首发|“离婚冷静期”实施一年以来效果如何?来自人大的这项实证研究揭示出答案
原创 宋健 李灵春 探索与争鸣杂志
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编者按:2021 年《民法典》规定的“离婚冷静期”政策实施以来,引发社会广泛关注,并且带来一定争议。一些观点认为,“离婚冷静期”政策可以减少轻率离婚现象,促进婚姻稳定;另一些观点则认为,“离婚冷静期”政策是对婚姻自由权利的侵犯,并且“治标不治本”。“离婚冷静期”政策实施一年多以来,其成效究竟如何?是否达到了政策设计的初衷,需要通过对数据的考察进行分析。本文聚焦离婚时间约束性政策与离婚水平的关系,在对国内外相关制度进行梳理的基础上,实证分析我国不同政策阶段离婚水平的变化,通过多个指标观察相关政策缺位与在位时离婚水平的差异,评估“离婚冷静期”政策与离婚水平的相关性。本公众号特此推出,供读者思考。
“离婚冷静期”政策能否降低离婚水平
宋健|中国人民大学人口与发展研究中心副主任、教授
李灵春|中国人民大学社会与人口学院博士研究生
本文原载《探索与争鸣》2022年第8期
具体内容以正刊为准
非经注明,文中图片均来自网络
21世纪以来,我国离婚率不断攀升,根据民政部相关数据,全国离婚对数从 2000年的121.2万对上升到2020年的433.9万对,同期粗离婚率从1.91‰ 上升到3.1‰。2021年1月1日起正式实施的《中华人民共和国民法典》(下文简称《民法典》)规定,“自婚姻登记机关收到离婚登记申请之日起三十日内,任何一方不愿意离婚的,可以向婚姻登记机关撤回离婚登记申请。前款规定期限届满后三十日内,双方应当亲自到婚姻登记机关申请发给离婚证;未申请的,视为撤回离婚登记申请”。这一被称为“离婚冷静期”的政策,激起诸多争议,支持者认为其有助于遏制冲动离婚,反对者则认为其限制了离婚自由。
“离婚冷静期”政策能否降低离婚水平?对这一问题的讨论与回答,有助于评估与完善相关政策制度,寻求抑制离婚率攀升的有效途径。针对我国离婚率持续攀升现象,既有研究从人口流动、媒体传播、性别角色变化、队列变动、人口结构等多个方面进行解释,但较少关注法规政策调整带来的影响。一些学者则从法律、政策本身出发研究“离婚冷静期”相关政策,讨论制度的合理性,但对离婚政策与离婚水平的对应关系还缺乏共识,更鲜有实证分析。本文聚焦离婚时间约束性政策与离婚水平的关系,在对国内外相关制度进行梳理的基础上,实证分析我国不同政策阶段离婚水平的变化,通过多个指标观察相关政策缺位与在位时离婚水平的差异,评估“离婚冷静期”政策与离婚水平的相关性(文章数据主要来源于相关统计年鉴、民政部公报数据和季度数据)。
国内外离婚时间约束性政策规定
我国《民法典》中设置的“离婚冷静期”主要适用于协议离婚,即以民政部门行政登记途径结束婚姻;与之相对应的另一种离婚类型是诉讼离婚,即以法院诉讼方式结束婚姻。国内外“离婚冷静期”的规定也主要适用于协议离婚,并不适用于诉讼离婚。本文对离婚政策与离婚水平关系的讨论以协议离婚为主,因此相关政策梳理也主要限于协议离婚范畴。
(一)国外法律规定
通过设置适当的离婚程序,特别是对离婚时间进行约束性规定,提高离婚门槛,以减少冲动离婚,是国际上很多国家和地区的普遍做法。
