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Glory Diplomacy

Ny.2021/ No.454

国家、间隙组织与自由国际秩序的前景

作者：Jozef Bátora，夸美纽斯大学教授、韦伯斯特大学（维也纳分校）教授。其关注领域为：制度及其变迁、组织理论、欧盟对外关系与欧盟治理、国际关系中身份的形成等。

摘要：本文提出了一种分析自由国际秩序（LIO）稳定性下降的路径，即自由国际秩序中的内生性制度进程（endogenous institutional process）对秩序本身的影响。面对自由国际秩序的核心规范、规则及制度的约束，国家会更多考虑利用间隙组织（interstitial organizations, INTOs）以创新的方式实施外交政策。本文运用组织理论和新制度主义方法，概述了国际制度中间隙组织产生和变化的三维分析框架，并将这一框架应用于对欧洲对外行动服务局（EEAS）和私人军事公司（PMCs）两类间隙组织的研究。这两个组织对现代国家秩序的两个核心首要制度（外交和战争）产生了变革性影响。本文认为，对间隙组织的依赖既会增强也能制约各国推进自由国际秩序核心原则的能力。文章的最后，笔者讨论了适应间隙组织的两种可能途径。

要词：自由国际秩序；间隙组织；国际制度

文源：Jozef Bátora, "States, interstitial organizations and the prospects for liberal international order." International Affairs, Vol. 97, No. 5, 2021, pp. 1433-1450.

收录：《大译编参》2021年第130期，总第130期，大外交智库外文编译评论组创办。

编译：张鸿儒，大外交智库外文编译评论组《大译编参》助理研究员，现就读于山东大学外国语学院；

审校：陈诗婷，大外交智库外文编译评论组《大译编参》执行副主编，现就读于香港城市大学亚洲与国际研究部；

再审：黎开朗，大外交智库外文编译评论组《大译编参》日文组组长，现就读于日本立命馆大学国际关系学院。

编译精选

自由国际秩序是一系列国际制度及国际机制的总和，“康德三角（Kantian tripod）”可以说是这一秩序的核心。冷战结束后，全球化进程推动着自由国际秩序的扩展与深化，但近年来这一秩序的稳定性正面临着来自外在变化和内生制度进程的挑战，而后者往往为人们所忽视。本文认为，自由国际秩序的核心要素限制了各国应对全球环境变化的能力。为保护自身的主体性和应对挑战的能力，各国政府诉诸新的组织安排，具体便表现为间隙组织（interstitial organization）的兴起。间隙组织既可能会促进也可能会阻碍自由国际秩序的发展，后文将以“欧洲对外行动服务局（EEAS）”和“私人军事公司（PMCs）”为例进行深入分析。

一、 国际制度中的间隙变化

当代自由秩序建立在主权国家秩序的基础之上。围绕主权国家这一概念，存在着诸如外交、战争、均势等首要制度。仅仅关注突发事件显然无法充分解释上述制度的变化，有必要借助新制度主义从微观实践、中观结构与宏观制度背景三个层次进行分析。

（一）微观层次：间隙空间与新行为模式的兴起

间隙空间（interstitial spaces）具有以下三种特征。首先，间隙空间是不同组织或不同制度场域（field）中的个体进行社会互动的场所。其次，发生在间隙空间的互动经常是偶然的、非正式的。其三，间隙空间中进行的活动相对而言是边缘的，各主体依然保持着独立的身份。间隙空间的形成往往位于间隙组织产生（进一步讲，制度形成）的初始阶段。

（二）中观层次：间隙组织与组织场域的形成

图1 制度领域间的间隙组织模型

顾名思义，间隙组织是位于不同制度场域间的组织（如图1）。这一组织形式利用既有制度领域中的法律、金融、人力及合法性资源，并将其重组为新的模式和结构。为更好明确其定义，可以将间隙组织（interstitial organizations）与边界组织（boundary organizations）、中介组织（intermediary organizations）、混合组织（hybrid organizations）、间隙组织共同体（communities of interstitial organizations）等概念进行逐一区分。大体如下表所示。

（三）宏观层次：间隙组织与制度环境

探讨诸如外交、战争等强制度的变化时，既要考虑微观层次的行为和中观层次的组织结构，也需要关注宏观层次的制度背景。制度背景发生变化时，规范、制度结构和原则等也会进行改变和适应。从制度背景这一层次来看，作为一种新的组织形式的间隙组织，实际嵌入于更广泛意义上的规范和规则，因此在制度层面得到了稳定。

在下一部分，笔者将借助“欧洲对外行动服务局（EEAS）”和“私人军事公司（PMCs）”两个案例，探讨现代复杂制度秩序的变化过程乃至自由国际秩序的内在变化。

二、作为间隙组织的欧洲对外行动服务局

（一）产生背景

几十年来，欧盟（及其前身欧共体）一直努力在国际事务中扮演更积极的角色，但其对外行为受到制度设计及成员国等诸多限制。因此，欧盟不得不尝试没有那么“国家”的政策方案，欧洲对外行动服务局的成立便是其中之一。作为综合实施欧盟对外政策的组织平台，欧洲对外行动服务局是欧盟内部的一个独立组织，由欧洲议会单独拨款。

（二）间隙行为

尽管EEAS的合法性受到多方的挑战，但其间隙性使其能够履行主权国家限于《维也纳外交关系公约》所不能履行的外交职能。这些职能包括：保护人权、管理欧盟对外援助项目、协调驻地欧盟各成员国大使馆的工作等。通过上述间隙行为，欧盟针对“如何开展外交活动”和“什么是合适的外交使命”引入了新的行为框架，并对上述框架进行了制度化。

