导语

近年来，随着金融科技的快速发展，世界各主要国家已将金融科技视为提升金融业核心竞争力的关键所在。印度金融科技产业的兴起得益于印度政府的多项改革举措和政策支持，包括“数字印度”战略和“废钞运动”等，但是由于金融科技的跨界化、去中介、分布式等特征，原有的金融监管体系滞后于金融科技发展，监管能力无法匹配金融科技的发展现实。为了在鼓励金融科技创新和防控新型金融风险之间寻求平衡，印度储备银行、证券交易委员会、保险监管和发展局相继推出了面向各行业的“监管沙盒”机制，致力于实现金融科技创新、消费者权益保护和健全金融监管等目标。印度金融科技“监管沙盒”机制对于我国金融科技创新发展、“监管沙盒”制度完善和金融科技监管体系建设具有重要的启示意义。

作者：范云朋 中国社科院金融研究所；吕若姮 中国社会科学院大学

图片来源：网络

01

引 言

金融科技带来新一轮的金融创新，大数据、云计算、人工智能、区块链等各类新技术不断涌现并投入使用的同时也引发了诸多新型风险，对金融监管提出新的挑战。从国际视角来看，英国于2015年首创“监管沙盒”(Regulatory Sandbox)机制，设立创新中心并开启沙盒项目申请，其目的是强化英国作为欧洲金融科技中心的地位，并提升英国在全球金融科技领域的话语权。随后，澳大利亚、新加坡、中国香港、加拿大、韩国、泰国、印度、马来西亚、荷兰等国家和地区出于不同的原则目的及利益诉求设置了“监管沙盒”机制，并颁布相关指南用于指导实践。总体而言，“监管沙盒”是金融监管部门在为促进金融创新所设立的专门机构/部门中制定的特殊管理机制，旨在为金融机构或为金融服务提供相应支撑的非金融机构测试金融创新提供一个时间和范围有限的“安全空间”，在此空间内企业可享受一定的监管豁免，如果测试效果得到认可，测试完成后可进行大范围推广。印度作为南亚地区的主要国家，其金融监管体系的改革走势与我国类似，并且注重发展金融科技产业，因此通过分析印度“监管沙盒”机制的内容和模式，有助于为中国探索建立“监管沙盒”制度提供借鉴。

02

印度金融科技“监管沙盒”的发展背景

(一)印度金融科技产业发展历程

近年来，金融科技在世界范围内发展迅速，成为各国政府、国际组织、业界、学界高度关注的焦点。金融科技通过技术工具的变革推动了金融体系的创新，在一定程度上改变了现有的金融生态，增加和衍生出新的金融业务模式和金融产品供给，有效提升了金融服务的便利性和可得性。2017年PWC-Startupbootcamp的研究报告显示，印度金融科技行业增速分别超过全球和亚洲平均水平的20%和25%，成为全球金融科技行业发展最快的市场，其中以数字支付为代表的金融科技走在世界前列。安永(Ernst & Young)发布的《2019年全球金融科技采纳率指数》调查报告显示，印度的金融科技采纳率为87%，与中国并列全球第一。印度金融科技的兴起得益于政府的多项改革举措和相关政策支持，包括实施“数字印度”战略、推行“废钞运动”和“普惠金融”计划，以及印度储备银行(Reserve Bank of India，RBI)大力推动生物识别技术、统一支付接口(Unified Payments Interface，UPI)技术、无现金支付、声音支付等创新技术，助力印度数字化支付改革，为印度金融科技的发展奠定良好的基础。随着政府的重视和大力支持，印度国内的金融科技企业数量大幅增加，金融科技领域融资规模在全球名列前茅，国内民众对金融科技接受度也位居前列。目前，印度已逐步形成了涉及数据支付、新型借贷、人工智能和数字财富管理等多个领域的金融科技生态系统。总体来说，印度的金融科技整体在稳步发展的基础上将进入成长期和成熟期，巨大的潜力正逐步释放，受到资本市场的狂热追捧。

(二)印度金融科技发展的主要领域

按照巴塞尔委员会(Basel Committee on Banking Supervision, BCBS)的分类方法，金融科技活动主要分为支付结算、存贷款与资本筹集、投资管理和市场设施。在一系列改革措施刺的激下，印度金融科技产业已经初具规模，在P2P网贷、电子支付、区块链、智能投顾、大数据、普惠金融、技术驱动的银行综合服务、互联网金融安全与生物识别等方面，都表现出诸多亮点和发展潜力。印度金融科技产业的具体领域见下表：

