01

住有所居，“二次房改”下深圳住房供应新格局

深圳住房现状格局

根据2021年深圳市七届人大常委会二次会议近日审议《深圳市政府关于深圳公共住房情况的专项工作报告》，深圳共有各类住房1129万套，居住建筑面积共6.21亿㎡。其中，商品住房约189万套；公共住房约55万套；私人自建房约577万套；宿舍约192万套, 其他住房（含单位自建房、村集体统建楼、军产房等）约116万套。可以看出深圳现状住房存在商品住房占比低、住房保障不够充分、住房结构不均衡、高品质住房供应不充分等问题。

二次房改，一揽子政策全面调结构，实现住有所居

①2018年8月，深圳市政府出台了《关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见》，提出将在2035年前新增建设筹集170万套住房，其中人才住房、安居型商品房和公共租赁住房等三类公共住房总量不少于100万套。

②2021年6月《深圳市国土空间总体规划（2020-2035）》（草案）公开征询意见，制定2035年达到200万套新增住房，其中60%以上为三类公共住房的目标，贯彻房住不炒，让市民在深圳能够安居乐业。

③2021年7月《关于进一步加大居住用地供应的若干措施》（征求意见稿）公开征询意见，明确提出合理提高居住和公共设施用地规模和比例，实现至2035年新增各类住房200万套以上，全市常住人口人均住房面积≥40㎡（按2035年1900万常住人口计算）。

可以看出，在当前住房结构调整及公共住房供应目标下，现行的住房供应体系已然无法满足，因此作为存量改造黑马的“工改保”逐渐成为政府及市场所关注的一大焦点。

02

住房结构调整目标下，深圳“工改保”政策路径梳理及流程解析

基本概念

从狭义角度来看，工改保是指规划为居住的旧工业区，或规划为工业用途的旧工业区通过图则改为居住用途后，用于建设人才房、安居型商品房或公共租赁住房等公共住房。常见改造路径包含城市更新改保、已批未建（工业）改保等。

从广义角度来看，在现有住房结构调整目标下，利用已有存量用地（包含存量工业、商业及已批未建空地等）进行公共住房建设，即新供应建设用地用于建设公共住房为主的均应该理解广义上的“工改保”（即“X改保”）。因此本文从广义角度出发，解析现行不同存量改造政策下主流“工改保”路径，具体如下：

路径一：城市更新“工改保”

1、政策分析

根据《关于加强和改进城市更新实施工作暂行措施（深府办[2016]38号）》，规划为工业，位于规划保留的成片产业园区范围外且位于已建成或近期规划建设的轨道站点 500 米范围内的旧工业区，申请按照保障住房简易程序调整法定图则用地功能。人才住房和保障性住房为公共租赁住房的，实施主体可取得不超过项目总建筑面积45%的商品性质建筑面积；人才住房和保障性住房为安居型商品房的，实施主体可取得不超过项目总建筑面积25%的商品性质建筑面积；实施主体取得的商品性质建筑面积中住宅的套型建筑面积应该控制在90㎡以下。

按照《深圳市拆除重建类城市更新单元计划管理规定》第六条，在城市基础设施和公共服务设施支撑的前提下，规划为工业的旧工业区，可申请按照简易程序调整法定图则用地功能建设人才住房、安居型商品房或公共租赁住房。其中工业区块线内的，按照工业区块线管理办法执行。

因此从政策层面来看，城市更新“工改保”难点在于是否位于工业区块线内，若不位于，则进行城市更新“工改保”难度相对较小；若位于工业区块线内，且位于已建或近期规划建设地铁500米范围内，可通过工业区块线占补平衡（不超过该区块线的10%）再进行城市更新“工改保”。

2、流程分析

根据相关更新政策，更新“工改保”流程主要包含项目申报、更新局支持并征求意见、规划简易调整、列入保障房年度计划、计划公告等流程。

城市更新“工改保”流程

据不完全统计，城市更新“工改保”项目共有6个，包含龙岗2个、光明2个、盐田及龙华各一个，从近期立项项目来看，政府倾向于地块面积相对较大（规模5公顷以上）的改造项目。从项目申报主体/实施主体类型来看，除塘家第一工业区由招商蛇口实际控制，其余几个“工改保”项目基本全为民企获取，在行业流动性危机及国民协同的趋势下，未来“工改保”项目国企参与力度或将进一步加强。

路径二：已批未建用地（工业）改保

1、政策分析

情形一：在2015年10月9日前法定图则将用途变更为居住用途的已出让未建用地。

根据《关于规划已出让未建用地土地用途变更和容积率调整的处置办法》（深府办规【2019】3号）（以下简称“处置办法”）所称已出让未建用地，是指以协议方式出让并已签订土地使用权出让合同，但尚未动工开发建设的项目用地，不包括招标、拍卖、挂牌出让用地。具体处置规定如下：

情形二：所有已出让未建用地改保

根据《深圳市落实住房制度改革加快住房用地供应的暂行规定》深规划资源规〔2020〕3号（以下简称“暂行规定”），已出让未建用地不属闲置土地或虽属闲置土地但已依法处置完毕的，在符合规划前提下，无偿移交规划确定的公共利益用地后，住宅建筑面积部分用于建设公共住房，类型以出售的公共住房为主。其中，居住用地原出让合同约定为普通商品住宅的建筑面积部分，可用于建设市场商品住房。可以看出，针对已出让未建用地改保，“暂行规定”适用范围相比“处置办法”更广，即所有已出让未建用地，在进行规划论证并可行条件下，可申请进行“工改保”。

