疫情过去，为拉动经济，重点项目的上马与推进是地方政府的重点工作。然而，包括高速公路建设在内的重点项目如何做到项目顺利推进时认真维护被征收人的合法权益，实现社会和谐？如何寻求权力与权利的平衡而不矛盾激化？这里的关键在于坚守初心，把人民群众的利益放在首位。操作中，不仅要重视实体问题，还有需要重视程序问题，尤其要重视的是土地管理法和土地管理法实施条例经过修改后都已实施，由此引起的多方面变化。

一、土地征收报批前的关键点

法律规定， 包括高速公路建设在内的建设项目使用土地必须依法获得许可。

申请用地许可要按照土地管理机关的规定填报包括“一书四方案”在内的相关材料，报批前有两个重要的关键点需要把握。

1，拟征收土地是公共利益需要。

市、县（市、区）人民政府申请土地征收前，要核实是否符合《土地管理法》第四十五条规定的情形，并在报请中明确拟征收土地是为了公共利益的需要。

2， 有效审批的权限 征用基本农田、征用基本农田以外的耕地超过35公顷、征用其他土地超过70公顷的，由国务院审批。 征用国务院批准权限以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。 征用农用地的，按照《中华人民共和国土地管理法》第44条规定办理农用地转用审批。其中，经国务院批准转用农用地的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；超过征地权限的，应当报国务院审批，办理征地审批手续。

二、征地报批预审实务

在申请征地批准不仅仅是要完成一书四方案的填写，更重要的是完成相应的工作。其中，征地报批一般应经过预审。

（一）申请预审征地报批材料：

1、建设项目用地预审申请表(一式二份)；

2、建设项目用地预审申请报告；

3、项目立项文件与政府签订协议等相关材料；

4、征地费用及补充耕地初步方案、补充耕地资金引入预算说明或证明材料；

5、标明用地范围和补充耕地位置的土地利用现状图和土地利用总体规划图；

6、预审机关需下一级国土资源管理部门出具的有关意见或说明材料。

（二）预审实务

在向省及省级以上政府申请土地审批权预审的应有结论，其表现形式主要是地市级人民政府的书面请示和自然资源管理部门的审查报告。

1，请示报告 在过去原请示格式的基础上，增加了是否符合公共利益、符合相关规划、开展社会稳定风险评估情况及评估结论、征地前程序履行情况、是否涉及违法用地等内容。

2，市自然资源管理部门审查报告。 在原审查报告格式的基础上，增加对是否符合公共利益、符合相关规划、开展社会稳定风险评估情况及评估结论、征地前程序履行情况的审查内容，对涉及的违法用地图斑、地类、是否查处到位等情况进行详细说明。对于已通过省级以上自然资源管理部门预审的单独选址项目，用地报批时用地位置、用地面积、现状地类、功能分区等情况未发生变化的，在市级审查报告中予以说明，相关内容省级将不再重复审查。

三、征收前置程序中的实务

集体土地征收报批前程序中，建设单位要配合地方政府做好以下工作： 1， 市、县（市、区）人民政府申请土地征收前，要核实是否符合新修订《土地管理法》第四十五条规定的情形，以便在向省及省级以上政府书面请示报告中明确拟征收土地是为了公共利益的需要。

2，发布征收土地预公告。市、县（市、区）人民政府认为符合新修订《土地管理法》第四十五条规定的，应当发布土地征收公告，内容包括征收范围、征收目的、开展土地现状调查的安排（包括调查时间、地点、程序、参加人员及相关要求）等。征收土地预公告应当在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布，预公告时间不少于十个工作日。

3，开展土地现状调查。根据土地征收启动公告中土地现状调查的安排，市、县（市、区）人民政府自然资源管理部门或其他负责征地工作的单位，按期组织有关人员对拟征土地的位置、权属、地类、面积以及村民住宅、其他地上附着物和青苗等的权属、种类、数量等情况进行实地调查，并填写“拟征收土地现状调查表”，参加人员共同签字确认。

4，农村集体经济组织、土地承包户和相关权利人应按规定的时间参与调查、清点、确认工作。对不能直接到场参加的，应当提供书面授权委托书，委托他人代理。对不能直接到场且未委托他人代理、经通知仍不到场参加的，由调查人员现场调查、清点后，在“拟征收土地现状调查表”中载明情况并共同签字确认；确有必要的，可以聘请公证机构进行公证；调查结束后，由组织土地现状调查的单位书面通知农村集体经济组织，并在村、组内公告。征收乡(镇）农民集体所有土地的，调查工作由乡（镇）人民政府和相关权利人参与；涉及公告的，在乡（镇）人民政府所在地公告。

5，进行社会稳定风险评估。市、县（市、区）人民政府在申请土地征收前，要按照国家有关规定开展征地社会稳定风险评估工作，对土地征收过程中可能影响社会稳定的因素开展系统的调查，科学的预测、分析和评估，确定风险点，制定风险应对策略和预案，提出风险防范措施和处置预案，有效规避、预防、控制土地征收实施过程中可能产生的社会稳定风险，确保土地征收工作顺利实施。社会稳定风险评估应当有被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人参加。