1.支付结算：支付业务是金融科技的核心业务。印度储备银行一直鼓励更多地使用电子支付，以实现“现金较少”的社会。在印度政府大力支持下，目前印度互联网支付的参与方可以分为电信系、电商系、银行系、钱包公司系和支付银行系，每个系别都有各自的代表企业。印度国家研究院的报告显示，2017年是印度数字支付的一个转折点，印度消费者对金融科技服务的使用率高达52.9%，仅次于中国，位居全球第二。根据国际市场研究机构Research and Markets发布的《印度数字支付市场趋势报告》显示，2020年末将有超过80%的城市公民将选。

用数字支付，到2022年末数字支付行业的交易量将达到7000亿美元。印度政府注重数字交易、技术基础设施以及支付结算等领域的法律法规建设，从长远来看数字产业拥有较大的发展潜力。

2.存贷款及资本筹集：在印度，由于传统融资渠道不能有效满足小微企业和创新企业的融资需求，具有替代作用的新型贷款方式和融资渠道正在兴起，填补传统金融机构不能、不愿意或者不想服务的对象或领域，提高资金融通效率，降低融资成本，覆盖中低端客户和小微企业的融资需求，使经济社会活动效率和质量得以提升。印度P2P网贷目前仍处于行业发展初期，但前景较为光明。2017年10月，印度储备银行针对P2P网贷发布了最新的监管规定和行业规范。众筹平台则依托P2P网络借贷平台迅速发展起来，但由于监管政策尚未出台，面临较大的合规风险和监管风险。

3.投资管理：以人工智能为支撑的科技参与金融体系的要素整合，会促使金融服务公司更加公平、有效地扩大金融服务，具有一定自我学习能力是未来人工智能发展的重要方向。随着印度政府对金融科技产业加大支持力度，人工智能、机器学习、智能合约等先进技术有望在印度投资管理市场更加深入地推广应用，再加上印度传统金融理财机构与金融科技企业不断加强合作，智能投顾市场将迎来爆发式增长。国际知名市场调查公司CyberMedia Research(CMR)和印度软件与服务业企业协会研究表明，对于印度银行、证券、保险等行业而言，人工智能技术的多场景应用可以在安全与合规的基础上，为客户提供人性化服务，简化后端业务流程并适时追踪分析消费行为。

4.新型市场基础设施：数字平台和数字化基础设施成为印度金融科技产业发展的重要领域。大数据的技术开发和场景应用迎合了印度国内IT行业和服务业数字化转型的迫切需求，在大数据这一细分领域，印度的整体布局呈现集中化趋势。根据《印度大数据就业市场报告》显示，班加罗尔汇集了大批大数据科技企业，占据大数据市场就业份额的40%。随着大数据产业的发展，印度国内涌现一批基于大数据的征信平台，但现阶段印度大数据征信市场的数据搜集存在较大问题，数据难以获取成为印度大数据市场发展的最大绊脚石。云服务方面，根据Gartner的数据，2019年印度的云服务收入同比增长24.3%，高于全球平均增长率16%，排在第三位，仅次于中国(33%)和印度尼西亚(29%)，其中软件服务(Software-as-a-Service，SaaS)云应用约占公共云服务总收入的50%。另外，数字化平台和网络带来了更高的风险敞口，智能安全和风险分析需求也客观地推动了公共云服务的快速增长。

(三)印度金融监管制度建设和改革创新

印度的最高宏观经济监管机构是以印度总理为主席的内阁经济事务委员会(Cabinet Committee on Economic Affairs，CCEA)。印度财政部(Ministry of Finance，MOF)负责执行内阁经济事务委员会制定的政策，并监督金融市场的运行。印度储备银行（Reserve Bank of India，RBI）于1935年4月1日成立，在1949年实行国有化政策后改为印度政府所有。作为印度的中央银行，其主要负责制定和实施货币政策、货币发行、管理外汇市场和国际储备金，同时对银行业实施监管。印度证券交易委员会（Securities and Exchange Board of India，SEBI）于1992年4月成立，主要负责监管资本市场以及证券业务等相关事项。印度保险监管和发展局（Insurance Regulatory and Development Authority ofIndia，IRDAI）于2000年4月成立，负责对保险业务的调控和监管。养老保险基金基金监管和发展局（Pension Fund Regulatory and Development Authority，PFRDA）则于2003年8月成立，主要负责养老金的规范监管。金融监管体系中的专业化分工必然会带来相应的监管协调与监管统筹问题，因此2008年国际金融危机后，随着金融混业经营的深入发展，由分业监管逐步向统一监管过渡成为后危机时代国际金融监管改革的主要特征之一。印度于2010年12月进行监管机构组织体系改革，设立金融稳定与发展委员会（Financial Stability and Development Council，FSDC），负责统筹协调金融稳定和改革发展等重大问题，统筹监管印度储备银行、证券交易委员会和保险监督发展局，旨在加强系统性风险风范和监测预警、建立宏观审慎监管框架、促进金融业稳定健康发展。随着金融科技创新的快速发展，多项金融创新产品和服务深入到多个领域，形成新型金融风险，使得传统金融监管和金融创新的“步速脱节”问题越发凸显。而且金融科技创新的跨界化特征导致监管边界的模糊与重叠，由此形成了“多头监管”的混乱状态。在这种监管模式下，对金融科技的监管活动容易出现“一管就死，一放就乱”的问题，不利于金融科技的持续健康发展。

