江苏省行政执法证据收集与运用指引（试行）

江苏省行政执法证据收集与运用指引（试行）

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一、目的和适用范围

本指引旨在梳理各类行政执法证据的术语和定义，阐明证据收集的方式和要求、证据审查的方法和要求、证据效力的判断方法，进一步规范行政处罚、行政强制、行政检查案件证据收集、审查和认定工作，供行政处罚、行政强制、行政检查的实施机关和行政执法人员参考。

本指引适用于全省范围内行政执法机关办理行政处罚、行政强制、行政检查案件时，依照国家有关规定收集、审查和认定证据的活动。法律、法规、规章或者上级行政机关与本指引有不同规定的，优先适用法律、法规、规章或者上级行政机关的规定。本指引所称行政处罚、行政强制、行政检查的实施机关（以 下统称：行政执法机关），指具有法定行政处罚权、行政强制权、行政检查权的行政机关，法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，以及依法受委托组织。

行政许可、行政征收、行政给付等其他行政执法行为的实施 机关在履行职责时，参照本指引对自行收集或者当事人提供的相关材料做好审查、认定、保存等工作。

二、制定依据

（一）法律及司法解释

《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释〔2002〕21 号）《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（法释〔2019〕19号）

（二）行政法规

《中华人民共和国行政复议法实施条例》（国务院令第499号）

（三）地方政府规章

《江苏省行政程序规定》（省政府令第100号）

（四）其他依据

《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过 程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发 〔2018〕118号）《省政府办公厅关于印发的 通知》（苏政办发〔2019〕39号）《江苏省司法厅关于印发的通知》（苏司通〔2019〕27号）

三、术语和定义

下列术语和定义适用于本指引。

（一）当事人

行政执法机关依照相关法律、法规或者规章规定拟对其实施行政处罚、行政强制、行政检查行为的公民、法人或者其他组织。

（二）证据

1.证据是指在行政处罚、行政强制、行政检查案件办理中用以证明和确认案件事实，经查证属实的材料，主要为：（1）证明当事人身份的材料；（2）证明违法事实及其性质、程度的材料；（3）证明从重、从轻、减轻或者不予行政处罚情节的材料；（4）证明案件管辖权的材料；（5）其他证明案件事实的材料。

2.证据的种类包括：（1）书证；（2）物证；（3）视听资料；（4）电子数据；（5）证人证言；（6）当事人的陈述；（7）鉴定意见；（8）勘验笔录、现场笔录;（9）法律、法规规定的其他证据。

3.书证指以文字、数字、符号、图形等所记载的内容或者表达的含义、思想来证明案件事实的文字材料或者其他材料。

4.物证指以其存在状况、形状、外部特征、质量、物质属性等证明案件事实的实体物或痕迹。

5.视听资料指运用现代技术手段，以录音、拍照、摄像等所反映的声音、 图像、影像、电子计算机所贮存的资料等来证明案件事实的资料。

6.电子数据指以电子、电磁、光学等形式存储在电子介质上能够证明案件事实的客观信息。

7.证人证言指能够辨别是非、正确表达意志的其他人员，就了解的案件情况向行政执法机关所作的反映案件事实的陈述。

8.当事人的陈述指当事人就案件情况向行政执法机关所作的陈述，包括当事 人自己说明的案件事实和对案件事实的承认两个方面。

9.鉴定意见指受行政执法机关、当事人或相关人员的委托或聘请，具有资质的鉴定机构运用专业知识和技能，对需要鉴定的专门性问题进行分析、鉴别和判断后作出的书面意见。

10.勘验笔录、现场笔录指行政执法人员在履行职务过程中，对违法行为概况和有关 物品、场所等进行检查、勘查时制作的反映案件事实的文字记载材料。

四、证据收集

（一）工作要求

1.依法、及时、全面、客观、公正地收集与案件有关联性的证据。

2.行政执法人员必须依照法定程序收集证据，收集、调取证据的手段必须符合法律、法规、规章规定，保证收集的证据合法真实。不得以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段收集证据。

