公司内部由于纠纷一方持有公章不交出另一方以公章丢失申请公安机关并重刻，公安机关发觉公章并未丢失，应如何处理？

普惠金融交易中心（大连）有限公司、大连市公安局经济技术开发区分局公安行政治理:其他(公安)二审行政判决书

裁判文书基本信息

性质： 行政

案号： （2019）辽02行终523号

法官： 马小红（审判长）

判日： 2019-11-12

裁判文书正文

当事人信息

上诉人（原审原告）普惠金融交易中心（大连）有限公司，统一社会信用代码912102133411224608，住所地大连经济技术开发区小窑湾国际商务区**路西侧。

法定代表人沈博恩，总经理。

托付代理人邰洋，上海市协力（大连）律师事务所律师。

托付代理人朱涵铂，上海市协力（大连）律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）大连市公安局经济技术开发区分局，统一社会信用代码11210200001659560P，，住所地大连经济技术开发区辽河西路**

法定代表人牟爱民，局长。

出庭机关负责人任传斌，副局长。

托付代理人郑洪君，该分局治安大队主任科员。

托付代理人赵永慧，辽宁北方明珠律师事务所律师。

审理经过

上诉人普惠金融交易中心（大连）有限公司因缴销公章决定纠纷一案，不服大连市甘井子区人民法院(2018)辽0211行初72号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人普惠金融交易中心（大连）有限公司的托付代理人邰洋、朱涵铂，被上诉人大连市公安局经济技术开发区分局的出庭机关负责人任传斌、托付代理人郑洪君、赵永慧到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院审理查明，2017年12月20日，原告在大连日报登报声明：统一社会信用代码912102133411224608营业执照正副本、核准号J2220030338101银行开户许可证、代码G1021021303033810Z、机构信用代码证、2102212110672号公章、2102212110673号财务专用章、21022112110675号沈博恩法人章、2102212110674号合同专用章丢失，声明作废。

2017年12月，原告以印章丢失为由到被告处申请补刻印章。被告准予原告补刻了普惠金融交易中心(大连)有限公司财务专用章(210241000076856)、沈博恩(210241000076859)、普惠金融交易中心(大连)有限公司(210241000076855)、普惠金融交易中心(大连)有限公司合同专用章(210241000076858)。

2018年2月5日，原告的工作人员雷道蓬等人带着原告编号为2102212110672的公章到被告处进行信访，反映：“2017年12月20日普惠金融交易中心(大连)有限公司员工在未经过公司有关领导审批的情况下，在大连日报谎称公司章证遗失，并补办了一套公司章证件，而公司章证件等物品实际未遗失，现公司要追回章证件。”并向被告提供了加盖原告编号为2102212110672公章的《关于普惠金融私刻印章宣告无效的申请》。

2018年2月8日，被告作出《印章缴销告知书》(具体内容详见上文)。而且，在该告知书上记载“已口头告知法人沈博恩。经办人郑洪君。”同时，刘丽荣和孙悦也证实沈博恩没有在该缴销告知书上签字。

原告至今没有把其财务专用章(210241000076856)、沈博恩(210241000076859)、公章(210241000076855)、合同专用章(210241000076858)交回被告。