随着印度金融科技行业的迅猛发展，新型金融业务的出现使得当前金融监管体制面临新挑战，传统金融风险出现新特征：一是由先进技术导致的金融准入门槛的降低，从而促使新的高风险客户出现；二是现有技术的发展导致金融科技业务的交易高频化、大数据化，使得金融风险更加难以识别和预警；三是由于技术泡沫导致监测、预测宏观金融风险变得更加困难；四是金融市场上出现虚假首次代币发行（Initial Coin Offering，ICO）、区块链及加密市场骗局和互联网支付业务风险暴露等现象。因此，在金融科技高速发展的背景下，平衡金融创新和金融风险的新机制——“监管沙盒”应运而生。“监管沙盒”机制属于金融监管体系的制度性创新，将会释放制度红利，而且搭配由先进技术支撑的金融基础设施和智能监管体系，会逐步拓展金融监管体系的“生产可能性空间”。“监管沙盒”机制作为国际金融危机后寻找监管新平衡的有益探索，有机统一了金融稳定和金融服务实体经济的双重职责，有利于实现金融创新和有效监管的平衡。

03

印度金融科技“监管沙盒”机制的基本框架

到目前为止，印度共有3个金融监管机构推出了面向创新金融产业的“监管沙盒”，分别是印度储备银行、印度证券交易委员会和印度保险监管和发展局。但现今只有印度储备银行的“监管沙盒”有较为丰富的内容框架及详尽的指导方针，而印度证券交易委员会及印度保险监管和发展局的“监管沙盒”仅有简要框架，尚无具体细则。基于此，本文只对印度储备银行的“监管沙盒”的机制设计作重点介绍，对印度证券交易委员会和印度保险监管和发展局的“监管沙盒”仅作简要性描述。

(一)印度储备银行“监管沙盒”的建设历程

尽管印度政府高度重视金融科技发展，但是与高速发展的金融科技相比，金融科技监管水平还未实现同步速前行。金融科技是金融市场的潜在变革力量，可以提高效率，降低风险和扩大金融的包容性，但同时也对金融监管机构提出了一系列挑战。针对这一挑战，某些国家/地区的监管机构采用的方法之一是建立“监管沙盒”，以培育创新的金融科技企业，同时确保遏制任何放松监管的风险。

正因于此，2016年7月，印度储备银行成立了一个监管部门内部工作组，专门负责调查金融科技产业的各方面影响，为监管框架的搭建做好准备。2017年11月，印度储备银行设立了一个专门的金融科技和数字银行工作组，并在报告中提出建立“监管沙盒”机制。2018年2月8日，工作组针发布了专门报告，以征询公众意见。2019年4月18日，印度储备银行在官网发布了《监管沙盒授权框架(草案)》，并要求利益相关方进行意见反馈。该草案共收到来自69个机构和个人的381份意见反馈，涉及金融科技企业、银行、多边机构、行业协会、支付集合服务商、审计与律师事务所、政府部门和个人。根据这些反馈意见，印度储备银行在2019年8月13日发布《监管沙盒授权框架》文件，公布了印度金融科技“监管沙盒”的详细指导方针，这也标志着印度“监管沙盒”机制正式启动。2019年11月15日至12月15日，零售支付领域的相关机构可以申请 “监管沙盒”的首批测试名单。“零售支付”领域涉及移动支付服务、离线支付解决方案、非接触式支付等多个类别，印度储备银行采用该主题旨在刺激数字支付领域的创新，并向未得到服务的人群提供支付服务。由于新冠疫情的影响，相关产品“测试设计”阶段的开始时间被相应推迟。2020年11月17日印度储备银行宣布，以零售支付为主题的监管沙盒首批队列中，印度储备银行收到了32个实体机构的测试申请，其中有六个实体企业通过审批，被批准进入“测试阶段”。此外，印度储备银行于2020年12月16日宣布，在监管沙盒下开放第二个以“跨境支付”为主题的队列[1]。为进一步鼓励创新，RBI对《监管沙盒授权框架》进行了调整修订（新框架于2020年12月16日发布），将净资产要求从原先的250万卢比减少到100万卢比，扩大了可申请企业的资格标准。符合新框架要求和规定的实体企业可以于2020年12月21日至2021年2月15日内提出申请。并且RBI还决定将“中小微企业贷款”作为监管沙盒第三次队列的主题，但具体细节尚未公布。