3.保守国家秘密、商业秘密，保护个人隐私，对涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的证据，提醒提供人标注。

4.不得隐匿、毁损、伪造、变造证据。

（二）收集方式

1.收集证据可以采取下列方式：

（1）查阅、复制保存在国家机关以及其他单位的相关材料；

（2）进入有关场所进行检查、勘查、采样、监测、录音、 拍照、录像、提取原物原件；

（3）查阅、复制当事人的生产经营记录、合同、财务凭证、 缴款凭据等材料；

（4）询问当事人、证人、其他有关单位和个人，要求其说明相关事项、提供相关材料；

（5）组织技术人员、委托相关机构进行监测、鉴定；

（6）调取、统计自动监控数据；

（7）采取先行登记保存措施；

（8）采取查封、扣押措施；

（9）通过公证方式进行证据保全；

（10）听取当事人陈述、申辩，听取当事人听证会意见；

（11）依法可以采取的其他措施。

2.采取查封、扣押措施的，须有法律、法规的明确规定。

3.采取证据先行登记保存措施的，应当符合以下条件：

（1）证据可能灭失毁损或者以后难以取得的；

（2）经实施机关负责人批准。

（三）证据收集要求

1.书证收集

（1）收集书证应当收集原件，书证的原本、正本和副本均属于书证的原件。

（2）收集原件确有困难的，可以对原件进行复印、扫描、 照相、抄录，并在复制件、影印件、抄录件或者节录本上注明来 源、日期以及“经核对与原件无误”字样，并由提供人、核对人共同签名或者盖章。

（3）对使用保存时间较短的热敏纸等材料的书证，应当及 时复印留存。

（4）书证应当注明调取时间、提供人和行政执法人员姓名， 并由提供人、行政执法人员签名或者盖章。

（5）收集当事人的身份材料。当事人是法人的，收集营业执照复印件或者统一社会信用代码证书复印件；当事人是个体工商户的，收集个体工商户营业执照复印件、个体工商户经营者的居民身份证、护照或者户口本复印件；当事人是自然人的，收集居民身份证复印件；当事人是其他组织的，应当提供相应证照资料。

（6）收集报表、图纸、会计账册、专业技术资料、科技文献等技术性书证的，应当附有说明材料。外文书证，应当附有中文译本。

（7）收集送达凭证。直接送达的，收集由受送达人记明收到日期并签名或者盖章的送达回证。受送达人是公民的，本人不在时可以交他的同住成年家属签收；受送达人是单位的，由该单位的法定代表人、主要负责人或者办公室、收发室、值班室等负责收件的人签收。拒绝签名和盖章的，由案件承办人员在送达回证上注明，也可以拍照、录像等方式记录送达过程。留置送达的，收集的送达回证上应由送达人注明情况并签名或者盖章，可以邀请基层组织或者所在单位代表签字或者盖章，送达人同时在回证上记明情况；也可以拍照、录像等方式记录送达过程作为送达凭证。委托送达的，应当出具委托函，并附送达回证。邮寄送达的，收集由邮政企业按照《中华人民共和国邮政法》规定进行寄送的凭证，并随卷归档。 公告送达的，收集公告曾在行政机关公告栏与受送达人住所地公告栏张贴的凭证，在受送达人住所地张贴公告的，应当收集公告张贴过程的照片、录像等凭证；也可以收集在公开发行的报刊、信息网络等媒体上刊登公告的凭证。公告及相关凭证应当随卷归档，且在案卷中记明原因和经过。

2.物证收集

（1）收集物证应当收集原物，并附有对该物证的来源、调取时间、提供人和行政执法人员姓名、证明对象的说明，并由提供人、行政执法人员签名或者盖章。对大量同类物，可以抽样取证。

（2）收集原物确有困难的，可以对原物进行拍照、录像、 复制。物证的照片、录像、复制件应附有对该物证的保存地点、 保存人名称或者姓名、调取时间、行政执法人员姓名、证明对象的说明，并由行政执法人员签名或者盖章。