与此同时,不同国家的要求和期限有所差异。如俄罗斯《婚姻家庭法》规定,当事人在提出离婚申请后,办理登记离婚程序需要一个月的期限,提请申请之日起的一个月内,期限届满符合条件的向当事人发出离婚证明。韩国在2008年开始实施“离婚熟虑期”制度,要求经过法院审判程序办理协议离婚手续。有离婚意向的夫妻双方共同向法院提交申请书和关于子女抚养、财产分配等协议材料后,法院发放离婚确认书,以双方收到之日起计算熟虑期时间,如果双方没有在此期间内向户籍部门报告,则确认书失效。有未成年子女的夫妇熟虑期为三个月,其余情况熟虑期为一个月。熟虑期后,双方仍坚持离婚的,法官当场准予离婚。英国在《家庭法》中规定了9个月到15个月不等的离婚反省期(也称离婚考虑期),“对符合离婚条件的当事人,自收到婚姻关系破裂的声明之日起两周内,法院将为其指定9个月的反省与考虑期,让双方能够理性地思考自己的离婚诉请,期满后才能作出进一步判断”。该期限可根据实际情况中止或延长,当事人作出安排后,便会准予离婚。法国《民法典》规定,夫妻在结婚后6个月内不得提出离婚请求,“夫妻若坚持离婚的意愿,双方应在3个月的考虑期限以后重新提出申请,如在考虑期届满后6个月内未重新提出,该共同申请失效”。美国各州则分别规定了时间长度不一的离婚等待期,如俄亥俄州的夫妻提交离婚申请后有30—90日的冷静期,就某些事项达成共识并签署协议;路易斯安那州设置了90—180日的期限,要求夫妻双方对子女的监护和抚养等问题达成一致。
由此可见,无论是亚洲、欧洲还是北美洲的国家和地区,都在不同程度上制定了离婚时间的约束性条款,一些国家还考虑了“有无未成年子女和结婚期限”等条件,希望以此增加离婚成本,保护婚姻稳定。
(二)国内政策演变
我国婚姻领域相关法规和条例经历多次修正。目前实施的“离婚冷静期”可视为某种离婚时间约束性的政策,虽然我国对离婚分居时间也有一些规定,但是分居条例只适用于诉讼离婚,不在本文讨论范围内。
本文通过对协议离婚的离婚时间约束性政策进行梳理,将改革开放以来我国相关政策变迁划分为四个阶段。第一阶段是1978—1993年,《婚姻法》和相关条例对离婚办理时间和办理程序均无明确规定;第二阶段是1994—2002年,民政部门对婚姻登记实施明确的审查程序;第三阶段是2003—2020年,取消了离婚审查的规定,符合条件的离婚申请人可当场办理离婚登记领取离婚证;第四阶段是2021年1月1日至今,“离婚冷静期”制度实施。在这四个阶段,离婚时间的约束性政策总体呈现出在位和缺位两种状态。
图源:法治日报
我国与离婚办理时间相关的明确规定最早可追溯至1994年,1994年2月1日施行的《婚姻登记管理条例》首次明确规定:“婚姻登记管理机关对当事人的离婚申请进行审查,自受理申请之日起一个月内,对符合离婚条件的,应当予以登记,发给离婚证,注销结婚证”。2003年8月,国务院颁布了新修订的《婚姻登记条例》,该条例将原条例中的“管理”二字删除,并取消了一个月审查期的要求,“婚姻登记机关应当对离婚登记当事人出具的证件、证明材料进行审查并询问相关情况。对当事人确属自愿离婚,并已对子女抚养、财产、债务等问题达成一致处理意见的,应当当场予以登记,发给离婚证”。2020年“两会”审议通过的《民法典·婚姻家庭编》在前期法规的基础上,重设了一个月的时间门槛。与1994年《婚姻登记管理条例》有所不同的是,这一个月期限不再是管理机关对离婚时间的“审查期”,而是离婚申请双方的“自我审查期”。
由此可见,“离婚冷静期”并非一种新的政策规定,而是从以往的相关政策延续而来的对离婚时间进行约束的一种制度,时间规定都是一个月,但法规名称和权利主体的变更使得离婚主动权从婚姻登记管理机关转为申请人,从“审查”变为“自查”。需要明确的是,保障离婚自由是中国离婚制度的中心思想,其既是离婚立法的基本原则,也是婚姻登记和司法审判实践中处理离婚问题的总的指导思想。在保障离婚自由的同时,也要反对轻率离婚,“离婚冷静期”在某种程度上就是对轻率离婚的时间约束性制度规定。
离婚审查期制度与离婚水平的变化
2003年之前,我国夫妻离婚需要提交申请,等待审查批准;其中,1994年的《婚姻登记管理条例》首次明文规定了一个月的审查期,本文将1994—2002年间视为实施离婚审查期制度时期。数据分析发现,我国离婚率伴随着离婚时间约束性政策的调整有明显波动。