(二)印度储备银行“监管沙盒”的主要内容

1.监管主体：“监管沙盒”的监管主体是印度储备银行，由印度储备银行创设并实施“监管沙盒”机制，负责所有相关流程。整个“监管沙盒”共分为5个阶段，初步筛选(4周)、测试设计(4周)、应用评估(3周)、实际测试(12周)和最终评估(4周)，全程由印度储备银行部门间专门小组金融科技团队携手各领域专家共同监督。同时，印度储备银行会在其官方网站上发布整个“监管沙盒”的要求与流程，包括其启动安排、申请要求、进入和退出标准、可行的产品/服务和成功申请名单等内容。

2.监管对象：《监管沙盒授权框架》文件显示，印度“监管沙盒”的监管对象是金融科技公司，包括初创公司，银行，金融机构以及与金融服务业务合作或提供支持的任何其他公司。实体机构想要申请参与“监管沙盒”测试，需要提供创新型产品/服务/技术，且申请范围需包含在金融普惠、支付和贷款、基于“了解你的客户” (Know Your Customer，KYC )规则上的的数字身份认证等领域中。

3.准入标准：项目准入采取申请审批制，拟测试企业提交申请后，印度储备银行依据“监管沙盒参与者选择的适当标准”中的评估标准对申请材料进行审批，给予准入或拒绝的审批结果。“监管沙盒参与者选择的适当标准”的具体评估标准见表2。此外，《监管沙盒授权框架》罗列了部分重点关注的创新产品、服务和技术和被禁止的产品及服务的指示性清单，具体内容见表3。

4.监管条例：根据《监管沙盒授权框架》显示，印度储备银行将会根据具体情况在“监管沙盒”运行期间，放宽对某些申请机构的监管要求，比如流动资本要求、董事会组成结构、管理经验、财务稳健、跟踪记录等。但印度储备银行也重申，对客户隐私与数据安全、支付数据的安全储存与访问、交易安全、数字身份认证、反洗钱和反恐怖主义(Anti-Money Laundering and Countering Financing ofTerrorism，AML-CFT)融资要求、法定限制等方面要从严监管。

5.评估机制：测试前，参测机构应明确进入“监管沙盒”的测试方案和预期结果，并共享PoC[1]验证/案例测试的结果，包括任何相关的历史经验。测试过程中，参测机构必须对与利益相关者的信息进行清晰充分的信息披露，并根据商定的时间表向印度储备银行报告测试进度。如果参测机构未能达到预期测试标准或未遵守法律法规，印度储备银行有权强制终止该机构的测试。测试结束后，印度储备银行将根据“监管沙盒”的预期参数(包括可行性/可接受性)对产品/服务/技术进行测试的最终结果进行确认。金融科技团队应出具测试结果评估报告，并根据报告决定进入沙盒的产品/服务/技术是否通过测试。通过沙盒测试的实体机构仍需要获得监管机构的批准，然后才能将创新产品、服务、技术进行更广泛的应用。

6.延期及退出机制：测试结束后，参与测试的实体机构必须退出沙盒计划。但如果有参测机构希望延长测试期或提前退出沙盒，则需要提前一个月向印度储备银行提出申请并提供充分的申请理由。印度储备银行将根据实体企业当时的测试结果、申请理由、延长期限或提前终止的请求，做出是否批准该申请的决定。此外，印度储备银行可在以下三种情况下提前终止实体企业的沙盒测试：一是参与实体未达到预期测试目标；二是沙盒实体无法完全遵守沙盒流程中任何阶段的相关法规要求和其他条件；三是参与实体由于疏忽或故意的恶意行为而损害消费者权益。

7.保护措施：印度储备银行针对测试过程中潜在的消费者权益损害风险，设置了多项消费者权益保护规则：一是参与“监管沙盒”的实体机构必须预先以透明的方式通知测试客户潜在的风险和可用的赔偿，并获得他们的明确同意；二是实体机构必须有适当的流程安排允许客户退出测试；三是实体机构必须购买足够数量和期限的责任/赔偿保险，以维护客户利益；四是无论实体机构以何种方式退出沙盒，在退出前都必须确保其已履行了试验中对服务客户的任何现有义务。