3.视听资料、电子数据收集

（1）视听资料、电子数据应当提取原始载体。

（2）无法提取原始载体或者提取确有困难的，可以提供复制件，但应当附有不能或者难以提取原始载体的原因、复制过程以及原始载体存放地点或者电子数据网络地址的说明，并由复制件制作人和原始视听资料、电子数据持有人签名或者盖章，或者以公证等其他有效方式证明与原始载体的一致性和完整性。

（3）收集视听资料、电子数据应当依法制作笔录，详细记载取证的参与人员、技术方法、步骤和过程，记录收集对象的事项名称、内容、规格、类别以及时间、地点等，或者将收集电子数据的过程拍照或录像。

（4）提供通过技术手段恢复或者破解的与案件有关的光盘或者其他数字存储介质、电子设备中被删除的数据、隐藏或者加密的电子数据，必须附有恢复或破解对象、过程、方法和结果的专业说明。

（5）执法音像记录应当按照行政执法全过程记录制度要求， 记录执法时间、地点、行政执法人员、当事人、执法现场环境、执法过程，并随卷归档。

（6）音频资料应当附有该声音内容的文字记录。

4.证人证言收集

（1）证人证言应当写明证人的姓名、年龄、性别、职业、 住址、与本案关系等基本信息，注明出具日期，由证人签名或者盖章予以确认，并附有居民身份证复印件或者工作证复印件等证明证人身份的材料。

（2）证人证言中的添加、删除、修正文字之处，应当由证 人签名、盖章或者捺指印予以确认。

5.当事人陈述收集

（1）当事人陈述应当写明当事人基本信息，注明形成日期， 并由当事人签名、盖章或者捺指印予以确认。

（2）当事人陈述中的添加、删除、修正文字之处，应当由当事人签名、盖章或者捺指印予以确认。

6.鉴定意见收集鉴定意见应当载明委托人、委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人的鉴定资格说明，并有鉴定人的签名和鉴定部门的印章。通过分析获得的鉴定意见，应当说明分析过程。收集需要鉴定的证据应当遵守相关技术规范，确保证据不被污染。

7.勘验笔录、现场笔录收集

（1）勘验笔录、现场笔录应当载明行政执法人员出示执法证件表明身份和告知当事人申请回避权利、配合调查义务的情况；现场检查的时间、地点、主要过程；被检查场所概况及与当事人的关系；与违法行为有关的物品、工具、设施的名称、规格、 数量、状况、位置、使用情况及相关书证、物证；与违法行为有关人员的活动情况；当事人及其他人员提供证据和配合检查情况；现场拍照、录音、录像、绘图、抽样取证、先行登记保存情况；行政执法人员检查发现的事实等内容。

（2）勘验笔录、现场笔录应当由行政执法人员和当事人签名，当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。有见证人在现场的，可以由见证人签名。

（3）现场图示应注明绘制时间、方位。

8.调查询问笔录收集

（1）调查询问笔录应记录行政执法人员出示执法证件表明身份和告知当事人申请回避权利、配合调查义务的情况；被询问人基本信息；问答内容；被询问人对笔录的审阅确认意见；行政执法人员签名等内容。

（2）调查询问笔录应当由被询问人签名、盖章或者捺指印。被询问人拒不审阅确认或者拒不签名、盖章、捺指印的，由记录人予以注明，并采取录音录像方式记录，有见证人在场的，可以由见证人签名、盖章、捺指印。

五、证据审查

（一）工作要求

1.证据审查应当依据法律、法规和规章规定，运用专门知识、逻辑推理和工作经验，对取得的所有证据进行全面、客观和 公正的分析判断，确定证据材料与待证事实间的证明关系，排除不具有关联性、合法性、真实性的证据材料，准确认定案件事实。