现原告对被告作出的印章缴销决定不服，诉至本院，提出了前述诉讼请求。

原审法院判决认为,第一，原告的诉请属于行政诉讼受案范畴。被告于2018年2月8日决定缴销原告的案涉印章。尽管这些印章至今没有上缴和销毁，但该决定已外化并发生法律效力。原告诉请“撤销被告对原告的公章(210241000076855)、原告的财务专用章(210241000076856)、原告的合同专用章(210241000076858)、法人名章(沈博恩210241000076859)进行缴销的行政行为”，应当是指请求撤销印章缴销的决定，所以，原告的诉请属于行政诉讼受案范畴。被告辩称的缴销行为并未实际发生，对原告未产生实际影响，应裁定驳回原告的起诉一节，是将决定行为与执行决定的行为混淆，观点与法相悖，不应采纳。至于被告在辽宁省公安厅印章治理系统中将印章备案撤销的行为，是公安机关的内部行政行为，依法不属于行政诉讼受案范畴，对双方就此问题的争议，本案中不应考虑。第二，被告具有作出被诉印章缴销决定的法定职权。《国务院关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章治理的规定》第二十三条规定，“印章制发机关应当规范和加强印章制发的治理，严格办理程序和审批手续。国家行政机关和企业事业单位、社会团体刻制印章，应到当地公安机关指定的刻章单位刻制”。可见，被告作为印章制发机关，有权作出被诉印章缴销行为。第三，原告的起诉没有超过法定期限。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被告于2018年2月8日向原告的法定代表人沈博恩送达了印章缴销告知书。但该告知书没有向原告告知起诉期限。那么，原告的起诉期限应当自2018年2月9日起计算一年，即截止于2019年2月8日。原告于2018年11月向本院提起行政诉讼，显然没有超过法定的起诉期限。被告认为原告的起诉超过法定期限的观点，没有事实及法律依据，不应采纳。第四，被诉的印章缴销决定认定事实的证据确凿充分。1.被告提供的身份证明、护照及营业执照，能证明原告、沈博恩等身份。身份明确。2.被告提供的大连日报刊登的声明及增值税专用发票，能证实原告声明相关印章丢失，并以印章丢失为由申请补刻印章；3.被告提供的群众来访登记表及关于普惠金融私刻印章宣告无效的申请，能证明雷道蓬等人带着原告编号为2102212110672的公章反映原告公司的印章并未丢失，并提供了加盖原告编号为2102212110672公章(已被原告声明丢失)的《关于普惠金融私刻印章宣告无效的申请》。综上，被告的证据，能够证明原告在印章没有丢失的情况下登报挂失了印章，隐瞒事实真相。被诉行政行为认定事实的证据是确凿充分的。第四，被诉的印章缴销决定适用法律正确。《公安机关内部执法监督工作规定》第十九条规定，对公安机关及其人民警察不合法、不适当的执法活动，分别作出如下处理：(一)对错误的处理或者决定予以撤销或变更。本案中，原告在印章没有丢失的情况下，在报刊上刊登印章丢失作废的声明，并以此为由向被告申请重新刻制印章。基于此，被告在不明实情的情况下准许重新刻制新印章并交付给原告。可见，原告并不符合印章丢失需重新刻制新印章的条件，被告准许其重新刻制印章是错误的。被告依据前述规定进行纠正，继而作出印章缴销决定，适用法律是正确的。综上，原告的诉讼请求，没有事实及法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告普惠金融交易中心(大连)有限公司的诉讼请求。