(一)取消离婚审查期制度后离婚率快速上升
数据显示,1978—1993年我国离婚率呈现低水平上升态势,从0.18‰上升至0.77‰,年均上升0.04个千分点。实施离婚审查期制度时期,离婚率从1994年的0.82‰ 缓慢增至2002年的0.90‰,年均上升0.01个千分点,上升速度明显下降。与之形成鲜明对比的是,2003年取消离婚审查期制度后,离婚率快速上升(见图 1)。
图 1 中国离婚对数与离婚率:1978—2020 年
数据来源:《中国社会统计年鉴(2021)》。
离婚率变动可能受到多种因素影响。首先,社会、经济、文化、观念转变等因素对离婚率的影响通常是潜移默化的,很难在短时期内造成显著的变化。其次,2003年前后我国在婚有配偶人口规模及其比例相对稳定(见图2),该人群是离婚的潜在人群,其规模与比例的稳定意味着可以排除同时期内人口因素对离婚率的扰动影响。因此,2003年后离婚率的快速上升可能与政策调整有关。加之离婚率的变化态势与离婚时间约束性政策的实施节点相吻合,虽然无法用统计数据准确测定政策调整对离婚率的因果影响及影响程度,但可以判断出离婚时间的约束性政策与离婚率的升降具有显著相关性。
图 2 全国在婚有配偶人口规模及占总人口比例:1998—2019 年
数据来源 :国家统计局 1999 年、2020 年《中国统计年鉴》。
注:在2021年《中国统计年鉴》及其他相关资料中,未能找到2020年分婚姻状况人口数据,暂无法计算2020年在婚有配偶人口规模及比例数据。
(二)离婚时间约束性政策缺位时离婚水平高涨的原因
2003—2020年是离婚时间约束性政策缺位阶段,随着国家取消对离婚程序和办理时间的审查政策,离婚率从2003年的1.05‰ 攀升至2019年的3.36‰,年均上升0.14 个千分点。虽然 2020年离婚率降为3.09‰,但仍维持在高位。在这一时期在婚有配偶人口规模及其比例相对稳定的情况下,本文从协议离婚、离婚需求、轻率离婚三个角度出发,观察同期离婚水平的变化。
第一,协议离婚水平上扬。离婚时间约束性政策只适用于协议离婚,因此,协议离婚数量的变化对相关政策调整更为敏感,可大致反映出政策的影响效应。1994—2002年实施离婚审查制度期间,协议离婚数少于诉讼离婚数,虽然协议离婚比例有所增加,但均未能超过50%。随着离婚审查制度的取消,2003年协议离婚数首次超过诉讼离婚数,其比例快速上升,到2020年协议离婚数占总离婚数的比例已经达到86.10%,是诉讼离婚数量的6.2倍(见表1)。由此可知,2003年以后我国离婚率的急剧攀升与离婚登记程序简化密切相关,离婚程序简化使得很多协议离婚可以当场完成,协议离婚数快速增加,进而导致总离婚数不断攀升。
数据来源:《中国社会统计年鉴 2021》第60页表2-15,协议离婚数是指原表中的“民政部门登记离婚数”;诉讼离婚数是指原表中的“法院部门办理离婚数”,比例数为作者计算所得。
第二,潜在离婚需求释放。离婚时间约束性政策还可以通过抑制离婚需求进而影响离婚水平。按照我国离婚程序的一般规定,协议离婚需要申请人先提出,由民政部门审核登记后方具有法律效力。这意味着在离婚申请和实际离婚之间可能存在差距。
因此,可以构造“意愿离婚率”指标来衡量社会总离婚需求,意愿离婚率=粗离婚率+潜在离婚率。计算公式为:
意愿离婚率=年内总申请离婚的对数/年内平均人口数×1000‰——公式1
粗离婚率=年内实际离婚的对数/年内平均人口数×1000‰——公式2
潜在离婚率=年内申请但未能离婚的对数/年内平均人口数×1000‰——公式3