(三)“监管沙盒”机制的运作模式

“监管沙盒”机制设计了完整的测试流程，以控制测试过程中的运行风险，保障项目的正常运行。测试流程包括初步筛选、测试设计、应用评估、实际测试和最终评估五个阶段，具体步骤如图2所示。第一阶段是初步筛选，符合《监管沙盒授权框架》相关规定和标准的沙盒测试机构可以提出申请，在监管主体关闭申请窗口之后的4周，印度储备银行下设的金融科技团队对申请机构进行初步筛选，对符合标准的入围申请机构进行评估，并确保入盒企业了解并遵守“监管沙盒”的目标和原则。第二阶段是测试设计，大约持续四周，金融科技团队通过与申请人不断反复地互动协商来完善测试设计方案，并确定用于评估收益和风险的结果指标。第三阶段是应用评估，金融科技团队在3周的时间内审查测试设计方案，如有必要将依据具体方案酌情提出法规修改。第四阶段是实际测试，最长持续12周，金融科技团队应时刻跟踪入盒企业的运营测试状况并产生经验数据，若有入盒企业违反规定，印度储备银行有权提前终止其沙盒测试。第五阶段是最终评估，测试完成后，入盒企业需要出具一份最终结果报告，由金融科技团队在4周内根据“监管沙盒”的预期参数(包括可行性/可接受性)对该结果报告做出评估，并决定参与测试的产品、服务或技术是否符合预期，最终结果由印度储备银行进行确认并对外公布。

(四)印度证券交易委员会“监管沙盒”概况

印度证券交易委员会认为，通过应用金融科技可以进一步发展和维持高效、公平和透明的证券市场生态系统。为了能够在证券市场中有效地引入技术创新，2019 年5月20日，印度证券交易委员会宣布推出金融科技“监管沙盒”机制。印度证券交易委员会表示，该“监管沙盒”的监管将交由一个由证交所、存管机构、注册商、股权代理机构等多方代表组成的机构完成，而沙盒的日常运营则会由一个专门的运营团队负责。所有计划在印度证券和大宗商品市场开展产品、服务和解决方案试验的金融科技实体均可参与这一机制[1]。而此前印度央行推出的“监管沙盒”则明确禁止加密货币及相关机构参与其中。

(五)印度保险监管和发展局“监管沙盒”概况

印度保险监管和发展局在2019年8月22日出台了保险行业的“监管沙盒”条例，其目的是使受监管的保险公司能够在有限豁免的监管环境中进行招标以及在产品开发、承保、保单服务等方面的创新实验，从而通过放宽监管合规性来促进增长，而无需损害保单持有人的利益。2019年9月15日，印度保险监管和发展局开始接受“监管沙盒”申请，申请内容包括采用创新技术的保险销售和服务。2019年10月25日，印度保险监管和发展局成立了由8位行业专家和高级官员组成的评估委员会来专门评估和处理相关申请。印度保险监管和发展局“监管沙盒”重点关注基于产品和技术的创新，涉及移动应用服务、数据分析、区块链、应用程序接口、人工智能、智能合约、网络安全和在线市场等多个方面。

04

印度金融科技“监管沙盒”机制的政府职能

(一)设立政策目标

“监管沙盒”通过搭建一个由监管机构、创新者、金融服务提供商和客户共同组成的制度体系，使监管机构收集有关金融科技创新的收益、风险和影响的第一手经验证据，平衡金融创新与金融风险。它可以为监管机构提供结构化的渠道，使其参与生态系统建设，并制定有利于创新或响应创新的法规，以促进交付相关的低成本金融产品。从实践角度来讲，“监管沙盒”就是开展试点：“主体申请→监管机关批准→观察情况→验收评估→再决定是否推广”，采取一套“软法治理、柔性监管”的机制，免除测试对象的部分合规义务。

印度储备银行设立“监管沙盒”机制有三个政策目标：一是给由于严监管或缺乏明确法律规定而面临发展困境的金融科技企业一个释放活力和获得监管豁免的机会；二是推动监管机构 “边做边学”，根据产业发展情况实时调整监管策略，以适应金融科技产业的发展。三是通过创新技术增加产品和服务范围，降低金融服务成本，提高金融服务效率，使得消费者享受金融科技带来的金融普惠和发展便利。

(二)出台配套政策

1.印度储备银行推进数字支付。早期，印度官方启动的“废钞运动”和“数字印度”计划等活动为印度的金融科技浪潮奠定了基础。印度总理纳伦德拉·莫迪在2015年7月1日启动的“数字印度”计划是希望通过统一支付行业和电子商务系统，从而实现数字化交易。在2016年11月9日莫迪宣布实施“废钞运动”，废除面值500和1000卢布的纸币，现有纸币必须在50天内存入银行或兑换新币，否则作废。“废钞运动”的实施迫使印度居民将现金存入银行，减少了纸币的流通量，为印度的现代支付体系铺下基石。此外，Mastercard团队在印度发起的“无现金印度”计划，提升了商家数字化支付的接受程度，提高了金融科技覆盖率。之后，为将数字支付全面覆盖印度农村地区，进一步建设数字支付行业，印度储备银行宣布设立承兑发展基金，使得更多的金融科技公司建立起金融科技平台，数字支付的方式开始被商家和消费者所采纳。

