在清朝，有一批学者类似于我们今日所说的忠诚反对派，他们以批判中央集权官僚统治（“郡县”）带来的不平等、低效和惰性而著称。

在为“封建”辩护的名义下，他们鼓吹某种形式的地方自治，要求地方社会文化精英拥有更多的政治发言权。

这一观点很早就出现了，一般认为它起源于明朝遗老、博学的思想家顾炎武，在中央集权制全盛的18世纪一度衰落，到19世纪由魏源和冯桂芬等人继续重新提出；

19世纪末叶，由于康有为、梁启超把它付诸实施于他们倡导的政治改革，其影响达到高峰。"封建"倡导者受到魏源和其他后世称之为“经世”学者的重视。

也许由于这个原因，"封建"倡导者常被纳入，或等同于清朝内容更为广泛、界限更为模糊的“经世运动”。

19世纪经世传统的许多倡导者，尤其是魏源和冯桂芬也青睐18世纪楷模官员陈宏谋的政策，含蓄地声称陈宏谋是他们的同路人。

大概，历史上没有任何政权在拉拢地方精英的手段上比清朝更娴熟，他们的拉拢收买是为了马克斯·韦伯（Max Weber）所称的"宗教仪式的"目的，由地方精英完成国家指派的任务。

令人毫不惊奇的是，即便是在国家直接控制进一步强化时期，陈宏谋也非常精于此道。在此我们想知道，这种权力下放实际到一个什么限度。

在18世纪清朝政体中，国家与地方社会关系的核心是"公"的界定。“公”意义广泛。在一种有着重要政治含义的用法中，单独使用或用在复合词"公平"中，它表示"公平合理的"。

例如，陈用这个意义来表示公平的、标准化的度量衡，社仓公正的借粮制度，以及他指望地主根据国家税收的减少而相应地减少对佃农征收的地租。

在描绘政府或非政府精英的行为时，"公"表示一种无私的公心，如短语“因公”、“奉公”。如此表示的“公”，有时表示抽象的、包括一切的人类。

汉朝《礼记》中“天下为公”就是"公"最著名、最有权威的解释。但是在18世纪，该词与其说是表示更大范围的公众（“大公”），倒不如说是表示一个具体地方社会的公众。

这种地方化的意义通常隐含在"公事"（地方社会的事务）、"公议"（讨论社会事务，特别是为划分公共工程项目财政责任而举行的会议）、“公举”（地方社会公开选择地方慈善机构的管理人、地方税收负责人，等等）等习语里。

类似的用法有"公论"（舆论，通常是地方的舆论）。

在儒家话语中，“公”是与“私”组成的一个对立体的一半。但是，陈宏谋进入官场后，在他所使用的更加专业的官员话语里，“公”则更经常同一个完全不同种类的“官”（“政府”或"国家"）相对照。

如同英语单词 public一样，"公"字也包含一个古怪的含义：既可以表示正式的政府的一部分东西（如"公所"，政府办公室；“公文”，政府文件），或者，也可以表示社会共有的而非政府的东西。

虽然在帝制时代大多数时间中，“公”和“国”被看做一回事。但是，至少到18世纪，这种情况发生急剧的变化："公"是在国家以外的，甚至对立于国家的观念已经在法律和官员用语中占主导地位。

这种对立通常用在表示对立的短语“归公"（改变成，或在公共/社会的范围）还是"归官"（在国家的范围里）。

这个意义上的“公”是不完全的，但却是“民”（公民的）常用的替代词。这种对立也表现在成对的短语“在民”（属于社会）还是"在官"（属于政府）中。

"民"同样用来表示集体的而不是国家的领域。最终，正如兰金（Mary Rankin）和其他学者所说，在所有权范围内，官员话语逐渐表达由三个而不是两个部分组成的一组观念："私"（个人的），"公"或"民"（大众的），“官”（政府的）。

三种观念组成的分类首先明显地应用在水利工程的维护上，规定在河堤、灌溉渠道等的维修方面，集资和参加维护的不同责任范围。

但是到明朝中叶及以后，三种观念组成的分类逐步应用到更广泛的公众或民事活动中。我们这里谈到的“公”的特殊用法，指明“公众”为主动者，他们享有各种资产的所有权，负责出资并负责对各种事业运转进行管理。

它与政府范围的准确界限一直是主流话语没有争辩清楚的问题。在某些情况下，对于属于"公"的资产和活动，国家官员实施相当宽松的管理权。

对社仓的库存的管理就是如此。陈宏谋反复坚持：社仓的库存不是政府的资产，不由地方官员来分配。

相反，这些库存是"公众的财产"（"公物"），对库存的处理权生来就属于地方精英及其推选的管理者；国家的人员应该只是行使监管权。

但是，雍正皇帝在1728年到1729年间推行"耗羡归公"的财政改革，使这个概念模糊了。雍正皇帝在位的前5年大部分时间，根除了前朝地方政府财政制度的严重弊病，即所谓的户部授权的物资采购开支（“部费”）制度。

在清代，地方政府在征收税收时要征收一笔附加费用于支付重新熔铸税银的开支，称为"耗羡"。到雍正时期，朝廷把这笔钱收归政府所有，使地方和省级预算更加符合规范。

来自耗羡（实际上是附加税）的收入由地方和省级政府保留，在管理预算中列入称为"公项"（公共的账目）的一栏，与“定期”上交给皇帝的税收（正项）分离开来。

因此，雍正创造了一个融资和管理的范围，定为"公共的"或"大众的"，但是要受到国家预算的约束。

结果，我们发现，在陈宏谋和其他清朝官员的话语中经常提到“公共的事业”（“公用”），“公共的开支"（"公费"），和"公共账目"（"公件"）。

尽管这些项目被指定为地方而不是全国的项目，它们实际上完全是政府的。有人会说，像20世纪中国一样，雍正试图至少部分地把一个主动的、现存的"公共领域"纳入政府的管理权限。