上诉人诉称

普惠金融交易中心(大连)有限公司的不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求。主要理由是：一、原审法院认定上诉人不符合印章丢失需要重新刻制印章的条件，属于基本事实认定错误。1、上诉人申请重刻印章的行为具有正当性，系合法有效的取得案涉印章。2017年12月，上诉人法定代表人在处理税务发票事务时发觉公司印章不见，询问相关人员，遍寻公司印章不知所踪。为幸免影响公司税务征信，幸免公司印章流落在外造成的巨大风险，上诉人的法定代表人授权公司员工立刻办理印章挂失重刻。上诉人根据公安部印章治理的有关规定，刊登印章作废声明，并按照被上诉人的要求提交相关申请材料，被上诉人依法为上诉人重新刻制印章。上诉人向被上诉人提交的申请材料符合相关规定，上诉人就印章丢失情况所作的说明，是对当时真实情况的反映，也是上诉人法定代表人的真实意思表示，不存在任何隐瞒或失实。上诉人符合重新刻制印章的合法条件，且申请过程无任何违法、违规行为。2、即便事后发觉上诉人的作废印章被雷道蓬非法侵占，亦不阻碍上诉人重刻印章的合法性。原审法院认定上诉人“原告在印章没有丢失的情况下登报挂失了印章”，属于认定事实错误。所谓印章“丢失”，是指印章脱离印章权利人的操纵、使用，下落不明，无法找回的情形。无论印章是自主遗失、被盗或被非法侵占，都会使权利人实质上无法操纵、使用印章，无法进行正常的经营治理。因此，法律给予印章权利人声明旧印章作废，申请重新刻制印章的救济权利。本案中，上诉人不知悉印章下落，丧失操纵，更无法根据自己的真实意思使用印章。对上诉人来说，印章在主观和客观上都处于丢失状态，为幸免风险，保证正常经营，上诉人只能通过法定救济程序，向被上诉人申请重刻印章。另，雷道蓬、谭飞在上诉人公司无任何合法职务，该二人无权持有或使用上诉人公司印章。原审查明被上诉人提交的“群众来访登记表”、“关于普惠金融私刻印章宣告无效的申请”系在上诉人印章丢失、挂失后，由雷道蓬盖章提供，恰恰证明上诉人印章系因雷道蓬等人非法侵占而处于“丢失”状态的事实，与上诉人申请重刻印章时对印章丢失情况的说明相互印证。原审法院根据上诉人事后知晓的情况，否定上诉人事前的真实意思及印章丢失的客观后果，认定事实明显错误。1、原审法院混淆“丢失”和“灭失”概念，对重刻印章的条件做出错误的扩大解释，适用法律错误。旧印章自上诉人声明挂失之日即己失效，无论旧印章是否被找回、重新出现。原审法院系根据旧印章“挂失后重新出现”这一情况，推定“原告在印章没有丢失的情况下登报挂失了印章”，原审法院实际上是将重新刻制印章的法定条件即印章“丢失”，错误的解释为“永久性灭失”，即认为只有印章在物理上不复存在，上诉人才有权重新刻制印章，显然没有法律依据。2、原审法院认定被上诉人作出缴销案涉印章决定适用法律正确，实则是适用法律错误。上诉人已合法重刻印章，案涉印章自重刻之日起生效，旧印章自声明挂失之日即己不可撤销的失效。根据《国务院关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章治理的规定》第二十四条的规定，被上诉人在知悉上诉人的旧公章被雷道蓬非法侵占，而上诉人己经通过法定程序补刻新印章的情况下，应当依法对旧印章予以收缴，并追究雷道蓬等人的责任，而不应是缴销上诉人合法持有的案涉印章，被上诉人缴销案涉印章的决定明显违法。3、原审法院的裁判超越了上诉人诉讼请求和法院司法审查权的范畴，以司法审判取代被上诉人的行政职权，违法行政诉讼合法性审查原则。本案中上诉人与被上诉人对案涉印章有效性并无争议，被上诉人在整个庭审过程中，始终承认上诉人持有的案涉印章具有法律效力，并明确表示其行政行为并不影响上诉人的印章效力，实际上己承认案涉印章不符合缴销的条件，且并未被实际缴销。但原审法院却在判决中直接认定案涉印章己被缴销，实际上否定了上诉人印章的法律效力。根据《行政诉讼法》第六条之规定，行政诉讼中法院应遵循合法性审查原则，司法审查权应限于被诉行政行为的合法性，原审法院无权以被上诉人的答辩观点不合理或不适当为由，代替被上诉人重新作出行政行为，更无权直接处分上诉人的民事权利。4、原审法院依据《公安机关内部执法监督工作规定》第十九条认定被上诉人有权缴销案涉印章，适用法律错误。行政行为一旦作出，即具有确定力及执行力，即便行政机关自我纠错，也应当基于保护行政相对人的信赖利益和减少行政争议的考量，采取足够审慎的态度，只有在行政行为的瑕疵足以影响到实质处理结果时，才可采纳类似撤销、缴销的方式进行纠错。人民法院应当对行政机关自我纠错的理由、行为是否合法进行司法审查。《公安机关内部执法监督工作规定》第十九条规定的是公安机关对“执法活动”的内部监督、自我纠错，而案涉印章准刻行为并非单纯的公安执法活动，而是具有行政许可性质的授权性行政行为，涉及到相对人的民事权利，被上诉人不得随意缴销上诉人的合法印章。本案中，上诉人符合重刻印章的法定条件，上诉人的法定代表人沈博恩亦反复确认上诉人申请重刻印章材料的真实性，不存在任何“隐瞒”，并且新刻印章由上诉人的法定代表人治理，不存在侵害国家、社会或其他任何权利主体的可能性。被上诉人未审慎核查情况，随意做出缴销上诉人合法印章的决定，明显违反《行政法》规定的合法行政、合理行政基本原则，属于滥用行政权力。原审法院未对被上诉人的行政行为进行审慎的司法审查，仅依据《公安机关内部执法监督工作规定》认定被上诉人有权内部纠正，进而认定被诉的印章缴销决定“证据确凿充分”、“适用法律正确”，属于适用法律错误。三、被上诉人缴销上诉人合法印章的决定具有社会危害性，现已造成严峻的社会危害后果，依法应被撤销。据悉，雷道蓬等利用上诉人己作废的印章，私下违法开展金融业务，己遭到投资者的举报和投诉，涉及金额多达上百亿，根源就在于被上诉人错误的做出了缴销上诉人所持合法印章的决定，而放任雷道蓬等非法使用作废印章，严峻扰乱金融市场秩序。被上诉人的行政行为已严峻损害国家、社会和广大投资者的合法利益，人民法院应当支持上诉人的诉讼请求，依法撤销被上诉人缴销上诉人案涉合法印章的决定。四、被上诉人作出的《印章缴销告知书》及撤销上诉人印章备案的行政执法行为，违反法定程序、主要证据不足，依法应予撤销。根据《辽宁省行政执法程序规定》第六条、第三十九条、第四十三条之规定及行政法的正当程序基本原则，行政执法活动应当先取证后决定。依据的证据应当查证属实。未经当事人发表意见的证据不能作为行政执法决定的依据。在影响相对人权益的行政行为作出之前，行政机关应事先书面通知相对人，向相对人说明行为的根据、理由及拟作处理的结果，听取相对人的陈述、申辩，并制作现场笔录。本案中被上诉人作为证据提供的《公安警察询问笔录》，记录的执法过程显示：被上诉人事先未向上诉人履行书面通知义务，未对上诉人进行调查，未提供正当程序给上诉人陈述、辩的机会，未向上诉人告知申请复议、复核的权利，甚至未向上诉人出示其行政执法行为的主要证据——雷道蓬提供的《关于普惠金融私刻印章宣告无效的申请》，而是仅依据雷道蓬的单方陈述，直接作出印章缴销决定，并立刻迳行将上诉人的印章撤销备案。被上诉人的行政执法行为损害了上诉人依法享有的陈述、申辩权，构成违反法定程序，其行政执法的主要证据未经查证属实，未经上诉人发表意见，不能作为行政执法决定的依据。综上所述，原审判决认定事实错误、适用法律错误。