其中,粗离婚率反映已实现的离婚需求;潜在离婚率反映未实现的离婚需求,该指标值通过意愿离婚率与粗离婚率的差值估计得到。三个指标的差别主要在于分子不同。意愿离婚率的分子是指“总申请离婚的对数”;粗离婚率的分子是指“申请且实现的实际离婚对数”,这部分人群提出申请并最终拿到离婚证,也是民政部门登记的实际离婚对数;潜在离婚率分子是指“申请但未实现的潜在离婚对数”,其离婚关系未确立的原因可能是当事人撤销了申请,也可能是申请条件、离婚协议等不符合规定。虽然最终未能完成离婚,但由于其曾提出离婚,反映了潜在的离婚需求。总申请离婚的对数=申请且实现的实际离婚对数+申请但未实现的潜在离婚对数。
在民政部公布的历年民政事业统计公报中,只有1986—1998年的公报提供了总申请离婚的对数和登记离婚对数两套数据,其余年份均只提供了登记离婚对数的数据,因此对潜在离婚需求的估计仅能从这一时期的数据中进行推导。
从表2可见,无论是总申请离婚的对数还是计算得到的意愿离婚率,都远高于实际离婚对数和粗离婚率。除了1990年的异常值外,离婚申请通过比例基本在60%左右,小于同期95%左右的结婚申请通过比例。这一方面反映现实中存在更高的离婚意愿和需求,另一方面说明离婚审查制度在一定程度上抑制了离婚需求。特别是在实施离婚时间约束性政策之后,潜在离婚率不断降低,从1986年的3.81‰ 降为1995年后的不高于1‰。1996年后潜在离婚率低于同期的粗离婚率。2003—2020年离婚时间约束性政策缺位,离婚率升高的部分原因应是在简化离婚登记限制后,潜在离婚需求得以释放,尽管这些需求中有冲动离婚后复婚者,但仍然是抬高粗离婚率的一个因素。
数据来源:总申请离婚对数来自《1986年民政事业发展概述》,1987—1988年的《民政事业发展概况》,1989—1998年的《民政事业发展统计报告》;实际离婚对数和粗离婚率指标来自《中国社会统计年鉴 2021》;意愿离婚率、潜在离婚率和申请通过比例数据为作者计算。
第三,轻率离婚有所增加。已实现的离婚需求中有多少是轻率离婚或冲动离婚?这一问题可通过复婚水平予以测度。复婚水平一般对政策调整较为敏感,如果复婚水平上升,说明轻率离婚情况较多,同时意味着政策约束较弱,反之同理。而通过复婚对数指标可以测量复婚频率、复婚率指标测量复婚强度。复婚对数包含于再婚登记数中,是指报告期内,原为夫妻关系的男女双方申请办理结婚登记,经婚姻登记机关审查,为其办理结婚登记的件数。
复婚率又分为粗复婚率和一般复婚率两个指标,分子均是某时期(通常为一年)的复婚对数,分母分别是同时期平均人口(见公式4)和15岁及以上平均人口(见公式5)。
粗复婚率=年内复婚对数/年内平均人口数×1000‰——公式4
一般复婚率=年内复婚对数/年内15岁及以上平均人口数×1000‰——公式5
民政部自1996年后才开始公布复婚相关数据。从全国1996—2020年复婚对数、粗复婚率、一般复婚率的变化情况来看(见图3),2003年之前,复婚水平很低,且几乎维持不变 ;2003年后,复婚水平快速上升,复婚对数从2003年的6.8万对增加到2019年的61.9万对,同期粗复婚率从0.05‰ 增加到0.44‰,一般复婚率从0.07‰ 增加到0.53‰。2020年相关数据有所降低。与离婚水平走势类似,2003年是复婚率及其变化速度从低到高的转折点,充分表明 2003年后离婚时间约束性政策缺位下冲动离婚水平的上涨。虽然复婚指标也会受到人口规模与结构等因素的影响,但是人口因素的影响不及政策的影响更为直接和剧烈。
图 3 1996—2020 年全国复婚水平变化
数据来源:复婚对数来自《中国民政统计年鉴 2021》,从1996年开始有记载;年末人口数和15 岁及以上人口数来源于《中国统计年鉴 2021》;粗复婚率和一般复婚率为作者计算得到。
此外,复婚不仅与冲动离婚、草率离婚有关,因利益纠葛引起的“假离婚”也是造成不同城市地区复婚水平差异较大的原因之一。但考虑到“假离婚”具有地区差异性、政策差异性、时期差异性等特征,其对复婚水平的影响总体较为有限。
