政府数据协同治理存在的问题及应对

党的十九届五中全会提出，坚定不移建设制造强国、质量强国、网络强国、数字中国，加快数字化发展。随着我国各级政府部门对数据治理重视程度的不断提升和新兴技术应用的持续深入，加强政府数据协同治理，进一步提升政府治理效能，实现政府数据服务决策、服务管理、服务公众，成为当前的一项重要课题。

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加强政府数据协同治理的意义

（一）有利于提升政府治理能力

目前，我国一些政府部门、机构存在“条块分割”、职能交叉以及跨系统机构沟通协作困难等问题。通过政府数据协同治理，有效消除不同政策之间、政策主体之间的矛盾和张力，减少不同部门之间职能交叉和重叠的情况，缓解政策碎片化问题，促进不同治理主体之间加强协同，从而提升政府治理体系的系统协同性、内容完整性，推进政府治理体系和治理能力现代化。

（二）有利于推动经济高质量发展

在大数据时代，推动政府数字化转型，政府与企业、公众、社会组织之间需要打通数据资源开放共享的通道，加强政府与企业、公众等主体之间的互动交流，以及开放数据利用的成效评估和反馈。对于企业和公众迫切需要的、再利用价值高的交通运输、民生保障、生态环境、卫生健康等方面数据，需要进一步扩大数据开放程度，简化数据开放程序，建立以高价值数据集服务民生的长效机制。通过数据治理，为政府数据的开发利用提供制度层面的顶层设计、政策层面的强制约束、管理层面的统筹协调，通过完善技术服务体系，建立包括数据开放的边界、程序、方式、评估等在内的长效机制。通过政府数据协同治理，能够培育围绕政府数据的生态系统，通过有层次、动态化、精准化的数据开放，使数据流动到各个价值点，让系统中的任一利益相关方都受益，构建良性循环的政府数据生态系统，催生数据产业和数字经济新业态，形成“政府+社会+开放数据+利用数据”的合作共创格局，更好发挥创新驱动发展作用，推动经济高质量发展。

（三）有利于提升政府公共服务效能

政府数据治理能够促进政府数据的开放共享，加大公共服务的有效供给，创造社会价值，提升公众生活品质和公共服务质量，形成普惠包容的智慧社会格局。一方面，政府数据治理转变了公共行政的运行模式，减少了政府公共支出，加强了公私部门之间的合作，推动了公共部门以数据为中心，实现了赋权于民，促进了创新性服务。另一方面，政府数据治理能够在政府数据开放共享过程中更好地保护公民的数据安全和个人隐私，促使企业更加重视对用户数据收集的合规性和透明性，在保护数据隐私与促进数据流动、监管规范市场与保持商业竞争力之间进行平衡。

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政府数据协同治理存在的问题

（一）治理主体方面

一方面，领导组织需进一步强化。制度化、专业化的领导体制和组织体系是政府数据治理的重要组织保障。虽然部分省市已经制定数字发展规划，如黑龙江省制定出台《“数字龙江”发展规划（2019-2025年）》，构建“1+1+M+N”的管理体系，即1个管理协调机构、1个总集成平台、M个业务需求机构、N个社会市场主体，但各级政府部门在数据治理的整体性、系统性、协同性等方面需要加以提升。

另一方面，从业人员数据素养需进一步提高。政府数据治理需要专业化人才队伍来实施和执行。但当前一些公职人员大数据、云计算、人工智能等方面的知识和技能欠缺，领导干部对数据治理的理解程度、接受程度、重视程度参差不齐等现象突出，大数据专业人才结构问题凸显，高层次、高学历、高技能人才缺乏。此外，高校科研院所的相关成果虽较为丰富，但市场转化不足，产学研协同能力较弱。

（二）治理客体方面

一方面，基础设施需进一步完善。政府数据开放的水平是政府数据治理能力的重要反映。目前，10余个省市建立了省级政府数据开放平台，但国家政府数据统一开放平台仍处于建设和起步阶段，一些重要的数据资源仍分散在各业务部门，缺乏数据全口径整合共享平台。2020年，黑龙江省启动“互联网+监管”系统建设，通过大数据手段，动态完善监管事项清单，加快推进监管数据整合归集，提升事中事后监管清单化、数据化、协同化、立体化水平，为深化“放管服”改革、进一步优化营商环境提供强有力的支撑。但是政府数据开发利用成果缺乏广度和深度，不能充分挖掘政府数据中潜在的经济和社会价值，缺少有效渠道对政府数据产品和成果进行商业推广。