2、流程分析

从流程上来看，“处置办法”由于无需进行法图调整，因此不用走法图个案调整程序，整体流程上更短，流程如下：

“处置办法”已批未建用地（工业）改保流程

从市面上案例来看，目前存在的已批未建用地更多为规划为工业或其他非居住用地，因此需要进行法图个案调整，具体流程如下：

“暂行规定”已批未建用地（工业）改保流程

根据《深圳市已批未建土地处置专项行动方案》，截止2017年底，深圳市已批未建土地共计564宗，总用地面积为11.94平方公里，随着相关已批未建政策的逐渐完善及公共住房持续供给压力下，已批未建用地或将成为近年来公共住房供应重要的补充方式。

路径三：集体空地“工改保”

情形一：非农/征返地“工改保”

1、政策分析

根据《关于征地安置补偿和土地置换的若干规定（试行）》（深府【2015】81号）第七条，拟安置的工商发展用地规划为居住用地的，按本试行规定第五条所确定土地安置规模的65%落实；拟安置的工业用地规划为居住用地的，按本试行规定第五条所确定土地安置规模的30%落实（2020年征求意见稿，明确若征地返还用地需要进行价值评估时，居住容积率按照 3.2 确定）。

若申请法定图则进行容积率调整，一般而言对于提高容积率部分（超过原法图容积率或原法图容积率未约定容积率，超过3.2，超过部分视为提高容积率部分）全部或部分用于公共住房（保障性住房）建设。如《龙岗区非农建设用地管理办法》（深龙府办规〔2020〕2号），根据第七条，用地单位申请提高容积率的，取得提高容积率前地块建设用地规划许可证后，按法定图则个案修改程序报批，规划为居住用途的非农建设用地，除无偿移交需建设的城市基础设施和公共服务设施用地外，超出规划容积率部分须建设保障性公共住房或拆迁安置房。又比如《关于征（转）地安置补偿和土地置换的若干规定》（征求意见稿）第十六条规定，会议纪要、补偿协议未明确开发强度的，土地用途为居住用途的，容积率 3.2 以下（含 3.2）的建筑面积归属原村集体；容积率超出 3.2 部分的建筑面积，60%移交政府，40%归属原村集体。

可以看出，对于原批复为工业用地非农/征返地用地，若落地于居住用地，工业用地面积按3折进行折算，并鼓励允许按照法图个案调整程序进行提容，提容部分一般全部或部分用于公共住房建设。

2、流程分析

非农/征返地“工改保”主要包含规划个案调整、列入保障房年度计划、调入非农及批复、集体资产上平台确认合作方、签订合作协议等流程，具体如下：

非农/征返地“工改保”流程

情形二：未完善征转手续空地“工改保”

根据《深圳市落实住房制度改革加快住房用地供应的暂行规定》深规划资源规〔2020〕3号（以下简称“暂行规定”），第八条 未完善征（转）地补偿手续空地，在符合规划前提下，经市政府批准，可协议出让给原农村集体经济组织继受单位，用于建设公共住房，类型以出售的公共住房为主。原农村集体经济组织继受单位应在用地出让前自行理清相关经济利益关系，完善征（转）地补偿协议，政府不再另行补偿。

具体流程参考上文“暂行规定”已批未建用地（工业）改保流程。

总结

可以看出，“工改保”路径多种多样，随着深圳“二次房改”的持续深化及政策的不断完善（如“暂行规定”的出台以及在《关于进一步加大住房用地供应的若干措施》（征求意见稿）等政策加持下），未来或将涌现更多“工改保项目”，包含如更新工改保、国有已批未建工改保、集体空地改保及商改保等，市场主体应基于自身项目实际情况，择优选择匹配自身项目的改造路径。“工改保”作为供应公共住房重要组成部分，未来或将成为继城市更新、利益统筹及棚改“三驾马车”之后存量改造又一大新生力量。

撰稿人-合一城市更新集团 深圳公司·肖巍

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合一城市更新集团，广东省三旧改造协会副会长单位，深圳市城市更新开发企业协会副会长单位，深圳市房地产租赁行业协会副会长单位。合一城市更新集团创始于2013年，致力于成为专业领先的策略型城市更新土地整备全流程服务商。集团业务聚焦于将城市更新、产业运营以及乡村振兴进行高度融合发展，我们致力于通过“旧改+运营”、“园区+基金”双引擎驱动模式，为中国新型城镇化提供系统性的解决方案。

合一业务范围包括政府政策编制顾问、更新整备项目全程顾问(投资开发顾问、全流程开发管理顾问及融资并购)、工改工产业园区策划招商运营等，参与操盘和服务的项目覆盖深圳十个区。合一城市更新集团立足深圳面向湾区，已正式成立东莞、惠州公司、广佛办事处，业务覆盖粤港澳大湾区两岸七城。集团于2017年、2019年荣获中国地产年会年度城市更新运营大奖。2020年，广东省三旧改造协会行业发展研究工作站设立于合一城市更新集团总部。

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