随着印度公民对数字交易模式的接受程度不断提升，政府和印度储备银行也不断地推进和完善国内的数字基础设施，深化数字货币生态系统。为了推动数字资金流动，印度储备银行在其发展和监管政策声明中表示，自2019年7月1日起，将免除对实时总结算 (Real-Time Gross Settlement，RTGS)系统和国家电子资金转账 (National Electronic Funds Transfer，NEFT)系统征收的在线资金转账费用。并要求银行将这一利益转让给客户，银行从2020年1月起不向实时总结算系统和国家电子资金转账系统的储蓄账户持有人收取费用。2019年12月，印度储备银行宣布国家电子资金转账系统成为24*7的全天候服务平台。现在，客户可以随时在线汇款，且无需支付交易费用，这大大降低了企业的运营费用，有助于进一步推动数字支付。

2.印度储备银行对非银行金融机构放宽信贷。为了拓宽非银行金融机构(Non-Banking Financial Company，NBFC)的信贷额度，印度储备银行决定将银行对单个非银行金融机构的敞口限额提高到该银行一级资本的20％。此外，对于某些在出口和就业方面为经济增长做出巨大贡献的优先部门，印度储备银行决定进一步增加对它们的信贷投放，且由于非银行金融机构在向优先部门提供信贷方面发挥了重要作用，因此在2019年8月13日，印度储备银行允许在一定的限制条件下向已注册的非银行金融机构(小额信贷机构除外)提供银行信贷，并以优先部门贷款的形式转贷给农业和微小型企业，成为印度消费金融和现金贷公司的重要资金池。

3.工贸部放松对初创企业的监管要求。2019年，印度工业和贸易促进部(Department for Promotion of Industry and InternalTrade，DPIIT)在其起草的《印度启动愿景2024》文件中提出了一系列措施，以促进初创企业的发展。主要措施是放松对创业公司的监管要求，减轻监管负担，为其创造良好的营商环境，例如减轻创业公司的行政负担，将合规时间减少到每月仅一小时，让创业公司有足够的时间去专注地发展核心业务，并提供一定的债务融资便利。其它措施包括成立和支持孵化器、加速器和创新研究园区为创新型企业提供技术支持，成立创投基金为创新型企业提供资金支持。此外，文件还建议允许初创公司竞标政府工作订单和政府运营的在线市场之外的试点项目，增强了政府与初创企业的互动。该文件需要经过内阁的批准，相关举措将为初创企业的发展建立强大的生态系统，可以推动可持续经济增长并创造就业机会，进一步推进印度金融科技产业的发展。

4.印度制定国家普惠金融战略。《改变我们的世界：2030年可持续发展议程》将金融包容性视为实现全球可持续发展的关键推动力，越来越多的人认可金融包容性是世界经济增长和减贫的关键驱动力，企业获得资金可以促进创造就业机会，增加对人力资本的投资并减少遭受经济冲击的脆弱性。为了实现上述目标，印度政府决定制定国家普惠金融战略。印度储备银行在金融普惠咨询委员会的主持下启动了2019-2024年国家普惠金融战略的制定过程，与所有利益相关者进行了广泛的讨论，根据收到的意见反馈，国家普惠金融战略已获得金融稳定发展委员会的批准，旨在通过广泛融合利益相关者的行动来扩大金融影响范围，也将推动金融科技的进一步发展。

05

印度金融科技“监管沙盒”对中国的启示

印度金融科技之所以能在短时间内实现快速发展，离不开印度信息技术的良好基础和政府政策的大力支持。一方面，印度的科技水平和创新能力逐步提升，尤其是信息、生物、空间等部分技术已经达到了世界领先水平，如信息技术领域的编程、云计算、大数据、软件服务，以及生物技术领域的生物身份识别等，为金融科技产业的发展奠定了坚实的技术基础。印度信息技术产业的发展与印度较为完善的法律体系关系密切，包括《版权法》和《信息技术法》，这也使得印度的软件产品和信息技术创新逐渐得到了西方国家的认可。此外，公立院校教育和私营商业性培训机构培养了大批的信息技术和高新技术专业人才，这种产业化的职业教育为印度储备了充足的人才资源。另一方面，印度政府为推动金融科技发展出台了一系列相应政策，包括成立金融科技投资基金、实施减税政策、打造数字化基础设施、加强知识产权保护等。大批金融科技企业出现在网络借贷、数字支付、智能投顾、大数据等领域，共同助推金融科技生态系统的发展完善。从具体发展路径来看，中国和印度金融科技的发展基础和模式不同，印度更依赖于先进的技术和较为完备的法律体系，而中国则是在前期较为宽松的金融监管条件下由多层次微观市场主体做大行业规模，而后逐步纳入金融监管体系。

