爱车小镇正在如火如荼建设中。戴嘉信 摄

3月29日，佛山南海迎来了一年一度的城市更新（“三旧”改造）项目投资推介会（下称“城市更新项目投资推介会”）。通过搭建与社会资本合作交流的平台，南海携198项、共约6.6万亩城市更新项目现场“招亲”，加快城市更新攻坚步伐。

这是南海连续10年以城市更新为主题召开投资推介会。作为全国土地改革的试验田，南海通过“三旧”改造实现了土地集约节约利用，腾出了大量产业发展空间，优化了城市发展格局。如今，在腾出的土地上，一批批现代化产业载体加速崛起，新兴产业集群在此孕育成长，更为南海新一轮发展奠定坚实基础。

从城市更新到城乡融合，闯将南海迎来了全新的课题。2019年，省委深改委批复同意南海创建广东省城乡融合发展改革创新实验区（下称“实验区”）。2020年9月，省委深改委印发《佛山市南海区建设广东省城乡融合发展改革创新实验区实施方案》，明确了实验区建设的“时间表”和“总路线图”。

肩负着为全省城乡高质量融合发展探路的重任，南海在已有发展基础上再次向低效土地开战。破题城乡二元结构，赋能区域高质量发展，南海以实验区建设为牵引，推动全面深化改革再创新局。

●李欣 张凤欢

◎空间再优化

旧改崛起多个城市地标

若是翻开南海地图，打开历史时空，你会发现，千灯湖、听音湖等耳熟能详的南海地标，实际上就是通过“三旧”改造而来。

在南海西樵，通过对大片危旧、低矮、残破的厂房进行拆除改造，听音湖原有湖面从140亩扩大至400亩。“文翰樵山·渔耕粤韵”的岭南文化高地在此拔地而起。

一路向东来到大沥。广佛商贸城内，“三旧”改造让该片区建起一栋栋高楼，不远处的九龙涌、九龙公园绿意盎然……为了给商贸城业主提供休闲配套，九龙公园正是由政府承租商贸城周边闲置低效土地改造而成。

再来到里水。通过整改里水涌一河两岸，旅游项目“梦里水乡”呼之欲出，成为广佛多地市民周末休闲好去处；南海中心城区的千灯湖，更是造就了“借湖造城”的佳话。

以“微更新”为代表的“三旧”改造也在我们身边涌现。西樵的松塘村、简村、百西村，九江的烟桥古道，丹灶的仙岗村，里水的汤南村等乡村，通过“综合整治、生态修复”等模式提升了城市形象，在保留传统特色的同时，美化了村居环境，促进了整体环境的改善提升。

来自佛山市自然资源局南海分局的数据显示，南海通过“三旧”改造改善了人居环境，提供了约3236万平方米的高品质住宅，一大批文化旅游及公共服务设施、市政设施类和环境提升类公益性用地，合共7358亩。其中，公益性用地占比约为南海总改造规模的17.61%，占佛山市改造后公益性用地总规模的55%，人居环境实现了极大的提升。

城市空间结构也在“三旧”改造的推进过程中得以优化。根据已批“三旧”改造项目空间分布统计可知，南海“三旧”改造项目主要分布在桂城、大沥、狮山等镇街，有效通过城市更新推动了“强中心”战略的落实和对“大沥组团”“狮山副中心”结构的塑造。

同时，南海先后分两批次启动了城市更新十大示范片区建设，逐步改善了南海区城市建设基于村镇经济自下而上发展形成的城市建设空间的零散化和碎片化问题，促进了城市建设空间的集聚。

“三旧”改造也让城乡居民的腰包鼓了起来。据统计，通过“三旧”改造带动第三产业发展，南海土地和物业的市场价值得到提升，改造后的村集体收入、就业人数平均增加了2倍。如广佛国际商贸城中心区项目，联滘社区保留集体性质部分，改造前每亩土地租金约1.87万元，改造后每亩土地租金约2.86万元，增加53%，且每三年按10%递增。

经过多年的推动，“三旧”改造不仅为南海带来了全新的发展空间，社会各方也逐步参与到“三旧”改造工作中来。为此，南海对改造项目土地增值收益实行公平分配，以进一步促进了城乡居民收入的增加。

数据显示，近十年间，南海村集体通过“三旧”改造土地增值收益分配，共获得约625亿元，其中，省新一轮深化“三旧”改造综合试点前的2010年至2013年为190亿元，占比30%；试点后的2014年至2020年为435亿元，占比70%。