（三）间隙结构

为了支持对外综合性行动，EEAS在组织设计上能够对各种欧盟制度资源（如外交、防御、发展援助、情报等）进行重新整合在欧盟的外交和安全政策制定过程中，EEAS也担任着议程设置的主要守卫者。就结构安排而言，EEAS与其他组织相比的不同之处在于，EEAS内设有危机管理单位与情报单位。此外，企业部门在EEAS创立之时便对其组织结构也产生了影响。

（四）外交制度的变化动态

在以国家为中心的外交系统中，EEAS的存在引发了一个古老的问题：非国家行为体应在外交系统中有何种程度的存在？由于其自身的间隙性，EEAS一定程度上处于一种矛盾的状态：一方面，它从现有以国家为中心的法律规则和外交惯例中获取合法性；另一方面，它的组织架构、规则规范及标准做法在系统性偏离以国家为中心的惯例。进而，EEAS对自由国际秩序也有着双重影响：一方面，通过推广欧盟的自由民主规范，EEAS维护和促进了自由国际秩序；另一方面，由于自由国际秩序有赖于国家在实施法律规则中的中心地位，作为一种间隙组织的EEAS进而对该秩序构成了挑战。

三、作为间隙组织的私人军事公司

欧洲对外行动服务局对外交这一国际制度构成了挑战，而私人军事公司则对战争这一国际制度构成了挑战。

（一）产生背景

冷战结束后，武装军事力量的私有化成为了一个普遍的现象。大量私人承包商融入了武装部队之中，向后者提供各种服务。作为一种间隙组织，私人军事公司将市场中的私人企业与国家曾长期垄断的武装力量及技能进行了重新组合。

（二）间隙行为

私人军事公司位于公司治理和国家军事力量的交叉点，使得国家可以不必遵循所有的传统战争规范。相较于国家军事力量，私人军事公司为利润所驱使、在介入冲突时更灵活。当对介入冲突中的私人军事公司进行分类时，其亦军亦民的性质往往会使其概念含糊不清。

（三）间隙结构

不同的私人军事公司有着不同的间隙性。21世纪私人军事公司与过往私人军事力量组织模式的不同之处在于其标准的公司化组织模式。在市场需求的驱动下，私人军事公司可以演变出不同的功能领域，进而在同一公司结构中产生不同类型的组织单位。要实现这一点，公司需要具有灵活的组织文化和结构。但这种灵活性对外来监管会产生不利影响。此外，在资源和组织结构的重组过程中，私人军事公司可能会产生新的身份或角色，有可能进一步改变公众对防御和安全政策行为体的感知。

（四）战争制度的变化动态

许多西方国家已经将私人军事公司写入了国防战略中，一些非西方国家也在与私人军事公司建立紧密联系。但利用私人军事公司频率的增加对现有政治控制和民主监督构成了挑战。此外，私人军事公司的间隙性使人们对下述问题产生了困惑：谁是合法的战争参与者、什么是战争中的合法行为以及什么是战争。

四、小结

本文认为，自由国际秩序面临着内生性的挑战，具体表现为间隙组织。间隙组织具有以下特征：首先，间隙组织在法律和组织上受到限制，无法履行传统政府组织的全部职能；其次，间隙组织有赖于不同制度领域的法律、金融等资源；其三，由于间隙组织能对不同制度场域的资源进行整合，因而相较于传统政府组织，其可能会更好地应对混合型安全挑战。最后，国家对间隙组织的依赖会对世界政治中国家中心的制度构成挑战。

本文探讨了欧洲对外行动服务局与私人军事公司两类不同的间隙组织。可以发现，间隙组织对自由国际秩序有着双重影响。是否存在利用其积极影响、回避其消极影响的可能？对此有两种情况：其一，自由国际秩序向新的平衡点变革，其中非国家行为体获得与国家行为体相同的正式承认；其二，自由国际秩序进行路径依赖式的调整，国家在世界政治中扮演的角色进一步增强。

译者评述

近年来，针对国际组织的学术研究层出不穷，研究对象也从传统的政府间国际组织向非政府国际组织、国际机制复合体等方向拓展。本文作者借用了生物学中“间质（为便于读者理解，本文将之译为间隙）”这一概念，发现了游离于传统国际制度之外、但又与传统国际制度有着千丝万缕联系的间隙组织，并从微观行为、中观组织、宏观背景三个层次对间隙组织的产生与运行进行了探讨。在译者看来，发现间隙组织这一新的研究对象，是本文最大的亮点。需要特别指出，本文作者对国际制度的理解偏向于广义的制度，即如基欧汉所言“规定行为角色、约束相关活动及塑造预期的一套持续且相互联系的正式及非正式规则”[1]。本文也有助于读者进一步理解非政府行为体对国际秩序的影响（例如私人军事公司对战争定义的可能颠覆、间隙组织对自由国际秩序的双重影响等）。

但正如本文作者所提到的，本文并未对间隙组织进行全面的探讨。仍有大量学术研究空白有待填充，如间隙组织的自主性、间隙组织与国家的关系、间隙组织的作用机制等。此外，本文的前提假定依然具有一定的意识形态色彩，即自由国际秩序是一个需要维护、需要“增强韧性”的研究对象。

注释

[1] Robert O. Keohane, International institutions and state power: Essays in international relations theory. Routledge, 2020, pp.3-4.

问题互动

问题1：非政府组织在国际事务的作用是会进一步增强还是减弱？

问题2：中国的国际秩序观与西方国家的国际秩序观有何不同？

如果您对大外交智库【大译编参】本期的“编译精选”、“译者评述”、“问题互动”有所思考或高见，请在文末留下墨宝。

编辑 / 王潇洒 审核 / 陈际界

再审 / 王盖盖

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