从全球金融科技发展的国际经验来看，“监管沙盒”机制成为各主要国家的一致选择，目的是打造金融科技创新中心和提升国家金融核心竞争力。印度独具特色的分行业“监管沙盒”体系着力于探索金融科技创新和金融科技风险之间的平衡点，其中的监管理念可以为中国所借鉴，分行业设置的方法也符合发展中国家的现实基础。自2018年国务院部制改革后，我国形成了“一委一行两会一局“的金融监管体系，仍属分业监管体系，因此在构建“监管沙盒”机制的过程中，应当考虑到金融科技的跨界化和去中介等特点进行分业设置。从中国市场来看，我国拥有巨大的人口红利和消费者市场，金融科技的蓬勃发展使得我国渴望构建平衡创新与风险的监管机制，而且“监管沙盒”符合我国改革的一贯路径，即“试点、适应、成熟、推向市场”。在拓展金融监管体系的“生产可能性空间”上，制度性变革和技术进步至关重要，危机十年来世界各国推行的金融监管变革属于“制度性变革”，有利于规范金融市场行为和维护金融体系稳定。从本质上讲，“监管沙盒”属于制度创新，其与技术型测试企业之间的沟通和交互使得该制度创新兼具技术色彩，可以在制度性变革基础上利用技术继续提升金融监管的有效边界。

(一)建立由国务院金融稳定发展委员会牵头的“监管沙盒”框架

建立由国务院金融稳定发展委员会牵头、人民银行负责，统筹协调银保监会与证监会具体设计执行的“监管沙盒”框架。国务院金融稳定发展委员会作为我国统筹金融监管的最高权力机构，应负责规则的制定与协调，并借鉴印度“监管沙盒”经验，在金稳会下设一个金融科技创新中心或工作组，让人民银行、银保监会和证监会等主体监管部门设立金融科技促进小组，针对自身分管的领域分别设立“监管沙盒”，并对跨行业的金融产品设立政策协调机制。此举有利于“监管沙盒”机制专业性的提高，各主体监管部门独立审核、测试、评估进入沙盒的产品与项目，对可能存在的跨界产品及其相关风险进行商议并共同决策。

(二)明确制度设计，构建“中国版监管沙盒”

在“监管沙盒”运行机制上，应注重五个环节的创新。一是项目准入标准，对于我国而言，可以借鉴印度“监管沙盒”机制的组织和制度安排，在各“监管沙盒”责任主体单位下设部门专项负责审查筛选工作，制定清晰全面的金融科技企业入盒准入制度，分行业、分节奏、分类别进行筛选工作，其中对于真伪金融科技创新的识别尤为重要，减轻后续监管部门的工作量及监管难度，有利于进一步加强创新金融服务整体的质量约束。二是项目监管机制，制定沙盒监管的详细计划，将监管的流程透明化、标准化，形成一个监管沙盒与创新项目双向动态互动的监管创新机制。三是吸收借鉴“监管沙盒”的限制性授权与监管豁免等新兴监管措施，有效降低创新项目及微观主体的监管“畏惧”。四是第三方评估和项目反馈机制，邀请专业的第三方机构，要求入盒主体定时提交测试报告，反馈真实的测试情况，及时纠偏。五是探索建立完备的沙盒项目退出机制，邀请社会各界专家组建专家评审团，综合考虑风险控制、公平竞争、消费者权益保护、经济社会效益等因素，做出“出盒”、“退盒”、“留盒”的决定。

(三)保护金融消费者权益，完善风险防控与补偿机制

自我国互联网金融专项整治以来，对于金融消费者权益保护的重视愈发增强，但是仍未将不同监管机构下设的消费者权益保护部门进行统筹协调，导致实际工作效果不佳。因此，我国应当在推进“监管沙盒”试点工作的同时尽快完善相关法律法规，并强化组织协调。在健全消费者权益保护机制和风险补偿机制方面，要向有意愿参与测试的消费者告知“相关项目正处于沙盒测试以及可能面临的风险”，进行充分的信息披露；禁止以捆绑、强制等方式强迫消费者参与；保护消费者的财产安全权、依法求偿权和追诉权，加强地方金融监管部门与司法部门等相关行政判决主体的联系沟通；参与测试的持牌金融机构应根据测试产品或服务的风险大小按一定比例计提资本金或拨备，并向监管部门报备；参与测试的非持牌机构可针对测试的产品或服务，向保险公司购买相关保险产品，或者向第三方缴纳风险保障金。