“离婚冷静期”政策实施后离婚水平的变化
“离婚冷静期”政策实施已逾一年,政策效果逐渐显现。使用民政部官网发布的全国及各省、市、自治区2021年全年四个季度的离婚数据(民政部发布的季度数据为协议离婚数据,不包括诉讼离婚数据),结合其他年份同季度的离婚数据(民政部官网从2007年起每季度发布的统计数据),我们可以观察“离婚冷静期”政策实施后离婚水平的变化。
从年度数据来看,相比于2019年和2020年的全年离婚数,2021年离婚登记总数急剧下跌。民政部统计季报数据显示,2021年全年共有213.9万对夫妻协议离婚,相比于2019年的404.3万对,降幅达47.1%;相比于2020年的373.3万对,降幅为42.7%。
2021年第一季度离婚数据反映了“离婚冷静期”政策实施初期的情况,对政策变化更敏感,因此历年同季度数据的比较更有意义。从每年的第一季度数据来看,离婚登记数从2007年的26.6万对逐步上升至2019年的104.8万对,但在 2020 年和 2021 年出现断崖式下跌。2020年第一季度和2021年第一季度离婚登记总数分别是61.2万对和29.6万对。如果说2020年人数急剧下降的部分原因是新冠肺炎疫情暴发,那么到2021年第一季度时,我国新冠肺炎疫情防控工作已经取得阶段性成果,生活进入新常态,但离婚人数仍然大幅下降,与2019年第一季度相比,降幅高达71.7%,甚至回到2007年第一季度的水平。
考虑到我国存在较大的地区差异,为了更加全面地分析“离婚冷静期”政策与离婚水平的关系,我们计算了全国各省2021年相比于2019年的离婚对数差值,并计算了下降比例(见图4)。选择2019年为基准,是为了排除2020年新冠肺炎疫情突发及防控可能带来的限制性影响。
图4 2021年与2019年全国分省离婚对数差值及下降比例
数据来源:民政部官网全国各省统计季度数据公报。
图4显示,相比于2019年,各省离婚对数在2021年均有不同程度的下降。降幅最大的前五个省份依次是黑龙江省、吉林省、河北省、内蒙古自治区和辽宁省,离婚登记对数降低比例均超过51%;西藏自治区在全国范围内降幅最小,为7.9%。地方民政局相关数据也呈现出“离婚冷静期”内离婚申请撤销率增加、离婚登记数据减少的情况。“离婚冷静期”正式实施后的第一季度,杭州市民政局数据显示,截至2021年4月2日,38%的夫妻申请离婚后放弃办理离婚登记;武汉市民政局数据显示,2021年1月,武汉市共受理离婚申请3096对,截至3月5日,经过“30天冷静期和30天办理期”,首批办理离婚登记1309对/月,约58%的夫妻申请后放弃登记。
“离婚冷静期”实施一年后,各地申请离婚后放弃登记的比例仍居高不下。2021年杭州市全市共受理离婚申请27948对,冷静期结束后仍未共同到婚姻登记处办理离婚手续的有8265对,实际办理离婚登记手续16615对,实际办理比例约为59.4%,未按时办理放弃比例约为29.6%。杭州城区一些民政局也发布了年度婚姻登记数据,如萧山区有700多对夫妻申请离婚后放弃办理,余杭区放弃比例超40%。重庆市民政局表示,2021年该市5万多对失和夫妻在冷静期内做出不离婚的决定,离婚数量同比2020年下降44%。青岛市 2021年离婚数字降至10年来最低,仅有1.6万对夫妻办理离婚,同比下降33%。在贵阳,当地有关部门发现在寻求离婚的夫妻中,约1/4能够在“离婚冷静期”期间真正冷静下来。部分地区发布了2022年第一季度最新数据,离婚登记数相比冷静期实施前,仍有不同程度的下降。例如,安徽省2022年第一季度离婚登记为2.6万对,相比2020年第一季度下降19.4%,相比2019 年第一季度下降56.7%。