◎先锋再探路

谋划城乡融合十大示范片区

“三旧”改造为南海城市发展打开了全新的想象空间。尝到了改革的甜头，在已有的探索基础上，南海迎来了全新的使命。

2019年，获批建设实验区以来，南海将城乡融合作为探路方向，进一步推动解决城乡二元结构问题、提高城乡发展的平衡性协调性，探索粤港澳大湾区世界级城市群城乡高质量融合发展新模式。

2020年是南海开展广东省新一轮深化“三旧”改造综合试点工作的收官之年。历经13年的改造实践，南海已探索出一条以“三旧”改造突破土地资源约束的成功路径，为拓展发展空间、破解城乡二元结构注入强大动能，构筑南海高质量发展“核引擎”。

《佛山市南海区建设广东省城乡融合发展改革创新实验区实施方案》（下称《实施方案》）于2020年获批印发，意味着实验区建设全面铺开。《实施方案》要求南海以开展全域土地综合整治为突破口，科学合理布局生产、生活、生态空间，推动城镇、农村、产业和生态合理分区、相对集聚、协调发展，促进城乡全面融合，为新时代广东城乡高质量融合发展提供经验示范。

以村级工业园改造提升为着力点，南海城市更新一路疾驰。数据显示，截至2020年底，南海累计完成村级工业园拆除整理6.2万亩，累计建设产业载体1800万平方米；探索形成了8种村改改造模式；桂城爱车小镇、九江临港国际产业社区、西樵五八科创小镇、狮山万洋众创城、大沥全球创客小镇等村级工业园升级改造实现新突破。

过去一年，南海还着力深化城乡用地制度改革，健全建设用地置换、项目扶持奖励等机制，攻坚村级工业园连片升级改造和城中村整村改造，拆除整理4.4万亩，启动建设20个主题鲜明的千亩连片产业社区，加快推动20个城中村升级改造。

2021年，以实验区建设为牵引，围绕“一个提升、两个连片”的总体思路，南海将重点推进244平方公里城乡融合十大示范片区建设，努力打造城乡融合新标杆、湾区创新开放新高地、城乡协同治理新典范。城乡融合发展十大示范片区单个片区改造面积均超过1万亩，总改造面积是现状已开展项目总规模的4.9倍。

佛山市自然资源局南海分局相关负责人介绍，南海“三旧”改造在较长一段时间内都是以项目为主导，以点状的零星改造为主。为强化土地统筹发展，优化土地资源集约利用，推进城市空间集约开发，南海以城市更新十大示范片区为抓手，重点推动连片改造，力求形成规模成片、公共优先的改造空间格局，进一步提升城市品质。

实际上，南海已于2010年、2017年分两轮划定城市更新十大示范片区，共涉及75676亩用地，主导推动示范项目建设，使改造模式从零散改造发展为连片改造，从单一改造用途到多用途综合改造。推进至今，已成功打造出千灯湖产业总部经济区、广佛国际商贸城中心区、听音湖片区等一批优质连片改造示范项目。

经过长期积累，结合实验区建设进行深化，南海提出以国土空间规划编制试点为契机，着力打通城乡发展的“堵点”、破解土地碎片化的“痛点”、攻坚历史遗留问题的“难点”；大力开展全域土地综合整治，推动土地腾挪归并，促进空间格局优化。

◎村改总攻坚

推动城乡品质同步提升

村级工业园整治提升是南海深化实验区建设的重要抓手，也是力推城乡融合、缩小城乡发展差距、实现区域高质量发展的关键一环。

2021年，南海全面发起村改总攻坚，确立应改尽改、应拆尽拆总目标，提出将一鼓作气再完成3万亩村级工业园的拆除整理。

就在近期，南海召开村改大攻坚现场会，部署村改大攻坚三年行动计划。南海明确，将力争用两年时间总体完成村级工业园改造任务，用一年时间巩固提升，至2023年底，集中打造出一批产业高端、功能完善、运营专业的现代化产业集聚区，复原出一批规模达标、生态优良的高标准绿色空间，转化出一批经济效益可观、社会效益显著的高品质城市空间。

坚持产业导向，以20个千亩以上产业社区连片改造示范项目为先导，南海加快千亩万亩连片产业集聚区建设，推动土地连片开发，提升南海产业集群发展能级；整村改造步伐提速，20个城中村整村改造项目启动，推动城乡生态品质同步提升。