(四)加强政府配套政策支持，培育“监管沙盒”协同发展生态圈

加强政府配套政策支持对于“监管沙盒”试点工作的有效运行至关重要。由于“监管沙盒”是“自上而下”推行的机制设计，因此政府有较强的意愿与相关行政权力推出配套支持政策，包括促进金融创新与金融开放、鼓励传统金融机构与金融创新企业深化合作、不断增加创新资金支持并减轻融资负担、积极开展海外合作项目等。协同发展生态圈是全方位培育新兴产业或行业的优质选择。政产学研共同发力，助力“监管沙盒”机制的快速落地和试点工作的有序开展，形成良性循环。加强监管机构、金融机构、金融创新企业、学术研究机构和第三方平台等之间的作用链条，协同探索金融科技监管的弹性边界，不断研究新情况、解决新问题，实现耦合共赢。

(五)我国“监管沙盒”试点工作的发展方向

目前，北京在全国率先试点金融科技“监管沙盒”，首批6个试验项目已经确定。我们可以看出目前进入“监管沙盒”的都是持牌机构，而且项目筛选的结果主要集中在物联网、大数据、人工智能在金融领域的应用，具备场景普适、技术成熟、风险可控的特点，试验成功后有利于较大范围内推广，示范效应强，其余开展“监管沙盒”试点的省市可以此为范本依据自身情况有序开展试点工作，符合稳中求进的审慎思路安排。基于此，北京下一步披露或公示试验项目的意向机构仍会是持牌机构，产品服务可能会涉及云客服、云安全、理财产品、智能风控、数字账户、人脸识别和智能辅助决策等方面。

从完善“监管沙盒”制度创新和提升我国金融科技国际竞争力的角度看，应从以下几方面逐步落实沙盒试点工作。第一，扩大“监管沙盒”测试企业的数量和范围，尝试测试一些较为前端的金融科技产品，例如基于区块链技术的金融创新；第二，推动“监管沙盒”申请标准多元化发展，不仅包括持牌机构的申请通道，也为非持牌机构的创新产品和服务提供个别豁免通道；第三，沙盒测试准入条件应更加细致，从客户端限制、额度限制、消费者保护、补偿措施和争议解决系统等方面做出具体规定，此举有利于我国后期放宽至非持牌机构和更多创新技术的金融应用；第四，在一般性沙盒的基础上，增设其他类型沙盒，包括虚拟沙盒、伞形沙盒和快捷沙盒，作为现行“监管沙盒”机制的有效补充，在保证稳妥的基础上加速试验进程，保证金融创新实时性和普惠性的实现；第五，“监管沙盒”的测试工具要更加丰富，包括但不限于限制性牌照、个别指导、规定豁免与修改、无异议函、非正式引导等，避免一刀切的传统监管做法，与不同种类的金融创新和沙盒试验相匹配，具有柔性和包容性特征；第六，应当注重事后反馈制度建设，要求测试完毕的企业在规定时间内提交反馈报告，有助于增强监管主体同测试企业之间的交流，并依据真实有效的反馈完善“监管沙盒”机制。

(六)“监管沙盒”的潜在风险与注意事项

“监管沙盒”作为一种创新制度安排，尚处于探索和试点初期阶段，在实际操作中会面临一些局限性和潜在风险。第一，支持“监管沙盒”运行的成本可能较高，包括企业人力成本、对消费者权益保护的财务覆盖成本和监管测试成本等，对一些非持牌机构的初创企业来说负担较大，隐含的问题是“监管沙盒”测试过程中各项成本的分担机制亟待构建。第二，可能产生新的不公平竞争，“监管沙盒”的准入原则、条件以及有限授权测试条款并未细化，属于较为宏观的监管规定，更具体的监管决策依赖于监管主体判断，但由于提交申请是分批进行的，对于测试企业来说，测试金融创新的时间较为重要，因此这个环节存在潜在的不公平竞争，这也是后续在制度设计上需要完善的地方。

参考文献略

（原文载于《金融发展研究》2021年第3期）

来源：中国社会科学院金融研究所

声明：此公号（ID：cnzifi）发布内容和图片的目的在于传播更多信息，版权归原作者所有，不为商业用途，如有侵犯，敬请作者与我们联系。

一本书读懂金融科技！第五讲

一本书读懂金融科技！第六讲&第九讲

一本书读懂金融科技！第七讲

【领导寄语】

【大赛启动】

【总决赛】

图书推荐：