，某专财柄，某握用人，某操行政，以参与政务为名，遇事擅专，不复能制。各引私人，互争权利。某某为监国所倚恃，某某为太后所信宠，间有一二差明事理者，为所牵率，亦不免逢君之恶。时又创中央集权，兵事财权，皆直接中央，疆吏不复负责，内重外轻，时争意见，国事不可为矣。”

晚清最后十年间，清廷力谋中央集权，为的是加强中央权威，扭转自平定太平天国以来所形成的“内轻外重”权力格局，以维系爱新觉罗家族统治的长久治安。但由于“内轻外重”这种既存的权力格局形成由来已久，自有其适应时代发展的合理性因素在内，改变起来绝非一朝一夕之功所能奏效。尽管载沣上台后强力推行中央集权举措，但他并没有足够的权威来保障这项工作的顺利进行，督抚们的抵制常令中央集权举步维艰。可以这么说，当时旧的权力体系正在发生变化，而新的权力框架也未能成形并正常运转，清王朝的权力体系实际上正处于一种新旧混杂的过渡状态。中国社科院近代史所的李细珠研究员称这种权力格局为“内外皆轻”，其实时人早已对此有所觉察：“吾国今日之政体，非内重外轻，亦非内轻外重，实则以军机处与各直省督抚，混合组织而成一轻重相维、两不相下之政体。”处于过渡状态的权力体系是一种混乱的体系，往往会因受到各种不协调因素的影响而不能正常运转，这是导致辛亥革命发生时，无论是清朝中央政府，还是地方政府，都难以组织起有效应对的体制性因素。

另外，现在有不少人常常将中央集权等同于中央专制，有意无意中将之视为一种贬义的东西。其实，将“集权”一词放在晚清十年的具体语境中来观察，理解为“收权”，即把原属于中央的，或当时看由中央掌控更合适的权力收回到中央手里，可能更合乎原意。“集权”所对应的是“分权”，“专制”所对应的是“宪政”，前者是权力的配置方式，后者是权力的运行方式，二者不能混淆。时论即已指出：“夫中央集权与预备立宪，其事本两不相妨，使一面实行中央集权，一面助长行政，强迫教育，以促国民之进步，以养成立宪国民之资格，吾又何言？”他们之所以反对清廷的中央集权，是因为“观于政府近日所设施，无一事为国民谋幸福者，亦无一事助长国民之进步者，徒见平日巩固其中央政府之势力，而且兴党狱，挫民权，骚动不安，大张威焰，骎骎乎趣于极端专制之方面”。

清王朝本欲藉立宪这颗“万能神药”来挽救自身的统治危机，延长自己的统治寿命。预备立宪初始阶段，民众对清廷的改革还是抱有一定希望的，但随着清廷在立宪过程中的敷衍拖沓，以及在立宪问题上与督抚的纷争，导致民众不再相信清廷能够真正实行立宪，“假立宪，真专制”成为民众的共识，清政府的权力合法性受到严重质疑。立宪派曾警告过清廷：“夫立宪云者，非徒一纸空文，与宣布数十条之宪法，及抄取他立宪国一二成文法典而粉饰名目而已也。……故今日而不立宪，则变速而祸小；今日立宪而不实行立宪之实，则变迟而祸愈大。”但清廷权贵执迷不悟，继续玩弄权术，不但推出“皇族内阁”，而且大肆中央集权，疏离了督抚，最终陷入众叛亲离、无奈让权的悲惨境地。

1911年11月14日，英国伦敦《泰晤士报》发表评论，运用法国历史学家、政治学家托克维尔关于法国大革命发生根源的理论来分析中国正在进行中的革命，评论认为“改革之真精神始终未入禁城以内”，“世上最为危险之事，莫如腐败政府忽欲伪示改革。此如久病之人，精力已疲，日在痛苦之中，初不自觉，小施疗治，遽作速愈之想，反有不能忍受者矣。”因此，“中国革命，原在有识者意料之中，不足深诧。”应该说，该评论从统治者自身的角度深刻解释了辛亥革命的发生的内部原因，我们也可以看做是对清廷藉立宪之名集权中央、搅乱了中央与地方关系，从而弱化了自身对地方的统治能力的评价。

文章来源：李庆新主编：《学海扬帆一甲子——广东省社会科学院历史与孙中山研究所成立六十周年纪念文集》，北京：科学出版社，2019年。