在雍正到乾隆的过渡时期，陈宏谋在云南任职，他首次持续地评论“耗羡”创举以及其对政府财政的贡献。

时任云南布政使的陈宏谋，努力为新设立的县，建立财政基础设施。该项工作是"改土归流"的一部分。

在雍正年间，已经决定对这些新设立的县级机构征收土地税，但是根据当时这些县大部分少数民族人民无力交税的情况，暂时豁免这些税款。

陈宏谋批准了免征地税的做法，但是他说，和这些土地税一同起征的附加税不应豁免，因为当地民众还没有穷到交不起这笔钱的地步；

而这项收入可用来支持急需的地方基础设施的发展。当比雍正更加宽容的继承人乾隆登基后对“耗羡归公”进行评价时，陈宏谋坚定地再三重申其对该新制度的支持。

乾隆下令大幅度削减“公项”账目，陈宏谋设法在云南把这个削减降到最小。虽然他同意省里有必要对“耗羡”收入的征收和分配应有更大的控制，但是他为新制度辩护，其理由是，新制度制定的规矩远比"摊派"优越得多，过去依赖这种“摊派”的方式来支付地方开支。

在西南为官期间，陈宏谋确实利用“公用”基金资助他的水利、修路和其他基础设施建设项目。

1742年春，长期的通货膨胀以及短期的粮食危机，引起了乾隆皇帝对“耗羡归公”以及其政府很多其他税收政策的怀疑，他号召官员们对该体制的优点进行讨论。

那时候大部分官员都已经同意该体制，例如，陈宏谋以前的保护人孙嘉涂说，该体制是资助地方政府发展计划的一项必要的方法，而且，如果省和地方官员被授予更大的权限来分配这个收入的话，那么该体制更能服务于这个目的。

此时，陈宏谋在饥荒严重肆虐的省份之一江西任巡抚，他本人的反应是复杂的。废除这个制度是完全不行的。

陈宏谋重申了他的观点：另一种方法，即随意的、临时的强征是不行的。他婉转地提出，皇上把耗羡附加费同当前的通货膨胀联系起来是有道理的。同时，现行的体制也存在应该纠正的弊病。

随后，他在奏折中说明了一个更有效上交税银的方法，可以在江西实施，以降低转嫁到纳税人身上的"耗羡"，该奏折获皇帝欣然批准。

为使地方和省政府名正言顺地使用"公项"，他提出下列建议：把"公项"（由附加税和其他零星税赋而来，用于支付下级管理开支）预算一栏并入“正项”账目。

用这样的方式承认公项的正当性，就会使上级对正项的征收和分配有更大程度上的控制———很明显，他最关心的事情是在他自己巡抚级别上的控制——拥有足够的可供支配的经费。

这样一来，地方就有充足的经费，以满足民众的各种需要。当然，他的建议并不是乾隆所一直寻求的那种答案，所以该建议似乎没有得到皇上认真考虑。

在随后的年间，陈继续创造性地利用“公项”中可自由支配的款项，支持他的许多项目。例如，在1743年，他利用这些钱，支持外购粮食以缓解江西的粮荒；1751年他投入大量"公项"资金，整治豫东南部的排洪系统。

现在还有一部他任陕西巡抚期间于乾隆十二年（1748）管理“公项”预算的账本。该账本相当完整。

那一年来自耗羡附加费和其他零星收入省级"公项"的资金，总计336204.17两银子。大约一半的银子用于对地方官员的补贴（“养廉”）。

部分余留的款项从省的预算中删掉，留给县官来处理。陈宏谋说，县官用这些钱来维修衙门、兵营、考试院、修建一座贫民所（在商南县），以及给地方学校印刷课本。

留给陈宏谋自由支配的（约有112565.19两）银子中，他用了340 两银子购买驮马，以支持正在进行的大金川战役；用了211两银子救济难民；用了51两银子资助沿陕西河道的重点地方建立的救生船服务系统。

余下的大部分钱都用到了巡抚喜爱的项目：全面的整修全省的城墙。在实践中，政府支持和私人社会集资支持地方项目的界限应该划在那里？

如我们看到的，陈宏谋把地方和省级"公项"资金、来自其他政府部门的拨款（如省级造币厂的不当“铸息”）以及地方居民筹集的捐款结合起来，建设地区性项目，如修建陕西的城墙、维修华北平原的水利设施，以及在西北和西南修筑道路。

融资的具体方案根据当地的情况而定，取决于很多的因素，如项目段的相对成本和紧迫性、私人利益直接受益程度（地主得到的排灌，商人得到运输的便利）、受益区的地理范围以及对当地私人财富评估的局限等。

但是，总而言之，陈宏谋的同时代的人以及后来的景仰者们认为，他比其他官员相对地更愿意用政府的资金进行地方建设。

总的来说，“耗羡归公”的开始之日，正值清政权通过直接的政府干预管理满足民众需要的时代的来临之时。

陈宏谋分担了这个责任，而且在推行这个做法中发挥了重要作用。他甚至反复争辩说，应通过国家出资的商业活动所获利润，如在西南的开采铜矿、在广西的雄心勃勃的食盐管理（到外省寻求市场），来扩大“公项”资金。

清代国家承认，地方社会的自主经营的效率是无与伦比的。陈宏谋谈到“公共”事务时，坚定地鼓励地方社会的主动精神，同时，他又借助给地方社会分配新设立的经费充裕的公项资金的机会，规定地方自主经营的方向。