2.对收集的证据应当逐一审查，对全部证据应综合审查，确定证据与案件事实之间的证明关系。

3.充分保障当事人对作为认定案件事实依据的证据真实性、合法性、关联性发表意见的权利，依法组织听证，由当事人进行申辩和质证。

4.落实《江苏省行政执法全过程记录办法》，对执法全过程进行记录并按要求归入案件卷宗。

5.落实《江苏省重大行政执法决定法制审核办法》，作出重大行政执法决定前，应当由法制审核机构对证据是否充分、合法等进行审核并出具书面审核意见。

（二）审查内容

对单个证据的审查，按照证据形式进行，重点审查证据的真实性、关联性、合法性。

1.证据的真实性审查主要认定证据能否反映案件事实，重点从下列方面判断：

（1）证据形成的原因、过程；

（2）发现证据的客观环境；

（3）证据是否是原件、原物，复制品、复制件是否与原件、原物相符；

（4）证据与拟证明事实之间是否存在无法解释的矛盾；

（5）是否有影响证据真实性的其他因素。

2.证据的关联性审查主要认定证据与待证事实之间的联系，重点从下列方面判断：

（1）证据与待证事实之间是否存在客观联系；

（2）证据与待证事实的联系程度；

（3）全部证据、单个证据拟证明的各事实要素能否共同指向据以作出行政执法决定的事实结论，该事实结论是否唯一；

（4）是否有影响证据关联性的其他因素。

3.证据的合法性审查是认定证据有无证据能力，即对证据是否具有认定案件事实资格的审查，重点从下列方面判断：

（1）证据是否符合法定形式；

（2）证据的收集、取得是否违反法定程序；

（3）是否存在影响证据效力的其他因素。

证据综合审查主要对所有证据进行全面、客观和公正的分析判断，证据综合审查重点从下列方面判断：

1. 证据之间是否存在无法解释的矛盾；

2. 证据是否充分；

3. 证据是否足以认定案件事实；

4. 各证据与案件事实是否存在较强的的关联度；

5.各证据之间是否存在联系，形成证据链等。

（三）审查方法

1.对书证的审查，可以从下列方面进行：

（1）书证与案件是否有联系；

（2）书证的形式是否符合要求；

（3）查明书证的制作者、制作过程、制作方法，判断书证有无伪造、变造、涂改、增减、与原件是否一致；

（4）将书证与其他证据进行比较，分析当事人对书证的意见，判断书证记载的内容是否真实。

2.对物证的审查，可以从下列方面进行：

（1）物证与案件事实是否有联系；

（2）查明物证的收集者、提供者、形成时间、地点、原因、经过，是原件还是复制件；

（3）物证是否伪造，是否因自然原因发生变化，是否因为提取、固定、保管的手段、方法等不当导致物证发生变化。

3.对视听资料的审查，可以从下列方面进行：

（1）形成和取得是否合法；

（2）是否有残缺、失真；

（3）现场有无伪造、变造迹象；

（4）是否有剪辑、加工、删节或者篡改迹象。

4.对电子数据的审查，可以从下列方面进行：

（1）形成和收集是否合法；

（2）电子数据是否被完整地保存、传输、提取，保存、传输、提取的方法是否可靠；

（3）是否存在影响电子数据完整性和可靠性的相关因素。

5.对证人证言的审查，可以从下列方面进行：

（1）查明证人的基本情况、证人与当事人之间的关系、证人与案件处理结果之间的利害关系；

（2）根据证人证言形成的主客观条件判断其真实性；

（3）查明证人证言的形成过程，判断是否存在威胁、引诱、 欺骗等情况。

6.对当事人的陈述的审查，可以从下列方面进行：

（1）当事人是否因规避不利法律后果而提供虚假陈述；

（2）当事人是否因表述能力等主观原因导致陈述存在瑕疵；

（3）当事人的陈述是否有其他证据印证。

7.对鉴定意见的审查，可以从下列方面进行：

（1）鉴定机构和鉴定人是否具备鉴定资格；

（2）鉴定机构是否符合法定条件；

（3）鉴定人是否有应当回避的情形；

（4）鉴定意见有无明显矛盾；

（5）鉴定人是否签名，鉴定机构是否盖章。

8.对勘验笔录、现场笔录的审查，可以从下列方面进行：

（1）是否不少于两名行政执法人员；

（2）行政执法人员是否表明身份、出示执法证件、告知权利义务（无法出示和告知的情形除外）；

（3）现场情况有无伪造或者破坏迹象；

