综合执法、相对集中行政处罚权

国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。

国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。

限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机

关行使。

一、综合行政执法

（一）综合行政执法的内涵外延

综合行政执法和相对集中行政处罚权是一体两面，前者是后者的通俗易懂概括，后者是前者的法律实施途径。深化综合行政执法改革目标是优化协同高效，主要任务包括：一是整合归并执法队伍，切实解决多头执法、多层执法和重复执法问题；二是加强对行政处罚、行政强制事项的源头治理，切实解决违规执法、执法扰民问题；三是探索建立体现综合行政执法特点的编制管理方式，切实解决综合执法队伍管理不规范的问题。

但是，综合行政执法是一个泛称。根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》等，综合行政执法的事项既有跨部门的，如生态综合执法；也有部门内部的，如农业综合执法。

具体的综合行政执法事项目录经国务院批准后由各部门印发，如《农业综合行政执法事项指导目录（2020年版）》。

（二）近期综合行政执法改革的主要制度设计

1.局队合一

改革前，有的主管部门的内设机构是法律法规授权的执法主体。如，交通运输部门的内设机构是法定授权的行政处罚主体。《道路运输条例》第七条第三款规定：“县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”为了整合执法队伍，理顺职能配置，减少执法层级，《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》规定：县（市、区、旗）一般实行“局队合一”体制，交通运输行政主管部门要强化行政执法职能，将人员编制向执法岗位倾斜，同时通过完善内部执法流程，解决一线执法效率问题。强化基层执法职责，与人民群众日常生活、出行安全直接相关的执法活动，主要由市县两级实施。《国务院办公厅关于交通运输综合行政执法有关事项的通知》进一步要求：制定统一的交通运输综合行政执法程序规定，明确执法事项的工作程序、履职要求、办理时限、行为规范等。

2.市、区机构设置二选一

《行政处罚法》实施以来，设区的市和所属区的综合行政执法机构如何设置，实践中经常“翻烧饼”，几年一个样，为了解决这个问题，综合执法改革提出，市、区综合行政执法机构设置只能二选一。如，《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》规定：设区的市和市辖区原则上只保留一个执法层级，市级设置交通运输综合行政执法队伍的，区级不再承担相关执法责任；区级设置交通运输综合行政执法队伍的，市级主要强化监督指导和组织协调，不再设置执法队伍。

3.省级原则上不设执法队伍

这是近些年综合行政执法改革的一个重要决策。如，《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》规定：省、自治区交通运输部门应强化统筹协调和监督指导职责，主要负责监督指导、重大案件查处和跨区域执法的组织协调工作，原则上不设执法队伍，已设立的执法队伍要进行有效整合、统筹安排，现有事业性质执法队伍要逐步清理消化。

4.乡镇街道集中行使行政处罚权问题，详见本法第二十四条。

二、相对集中行政处罚权

相对集中行政处罚权制度，是指依法将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权的法律制度。

一是国务院或者省、自治区、直辖市人民政府拥有调整权。二是可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，这个行政机关既可以是新设的，也可以是既有的。三是行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已统一由一个行政机关行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效；集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门内设机构或者下设机构。四是限制人身自由的行政处罚权不在集中范围，除了公安机关，根据《反间谍法》和《国家情报法》，安全机关也可以行使限制人身自由的行政处罚权。五是集中行使行政处罚权的行政机关所需经费列入本机关的预算，由本级政府财政全额拨款，不得以收费、罚没收入作为经费来源；罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须按照规定分级全额上缴国库。

（一）相对集中行政处罚权后，是否要修改单行法律法规

相对集中行政处罚权后，不需要修改单行法律法规，实施相对集中行政处罚权的机关看起来是“借法执法”，但经过法定程序后，该机关就是相关行政处罚权在本地区的法定实施机关，对应在法条中的表述是“某某主管部门”等。

（二）相应的行政强制权是否同时集中

1.相关的行政强制措施权可以同时集中。

《行政强制法》第十七条第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”

2.相关的行政强制执行权可以同时集中。

根据本法第七十二条，当事人逾期不履行行政处罚决定的，“作出行政处罚决定的行政机关”可以采取执行罚等强制执行方式，据此，相关的行政强制执行权客观上也是被集中了。

（三）如何确定相对集中行政处罚权的范围

实行相对集中行政处罚权的领域，是多头执法、职责交叉、重复处罚、

执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域，2002年前后主要集中在城市管理、文化市场等领域。以城市管理领域为例，2002年国务院确定的相对集中范围是“7+X”，即七个领域，外加其他领域；2015年改为“6+X”。

本书认为，行政处罚权集中的范围应该注重关联性，坚持相对集中， 不能绝对集中。 从实 践来看，相对集中行政处罚权会面临集中范围、专业能力、条块衔接、行为整合、信息系统、社会认知等方面的挑战，原因是条块结合体制的体系强制、行政处罚与其他监管行为的一体性、中央为主制度供给体制对地方的制约性等。 从长期来看，相对集中行政处罚权具有过渡性特点，对于实践证明切实可行的，可以通过修改“三定”规定等方式，调整理顺职权。 对于在县市区层面“一支队伍管处罚”的探索，乐观其成，但宜因地制宜，审慎推进，如能借鉴“查办分离”“综合查一次”等经验，由综合行政执法机构统一检查、作出初步决定，由相关主管部门进行法制审核，并做出最终决定，似有利于发挥各自的比较优势，提高执法效能。

此外，国务院部门的行政处罚权不能被省级政府实施相对集中，这里既包括市场监管总局等部门部本级的行政处罚权，也包括海关、银保监、证监等实施垂直管理的部门的行政处罚权。国务院部门的行政处罚权中的调查取证权如果实际由省级以下行政机关实施的，也不宜被集中。机构改革后，税务部门是实行以部门为主的双重领导管理体制，对于税务行政处罚权，似也不应被相对集中。

（四）如何确定行政复议机关

对集中行使行政处罚权的行政机关作出的具体行政行为不服提出的行政复议申请，由本级人民政府依法受理；上一级人民政府设立集中行使行政处罚权的行政机关的，申请人也可以选择向上一级人民政府设立的集中行使行政处罚权的行政机关提出行政复议申请，由该行政机关依法受理。

2020年底，《行政复议法（修订）（征求意见稿）》为落实《行政复议体制改革方案》的要求，对现行“条块结合”的管辖体制作了修改，取消地方政府部门的复议职责，由县级以上地方人民政府统一行使复议职责。同时，相应明确了国务院部门的管辖权限以及保留“条条管辖”体制的特殊情形，即对海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务等实行以中央为主与地方政府双重领导的行政机关、国家安全机关的行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。

（五）是否需要制定一部城管综合执法法

一直有一种意见认为，城管执法是“借法执法”，欠缺合法性，应当制定一部城管综合执法法或者城市管理法。本书认为，这种意见站不住脚。一是从城市管理领域来看，在房地房产管理、城乡建设等方面已经有大量的法律、行政法规，基本不存在没有上位法的问题。二是相对集中行政处罚权改变的是法律实施主体，没有改变法律依据，只要调整的内容、程序合法，就不存在合法性问题，这种观点的视角是“条条”，欠缺了整体政府思考。

本篇来源：《中华人民共和国行政处罚法释义》 法治交通 城市管理综合之家