社会稳定风险评估重点从合法性、合理性、可行性、可控性等方面就土地征收后对被征地农民生产、生活的影响以及征地实施是否会引起信访等情况进行综合分析、合理评估，评估结果要作为决定申请征地的重要依据。

6，编制征地补偿安置方案。拟征地的市、县（市、区）人民政府根据社会稳定风险评估结果，结合土地现状调查的情况，组织自然资源、财政、人力资源和社会保障等有关部门，编制征地补偿安置方案。征地补偿安置方案包括征收范围、土地现状、征收目的、补偿方式和标准、安置对象、安置方式、社会保障等内容。

7，征地补偿安置方案公告。征地补偿安置方案拟定后，市、县（市、区）人民政府在拟征收土地所在的乡（镇）、村范围内发布征地补偿安置公告，公告时间不少于30 日，并通过征地信息公开网络平台或广播、电视、报纸等渠道予以公开。征地补偿安置公告应当一并告知办理补偿登记的方式和期限、异议反馈渠道、复议诉讼权利等内容。

多数被征地的农村集体经济组织成员不同意征地补偿安置方案的，拟征地的市、县（市、区）人民政府应当组织召开听证会。

8，办理征地补偿登记。被征地的所有权人、使用权人按照征地补偿安置公告规定的方式和期限，持不动产权属证明材料办理征地补偿登记手续，未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以前期调查结果为准。

9，签订征地补偿安置协议。拟征地的市、县（市、区）人民政府根据法律、法规的规定或听证会情况修改征地补偿安置方案后，组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议。对个别确实难以达成征地补偿安置协议的，市、县（市、区）人民政府应当在申请征收土地时如实说明。

四、申请土地征收审批实务

省级和省级以上人民政府审查下级政府的征收土地请示报告的重点是市、县（市、区）人民政府是否依法完成了上述征地申请前程序工作。

需要审批农地和未利用地转用的，同时应该申报农用地和未利用地转用方案、补充耕地方案，并按如下要求对报批材料进行审查：

1 ，市人民政府请示。请示中要明确拟征收土地符合公共利益、符合相关规划、已开展社会稳定风险评估情况及可以防止社会稳定风险发生的评估结论、征地前程序履行情况、未涉及违法用地或者虽有违法用地情况但已依法处理等内容。 2，市级自然资源管理部门审查报告。审查报告应对“一书四方案”等材料的审查作出说明。报告的内容应包括是否符合公共利益、符合相关规划、开展社会稳定风险评估情况及评估结论、征地前程序履行情况的审查内容，对涉及的违法用地图斑、地类、是否查处到位等情况进行详细说明。对于已通过省级以上自然资源管理部门预审的单独选址项目，用地报批时用地位置、用地面积、现状地类、功能分区等情况未发生变化的，在市级审查报告中予以说明，相关内容省级将不再重复审查。 3，征地报批前程序履行情况有关材料。原报批材料中要求的“听证告知确认材料”不再提交，履行征地报批前程序有关情况，由拟征地的市或县（市、区）人民政府填写《征地报批前程序履行情况责任确认表》并上报，其他材料由拟征地的市或县（市、区）自然资源管理部门留存。 4，违法用地处罚材料。涉及违法用地的，需提供《涉及违法用地查处情况责任确认表》。 5，已依法发布土地拟征收公告，补偿安置标准依法生效。

五、实施征收土地

征收土地申请经依法批准后，市、县（市、区）人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布拟人征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排。

对个别未达成征地补偿安置协议的，在申报时已有清晰的说明。在项目用地获得批准后，市、县（市、区）人民政府应依据征地补偿安置方案、补偿登记结果、当地补偿政策以及其他被征收人签订的补偿协议等内容及时作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。

土地征收的实施部门应当依法按照有关法律的规定和土地出让合同的约定，在完成土地的清表之后，及时向项目用地单位交付土地。

中国有一个老话叫“不管白猫黑猫，抓住老鼠就是好猫”。然而，在不动产征收拆迁领域还流行我一直主张的：“征收拆迁是在瓷器店里抓老鼠，作为一只好猫，不仅要抓住老鼠，还要不打破老板的瓷器。否则……。”

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王才亮

学者型律师，北京市才良律师事务所主任，北京航空航天大学法学院、人民大学律师学院兼职教授，中国建设管理与房地产法研究中心执行主任，中华全国律师协会宪法与行政法专业委员会顾问。出版专著三十余本，发表论文百余篇。2010年获《时代周报》时代人物，《中国律师》杂志年度新闻人物。2011年获《中国新闻周刊》“影响中国年度人物”；《南方人物周刊》“50名中国年度魅力人物”。

才行法道 良举公正