上述实证分析结果印证了冷静期政策的“降温”效果已经初显。2021年是“离婚冷静期”政策实施“元年”,离婚数据对政策变化更为敏感,当这一政策逐渐被适应,未来的离婚数据变化可能会更加平稳。需要指出的是,上海市在 2022年6月出现“报复性”离婚,各区离婚预约“爆满”,这是否意味着离婚率的反弹?分析其原因不难发现,一方面在上海疫情封控期间,婚姻登记处暂停服务,解封后预约名额有限,封控期间积累的离婚需求集中释放,出现“暴增”的假象;另一方面是因为封控前已经预约的离婚“存量”人群与封控后预约的“新增”人群交织,造成了离婚登记的短暂“累积”。可见,这一现象并非常态。当然,离婚对数是时期数据,与社会事件、时期人口规模、结构、文化等因素的变化也不无关联,因此要全面考察“离婚冷静期”政策对离婚水平的影响,需要对后续更长时期的数据进行分析。
“离婚冷静期”政策是把双刃剑
当前,全世界很多国家都在经历婚姻家庭的变革,离婚现象的增加与离婚率的上升被视为第二次人口转变的一个重要表现,由此造成的结果是婚姻稳定性下降、家庭制度遭遇挑战。社会人口变迁往往需要相应的社会政策予以调节,当变迁方向符合预期或国家利益时,通常会采用鼓励或放任的策略;当变迁方向与预期相悖或有损国家利益时,则需要采取干预性政策。以生育政策为例,在生育率较高、人口相对社会生产力水平增长过快时,采取的是生育抑制性政策;在生育率降低、人口接近零增长时,开始实施生育宽松性政策。婚姻家庭领域的政策手段相对有限,在普婚传统沿袭、婚姻相对稳定时期,一般无须更多的政策干预。然而,后人口转变时代婚姻家庭的剧烈变迁,不仅动摇了婚姻家庭制度的根基,也对个人福祉、儿童健康、社会和谐与国家安全造成诸多负面影响,就需要在尊重个人选择的基础上通过一定的政策措施加以干预。婚姻家庭领域应该以何种方式采取怎样的政策措施,对哪些主体进行何种程度的干预?如何评估政策措施的效果,并据此进行怎样的政策调整?目前对这些问题的思考与回答还不充分,需要借鉴其他领域社会政策及不同国家相关经验进行深入研究。
设置“离婚冷静期”政策的出发点是为了减少冲动离婚和轻率离婚,试图保护婚姻家庭的稳定。离婚不仅是两个人的离散,也是一个家庭的解体,“离婚冷静期”给当事人充足的时间思考家庭内子女、老人的抚养与赡养责任,保护妇女、儿童、老人等弱势群体的合法权益,其在尊重离婚自由的原则上给予当事人理性思考的时间与空间,而非限制人们离婚自由的枷锁。然而,“离婚冷静期”政策也是把双刃剑,会给急于摆脱痛苦婚姻的当事人造成更长时间的延宕,目前对“离婚冷静期”政策的诟病多针对因家暴等急需逃离婚姻的个案。由约束性制度所造成的离婚成本升高,还可能会使有些群体更谨慎地选择进入婚姻,进而导致结婚水平的进一步下降。此外,离婚水平的下降还受到多种因素的影响,其中,干预性政策的影响是否持久有效,有待更长时间和更大范围的检验。如韩国的经验表明,“离婚冷静期”政策在短期内(行政期的拖延范围内)对离婚数的下降是有作用的,但是这种效果更多体现在协议离婚数的减少以及协议离婚占比的降低上,诉讼离婚数及其比例却有所上升。在观察离婚率的基础上,还应观察离婚申请率、申请撤销率、申请成功率的变化以及离婚率的长期变化。对“离婚冷静期”政策的多重考虑有助于进一步完善制度,在实施中精准识别离婚当事人的诉求,在维护家庭制度的同时尽可能全面保护个人合法权益。
通常来说,实证分析能够更直接地揭示政策与指标间的关系,但目前我国相关数据还较为有限,人口普查数据间隔周期太长,年度抽样调查数据受限于抽样比,而且两类数据均是静态截面数据。本文主要利用的是国家民政部公开发布的数据,由于婚姻登记数据依然有限且并不连贯,限制了分析的深入。因此,建议进一步加强婚姻登记数据的开放开发,以帮助我们更好地了解相关事实,为制定更合理可行的政策提供决策依据。
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