被上诉人辩称

被上诉人大连市公安局经济技术开发区分局辩称，上诉人的法定代表人沈博恩(以下简称“沈博恩”)以印章丢失为由，到被上诉人处申请重新刻制印章，被上诉人对其提供的《大连日报》等材料进行了形式审查，作出了准许上诉人重新刻制印章的决定，上诉人因此重新刻制了案涉印章。2018年2月5日被上诉人信访部门接到投诉，投诉上诉人在原印章并未丢失的情况下，在报纸上刊登遗失公告，隐瞒真相，重新申请刻制印章。2018年2月6日，自称是上诉人经理的雷道蓬等人带着原印章到被上诉人处实名举报沈博恩，并向被上诉人出具了盖有原公司公章的投诉材料，被上诉人当场核实了印章的真伪及相关材料，最终确认：沈博恩提供虚假信息，欺诈公安机关重新刻制印章。应被上诉人的要求，沈博恩于2018年2月8日到被上诉人处，被上诉人对原印章是否丢失的情况进一步与沈博恩核实，将相关投诉材料向沈博恩进行了展现，沈博恩并未提出异议，足以说明上诉人的原印章并未丢失。另，上诉人在一审的庭审中，也已经认可公司的原印章由公司另一位高管雷道蓬持有。以上事实充分证明上诉人的原印章并未丢失，上诉人采纳隐瞒事实真相，欺诈公安机关违法重新刻制印章。二、一审判决适用法律正确。被上诉人发觉沈博恩等采取欺诈的不正当手段非法取得印章备案后，经过调查核实，情况属实。依据《公安机关内部执法监督工作规定》(公安部第40号令)第十九条之规定，对不适当的执法行为进行自查自纠，及时纠正错误的执法行为，依法作出缴销告知书。被上诉人作出告知书后，当场向沈博恩进行了送达，并告知相应的事实依据和法律依据，而沈博恩拒不签字。被上诉人在告知书上注明情况，程序合法。因此，被上诉人作出的缴销告知书，证据确凿，适用法律正确，程序合法，是合法有效的行政行为。综上，被上诉人认为，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，应当依法予以维持。因此，请依法驳回上诉人的上诉请求。