在3月中旬南海区委召开的全面深化改革委员会第五次会议上，佛山市委常委、南海区委书记闫昊波表示，通过村改腾出来的宝贵空间，必须主要用于服务实体经济发展，提升产业集群发展能级量级。村改的落脚点是为南海的产业发展服务、为优质企业增资扩产服务，要加快推进“十百千”工业企业培育计划，抓好产业的强链补链延链。

同时，南海深刻意识到，加快农业农村现代化是推进乡村振兴的重要工作，也是实验区建设的应有之义。为此，南海明确，推进农业农村现代化的关键是要解决好农地碎片化这一“源头问题”，将零散耕地和农田转移归并，推进农业产业连片集聚，为农业、农村、生态发展腾出更多空间。

为进一步缩小城乡发展差距，南海将深化实验区建设，加快补齐农村现有短板，如公共基础设施管护、城乡教育一体化等方面。同时，南海提出加快营造共建共治共享社会治理格局，进一步健全完善“小切口大变化”民生实事办理制度，办好群众身边的民生实事，不断提高人民群众获得感、幸福感、安全感。

值得期待的是，以示范点带动连片乡村振兴，南海提出将高标准推进10个新型农村居民社区建设；要抓好新一轮农村宅基地制度改革试点工作，着力破解农村宅基地制度中的深层次矛盾和问题，努力形成可复制、能推广的改革成果。

■聚焦

辖区涌现多个改造案例 力推城市更新走向纵深

创设土地“混合开发”

南海为全国探路

驱车行驶在佛山南海海八路，分布在道路两旁的华南汽车城格外显眼。这里是桂城爱车小镇的所在地。相比过去，如今已有多栋高楼在此崛起，连片低矮的汽车4S店将迎来全新的升级。

通过采用南海在全国首创的“混合开发”模式，即“国有+集体、住宅+产业、出让+出租，以产业开发为主、住宅开发为辅”的土地复合利用方式，爱车小镇将引入社会资本跨界共建，计划连片改造为融合住宅、商服、生产等功能齐备的综合性项目，推动城产人的高度融合。

同在南海桂城，位于三山片区的澳门城也采用“混合开发”模式进行改造，将引入澳门特色的商业街区设计、科创与文创产业、特色生活以及传统品牌，并借助粤港澳大湾区的资源整合优势，吸引瞪羚企业、澳门高端人才等落户。

包括爱车小镇、澳门城以及大沥创客小镇在内，南海已陆续落地多个“混合开发”项目。未来，南海将充分汲取上述项目的改造经验，推进房地产业和实体经济联动改造，突出成片连片改造，优化联动改造机制，平衡不同改造方向利益，建设一批城产人融合发展的产业社区，实现居住和生产就业的无缝衔接。

“混合开发”制度为南海在全国首创。通过融合国家赋予的“三块地”改革试点和省赋予的“三旧”改造综合试点，南海创设混合开发制度，助推权属混杂背景下的成片连片改造，也在一定程度上有效破解“三旧”项目在权属方面性质混杂而导致的相关问题，如难以共同出让、综合开发等。

“混合开发”有效实现国有建设用地出让和集体建设用地入市的有机融合。佛山市自然资源局南海分局相关负责人表示，在严控新增、盘活存量的现实背景下，“混合开发”支持新产业、新业态发展，提升连片改造地区的产业活力以及平衡不同产业开发的总体利益，促进城产人融合发展。

不仅如此，南海还探索联动改造制度，推进房地产反哺产业升级。“工改居”与“工改工”联动改造制度为南海在全国首创，即要求“工改居”项目的改造主体，在开展“工改居”项目的改造时，要承担相应比例的“工改工”项目的改造，此举不仅可以吸引房地产企业投资产业载体的开发，还可以推动房地产企业和制造业企业开展跨界合作，形成优势互补，共同参与“三旧”改造，促进地区经济社会均衡稳定发展。

数据显示，截至2020年底，南海共有联动改造项目11个，面积4035.66亩，其中联动工改工681.9亩，联动工改公益682.34亩，联动工改农14.97亩，收取免联动改造款2.31亿元。

■延伸

探索多项制度创新 推动土地集约节约利用

南海加快优化国土空间格局

过去，“村村点火、户户冒烟”的生产模式，加速了南海工业化进程，创造了享誉全国的县域经济“南海模式”，也使南海跻身“广东四小虎”行列。进入新发展阶段，过去粗放的生产模式已不适应当下高质量发展的要求，直面土地碎片化严重、开发强度过高等问题，南海加快探索多项土地制度创新。