（4）检查（勘查）方法是否科学；

（5）记载是否客观、准确、全面；

（6）是否有被勘验（检查）人的签名、盖章或者捺指印；

（7）是否有行政执法人员的签名。

9﹒对调查询问笔录的审查，可以从下列方面进行：

（1）是否记载被询问人身份；

（2）是否有不少于两名行政执法人员；

（3）行政执法人员是否表明身份、出示执法证件、告知权利义务；

（4）记载是否客观、准确、全面；

（5）是否有被询问人的确认意见；

（6）是否有被询问人的签名、盖章或者捺指印；

（7）是否有行政执法人员的签名。

六、事实与证据认定

（一）工作要求

1.行政执法人员对收集的证据依法审查后，对各证据有无证明力和证明效力大小独立进行判断，并在调查终结报告、集体讨论记录等文书中释明证据是否采纳的理由。

2.可以直接认定的事实，行政执法机关无需对认定的理由进行解释说明。

3.严重违反法定程序收集的非法证据不得作为认定案件事实的依据。

4.不能单独认定案件事实的证据材料应当有其他证据辅证，形成证据链。

5.有数个证据可以证明同一个事实的，应当判断不同证据证明效力的大小，证明效力大的证据优于证明效力小的证据。

（二）认定内容

1.下列事实可以直接认定：

（1）自然规律以及定理、定律；

（2）众所周知的事实；

（3）根据法律规定推定的事实；

（4）根据已知的事实和日常生活经验法则推定出的另一事实；

（5）已为仲裁机构生效裁决所确认的事实；

（6）已为人民法院发生法律效力的裁判所确认的基本事实；

（7）已为有效公证文书所证明的事实。

第（2）项至第（5）项规定的事实，当事人有相反证据足以 反驳的除外；第（6）项至第（7）项规定的事实，当事人有相反证据足以推翻的除外。

2.下列证据材料不得作为作出行政执法决定的依据：

（1）严重违反法定程序收集的证据材料；

（2）以非法偷拍、偷录、窃听等手段侵害他人合法权益取得的证据材料；

（3）以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段取得的证据材料；

（4）没有其他证据印证且相关人员不予认可的证据复制件或者复制品；

（5）不能正确表达意志的人员提供的证言；

（6）证人根据其经历所作的判断、证人的推测或者评论；

（7）鉴定人不具备鉴定资格，鉴定程序严重违法，鉴定结论错误、不明确或者内容不完整的鉴定意见；

（8）在中华人民共和国领域以外形成的未办理法定证明手续的证据材料；

（9）不具备合法性、真实性和关联性的其他证据材料。

3.下列证据材料不能单独作为作出行政执法决定的依据：

（1）当事人的陈述；

（2）无民事行为能力人或者限制民事行为能力人所作的与其年龄、智力状况或者精神健康不相当的证言；

（3）与当事人有利害关系的证人陈述的证言；

（4）存有疑点的视听资料、电子数据；

（5）无法与原件、原物核对的复制件或者复制品；

（6）被当事人或者他人改动，相关人员不予认可的证据材料；

（7）无法辨认真伪的证据材料；

（8）其他不能单独作为定案依据的证据材料。

4.证明同一事实的数个证据，其证明效力一般为：

（1）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；

（2）鉴定意见、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言；

（3）原件、原物优于复制件、复制品；

（4）法定鉴定部门的鉴定意见优于其他鉴定部门的鉴定意见；

（5）原始证据优于传来证据；

（6）其他证人证言优于与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供的对该当事人有利的证言；

（7）经行政执法机关当面询问的证人证言优于只作书面陈述的证人证言；

（8）数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。

5.就同一事实存在相互矛盾的证据时，应当结合具体情况，判断各个证据的证明效力，并对证明效力较大的证据予以确认。

来源：学法研究