本院查明

本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为

本院认为，《国务院关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章治理的规定》（国发〔1999〕25号）第二十三规定，印章制发机关应规范和加强印章制发的治理，严格办理程序和审批手续。国家行政机关和企业事业单位、社会团体刻制印章，应到当地公安机关指定的刻章单位刻制。《辽宁省公安机关印章刻制业执法执勤工作规范（试行）》第十八条第（四）项规定：遗失印章申请重新刻制的要求：1、在市级报刊刊登声明该印章作废，刊登遗失声明自登报声明刊登之日（含当日）起七日无任何异议后方可备案刻制。登报声明的内容须包含单位名称、印章类型、印章编号等内容，提供刊登的报纸原件及复印件，并到属地公安机关办理报警记录证明。2、申请重新刻制的报告，须由法定代表人签字盖章。用章单位为有限公司的，须提供工商部门出具的企业股东名录及所有股东亲笔签名的托付书。3、主管部门证明介绍信。4、《营业执照》副本原件及复印件。5、法定代表人持本人身份证及复印件。由承办人办理的，须提供法定代表人签字的授权托付书、所有股东亲笔签名的托付书、法定代表人身份证及复印件，承办人身份证及复印件。本案中，上诉人以印章丢失为由，于2017年12月到被上诉人处申请补刻印章，在上诉人未按照前述规定提交全部材料的情况下，被上诉人准予上诉人重新刻制印章是错误的。行政权的自身特性决定了行政机关具有自我纠错的机能，其次，《行政诉讼法》第七十四条第二款第二项规定，被告改变原系违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院判决确认违法。第六十二条规定，人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的。是否准许由人民法院裁定。再次，《公安机关内部执法监督工作规定》第十九条规定，对公安机关及其人民警察不合法、不适当的执法活动，分别作出如下处理：(一)对错误的处理或者决定予以撤销或变更。都说明行政机关不仅可以在行政诉讼程序之外，而且也可以在行政诉讼程序进行当中，自行改变其作出的行政行为。因此，被上诉人出于自行纠错，作出的印章缴销决定职权依据充分，认定事实清楚，适用法律正确。关于被上诉人主张不应当适用《辽宁省公安机关印章刻制业执法执勤工作规范（试行）》，而应当适用2015年《辽宁省工商局辽宁省公安厅关于将印章刻制备案纳入“三证合一”登记制度的意见》一节，2017年8月29日《辽宁省工商行政治理局关于调整将印章刻制备案纳入“三证合一”登记制度有关问题的通知》（辽工商发〔2017〕48号）规定，本通知印发后，《辽宁省工商局辽宁省公安厅关于将印章刻制备案纳入“三证合一”登记制度的意见》（辽工商发〔2015〕27号）、《辽宁省工商局辽宁省公安厅关于调整印章刻制备案纳入“三证合一”登记制度适用范畴等有关问题的通知》（辽工商发〔2015〕42号）停止执行，因此，上诉人的该项主张于法无据，本院不予采纳。

关于印章缴销决定程序是否违法的问题。现行法律并未明确规定行政机关自行纠错的程序，上诉人的主张于法无据，本院不予支持。

综上，原审法院判决正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人普惠金融交易中心（大连）有限公司负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审判人员

审判长　　马小红

审判员　　刘　杰

审判员　　胡俊杰

二〇一九年十一月十二日

书记员　　姜雪婷