对于发展迅猛的南海而言，城市更新是其进一步拓展发展空间的关键。为此，南海充分利用国家、省级改革试点，推动集体经营性建设用地入市，建立健全土地前期整理制度，优化国土空间格局，并探索走出了一条具有南海特色的改革之路。

以问题为导向深化改革破题土地资源供需矛盾

当前，建设用地分布相对零散，空间格局破碎不规整，与城市发展方向存在一定的不协调等问题的状况不仅存在于南海，也存在我国大多数地区。目前全国正在推进的国土空间规划重要目的之一，就是优化国土空间的整体格局。

为破解这一难题，南海于2020年12月出台《佛山市南海区拆旧复垦（增减挂）实施管理暂行办法》。该办法是南海原“地券”制度的继承和延伸，也是土地指标转移的一种工具，最大限度扩大可复垦地类，打通建设用地规模调整途径，全程打通拆旧复垦省级指标产生通道。

佛山市自然资源局南海分局相关负责人表示，这一探索有利于破解南海土地资源供需矛盾，激活基层动力，对于实现优化国土空间规划的目标以及全国其他地区推动空间格局优化提供了经验借鉴。2020年，南海已在推进实施的增减挂钩试点项目共6个，面积共503.33亩。

不仅如此，针对区域内“三旧”改造项目中存在大量的“国有建设用地与集体建设用地穿插、不同所有权的建设用地相互交错、建设用地与非建设用地穿插、三旧图斑与非三旧图斑穿插”等现象，由此导致改造项目难以成片连片改造，制约了改造质量等问题，南海还积极探索建设用地之间、建设用地与非建设用地之间、三旧图斑与非三旧图斑之间的置换，为改造地块由空间零碎走向集中改造提供了较好的路径和指引。

随着土地改革探索逐步走向纵深，南海进一步强化规划引导，依托法定规划保障公共利益。南海在“三旧”改造中注重公益性用地的供给，且在最新的控规编制要求中明确旧改项目中公益性用地占比。据统计，目前已改造项目公益性配套用地占比约为17.61%。

同时，南海要求在编控规涉及“三旧”改造用地的均按照不低于25%的比例提供公益性用地，以法定规划的形式落实了公益性设施用地，保证公益性用地的供给与落实。

出台系列政策文件“三块地”试点闯出发展新路

谈起南海土地改革，必定绕不开“三块地”试点。早在2015年2月，南海被列为全国33个农村土地制度改革试点，先后承担了农村集体经营性建设用地入市、土地征收、宅基地三项改革（下称“三块地”）试点任务。

以推动集体经营性建设用地入市为例，南海通过成立区、镇集体土地整备中心，配置专门工作人员，在不改变所有权前提下，以托管方式将符合入市条件的集体经营性建设用地进行整合，统一招商入市，实现集体土地的统筹开发，有效解决以往集体土地零星分散利用问题，以及用地企业对开发村集体用地信心不足的问题。

不仅如此，南海还出台系列文件，对连片低效的集体建设用地开展片区综合整治，促进集体建设用地整合开发，形成了国有土地有偿使用与集体经营性建设用地入市互为补充的城乡统一土地供应市场体系，建立起“同权同价、流转顺畅、收益共享”的集体经营性建设用地入市制度。数据显示，2020年南海集体经营性建设用地入市共54宗，用地面积约1335亩，为城乡用地市场提供了很好的补充。

在深化改革的同时，南海坚定制造业立区的决心，主动划定一批产保区，保障制造业发展空间。2017年，南海制定《佛山市南海区产业发展保护区划定规划》，一年后出台《南海区产业发展保护区管理暂行办法》，明确划定不少于144平方公里产业用地。

目前，南海正结合广东省城乡融合发展改革创新实验区、国土空间总体规划，推动村级工业园入园集中，促进产业用地高质量发展。在国土空间总体规划中，南海将探索基于产业集聚区的产业空间管控管理策略，引导产业用地集聚集约发展。

上述负责人表示，南海对产业空间建立管制规则，一方面严控产业用地类型，确保产业用地规模不减少，优化现有城市棕线；另一方面将依托双评价和三调、规划产业用地优化方案，优化整合划定，同时避让永久基本农田和生态格局；再者将与产业发展保护区规划充分衔接，预留核心产业发展的空间，引导低效、零散产业用地进行改造，进一步优化城市空间。