另一方面，数据质量需进一步提高。统一的技术标准是提升政府数据质量的重要依据。目前，部分省市建立了地方数据标准，如《上海市公共数据开放分级分类指南》《贵州省大数据清洗加工规范》等。再如，《黑龙江省优化营商环境条例》规定，省人民政府应统筹建设全省一体化网上政务服务平台和移动端，根据需要和权限向各级政务服务机构开放端口，推行跨部门、跨地区、跨层级政务信息共享，实行“一网通办”，提高政府服务水平和监管效能。但是我国尚未建立统一的包含生产、采集、组织、共享、利用、销毁等全生命周期的数据标准规范体系，致使各级政府部门的数据标准不一致、非标准格式比例较高等，导致出现数据冲突、数据壁垒、数据烟囱、数据碎片等问题。

（三）治理工具方面

一方面，法律法规需进一步制定。完善的法规政策体系是政府数据治理的法治基础和重要依据。目前，我国出台了《促进大数据发展行动纲要》《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》等多项与政府数据治理相关的政策；部分省市出台了地方性法规，如《贵州省大数据发展应用促进条例》《海南省大数据开发应用条例》。2020年，黑龙江省通过制订《黑龙江省促进大数据发展应用条例》（征求意见稿）、《黑龙江省政务大数据管理条例》（预备立法项目）等，为发挥数据作为生产要素作用，运用大数据促进经济发展、完善社会治理、提升政府服务管理能力提供了法规保障。但目前尚未出台全国性的法律法规，各级政府部门在数据治理过程中仍面临无法可依、无章可循的情况。

另一方面，数据安全需进一步保障。数据安全与社会稳定、企业利益、公民隐私等方面息息相关。目前，我国数据安全法律政策体系不健全，数据安全法、数据安全管理办法和个人信息保护法等法律法规仍在制定过程中，现有相关规定零散地分布于政务信息资源管理、电子政务等政策中，数据安全责任界定不够清晰，数据安全保障的力度和效果有待提高。

3

提升政府数据协同治理能力的对策

提升政府数据协同治理能力，应通过优化治理主体格局、完善治理客体内容、强化治理工具体系，促进实现经济社会发展质量变革、效能变革和动力变革。各地在学习借鉴发达地区先进经验的同时，应结合自身实际，发挥相对优势，探索特色实践。

（一）优化政府主导、多方参与的治理主体格局

一是完善管理体系。组建数字政府建设领导小组，出台数字政府建设总体规划，设计中央、省、市、县数字政府架构体系。建立政务数据资源和公共数据资源清单以及数字政府建设负面清单，明确数字政府年度工作计划，营造符合数字政府创新发展的制度环境。实施政务流程再造，继续深化“放管服”改革，消除原有组织架构壁垒，实现政府内部多维度协调，由纵向业务建设转为横向数据连通，打通纵向与横向的数据界限，加快建设覆盖全国的整体联动、纵向统筹、横向协同、一网办理的“互联网+政务”服务体系。

二是优化组织结构。推动跨省程序性协调机制建设，落实国务院办公厅印发的《关于加快推进政务服务“跨省通办”的指导意见》，依托一体化政务服务平台和政务服务机构，打通业务链条和数据共享堵点，推动政府服务跨区域办理。如2021年1月，黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古签署《政务服务“区域通办”合作框架协议书》，以首批100项左右高频事项为重点，逐步实现区域内政务服务跨省域协同发展。同时，要加强行政性协调机制建设，推动政府数据管理机构改革，明确数字政府建设以及政府数据资源的管理牵头部门，建设常态化工作协调机制，在明确政府数据开放共享权责的基础上，实现数据“赋能”与“赋权”有机结合。

三是加强多元治理。在交通运输、安全生产、市场监管、公安应急、生态防护等领域建成一批大平台、大系统，推动跨区域、跨层级、跨行业联防共治，形成一体化社会监管、治理、决策指挥体系。目前，黑龙江省围绕医疗、教育、扶贫等重点民生领域，发挥数字化资源整合、渠道多样、模式创新的优势，发展智慧医疗健康服务、推进智慧社会保障服务、提升智慧教育文化服务、加速数字精准扶贫服务，但公众对政府数据治理的意识、认知较低，参与程度仍有待提高。因此，要吸引社会机构、企业以及公众参与到政府数据治理过程中，推动政府数据与企业数据、社会数据的融合，形成治理主体多元化、治理视角多维化、治理方式多样化的治理格局。创新融合公共服务数字化、智能化、智慧化，建设城乡一体、普惠均等、触手可及的智慧公共服务体系，提升人民群众的获得感和幸福感。

（二）完善兼容并包、统筹兼顾的治理客体体系

一是强化基础支撑。建设和完善全国一体化公共数据平台，以“最多跑一次改革”为总牵引，加快“掌上办公”“掌上办事”建设，通过构建数据共享模型、业务协同模型，全面推进政府经济调节、市场监管、公共服务、社会管理、生态环境保护五大职能和政府运行的数字化转型。以加快政府数据开放共享和开发利用为目标，大力推动“数据上云、服务下沉”，加强政务业务中台和政务数据中台建设。

二是明确规范标准。2020年，黑龙江省出台《政务服务大厅建设管理规范》《政务服务事项规范》和《政务服务事项办件及电子监察数据规范》等8项政务服务系列地方标准，建立全省统一的政务服务数据采集、归集、整合、传输、存储、共享、开放、利用等管理标准规范体系，归集政务服务数据资源，对接全国一体化在线政务服务平台，建设“标准化+政务服务”新模式。但仍有大量政府数据资源分散在不同系统和部门的数据库中，存在解决数据标准不一致、数据质量参差不齐等问题。应逐步出台覆盖数据-业务-管理的政务数据标准体系，编制数据资源目录，明确元数据、分级分类、质量评价、数据脱?敏等技术标准。构建数据收集、存储、传输、使用、开放全生命周期的操作规范，明确数据资源的采集标准、清洗加工、操作流程等规范。构建包含基础类标准、平台和技术类标准、数据安全类标准、服务安全类标准的数据安全标准体系。

三是优化发展环境。贯彻“以人民为中心”的发展思想，强化“用户思维”和公共服务理念，探索“店小二”等新服务模式，推动政府服务从政府供给导向向公众需求导向转变，构建符合高质量发展需求的数字政府生态圈，运用大数据等技术提升国家治理现代化水平。以“数字中国”生态系统建设为抓手，在不同区域范围内集聚经济社会要素流，引领和带动政府数据生态系统内各参与方的协调联动发展，增强数字政府的影响力和带动力，积极构建宽领域、多层次、全方位的政府数据开放格局。推进数据要素市场培育，推动政府数据生产要素的集约化整合、网络化共享、协作化开发、高效化利用，引导市场主体采用PPP（政府和社会资本合作）、BOT（建设-经营-移交）、BT（建设-移交）、TOT（移交-经营-移交）等多种模式开发利用政府数据，使数字经济成为经济高质量发展的新动力。

（三）强化法律为基、政策为本的治理工具体系

一是健全法律体系。加快公共数据开放法、大数据应用开发条例、数据安全法等法律法规的立法进程，修订和完善与数字政府建设要求不匹配的行政规范性文件。在业务流程再造、数据共享开放、网上政务服务等方面制定具体配套政策，明确数字政府建设平台、标准、程序等问题，制定相应的保障和监督措施。

二是推进共享机制。充分发挥政府数据汇聚的倍增潜力和迭代价值，从组织设计、系统规划和制度安排等方面出发，加强各级政府部门数据资源统筹利用，实现跨部门的数据共享和共用。建立数据治理推进机制，明确各政府部门数据治理中的权责关系、管理办法、实施方案、资金安排等，扶持率先开放的重点领域，形成“领头羊”效应。建立数据治理管理机制，统筹各级政府部门的数据治理工作，实现网络通、数据通、目录通和基础库通，通过网络互联互通、数据目录梳理、应用系统迁云等基础性工作，推动政府数据按需共享和有序开放。如黑龙江省推进省两级一体化政务共享交换平台建设和互联互通，打通与国家政务共享交换平台和各部门业务系统接口，打造跨层级、跨部门数据互联互通“大通道”，推动政务数据资源按需申请、顺畅流通、高效共享。

三是加强考核评估。健全对政府数据治理建设各参与方的管理制度，制定准入、激励和问责机制，实施常态化考核，保障政府对核心业务和数据资源的有效监管，推动政府数据生态系统建设和高质量发展。如黑龙江省通过制定“数字龙江”建设的考核评价指标体系，完善项目统筹管理机制，每年对各部门拟立项的“数字龙江”建设项目进行统一协调。但监管制度、管理流程、评估反馈等方面规定仍需要进一步明确和细化。应鼓励各地通过“晾晒台”“观政台”和公布评价指标等方式，以用户体验为导向、社会评价为驱动、效能提升为目标，对数字政府生态、数字实践创新、数字技能培训等方面进行督导、评价和考核。

来源：《审计观察》2021,（04）

作者：洪伟达

参考文献：略

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